§ 3. Субъекты административного процесса

Субъектами административного процесса могут выступать все субъекты административного права, обладающие свойством правосубъектности.

В теории права под субъектами права (в том числе и административного) понимаются лица или организации, за которыми признано законом особое юридическое свойство (качество) правосубъектности, дающее возможность участвовать в различных правоотношениях с другими лицами и организациями. Традиционно определяются такие составляющие правосубъектности как правоспособность и дееспособность.

Правоспособность — это установленная законом возможность субъекта иметь права и нести юридические обязанности. В административном процессе правоспособность субъектов (участников) возникает на общих основаниях, т.е. с момента рождения физического лица или с момента юридической регистрации юридического лица или иного коллективного образования.

Дееспособность — это установленная законом возможность субъекта своими действиями осуществлять права, исполнять обязанности. По общему правилу, административно-процессуальная дееспособность возникает с момента совершеннолетия, а для коллективных субъектов — с момента государственной регистрации.

Важно отметить, что для административного процесса важна деликтоспособность, т.е. способность лица нести юридическую ответственность, которая наступает с 16-летнего возраста. В некоторых случаях применение мер административного или дисциплинарного принуждения возможно для лиц, не достигших 16 лет.

Круг субъектов административного процесса чрезвычайно широк. Классификацию участников административно-процессуальной деятельности целесообразно провести по такому критерию, как объем и содержание административно-процессуального статуса.

В административном процессе выделяются три группы участников:

1) субъекты, не имеющие частного процессуального интереса, ведущие (осуществляющие) процесс и наделенные для этого соответствующим объемом государственно-властных полномочий;

2) субъекты, отстаивающие частный интерес и не обладающие власт-ными полномочиями при осуществлении процесса;

3) субъекты, способствующие осуществлению процесса и, как правило, не отстаивающие личного интереса.

1. Субъекты, ведущие (осуществляющие) административный процесс и наделенные для этого соответствующим объемом государственно-властных полномочий.

Данная группа субъектов административного процесса является обязательным участником любой процессуальной деятельности. Схематично ее можно представить так: если в процессуальном отношении нет участника этой группы, то нет и административного процесса.

Основными признаками субъектов, осуществляющих административный процесс, являются:

1) определенная законом организационно-правовая форма. Если нормативный акт не определяет конкретное лицо (орган) как самостоятельную властенаделенную процессуальную структурную единицу, то такое лицо не может являться участником административного процесса. Например, КоАП РФ и некоторые акты федерального уровня и субъектов РФ называют исчерпывающий перечень лиц, правомочных осуществлять процессуальные действия в производстве по делам об административных правонарушениях и при реализации мер процессуального обеспечения. В качестве другого примера можно привести неюрисдикционное, позитивное производство — производство по изданию правовых актов управления. Круг субъектов, осуществляющих эту процессуальную деятельность, определен рядом нормативных актов: Конституцией РФ, ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. (с изм. и доп.), Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. (с изм. и доп.), положениями о министерствах, конституциями и уставами субъектов РФ и др.;

2) четко регламентированная нормами права компетенция и, в частности, полномочия в сфере осуществления административно-процессуальной деятельности. Деятельность властенаделенного субъекта, осуществленная с превышением полномочий, является незаконной, а правовые процессуальные акты, принятые в процессе этой деятельности — ничтожными. Превышение компетенции при ведении административного процесса является основанием для отмены решения по делу;

3) обязанность реализовывать свою процессуальную компетенцию во всех случаях, когда возникают, изменяются или прекращаются административно-процессуальные правоотношения;

4) широкое использование принципа сочетания усмотрения и целесообразности: заключается в предусмотренной законодателем возможности в определенных случаях прерывать процесс по мотивам нецелесообразности, отсутствия доказательств и пр.

Субъектов, осуществляющих административный процесс, по территориальному признаку можно разделить на субъектов федерального уровня, субъектов регионального уровня (образуемых в субъектах РФ) и субъектов муниципального уровня. По содержательному критерию — на субъектов, осуществляющих только позитивное управление, и субъектов, наделенных юрисдикционными полномочиями.

К федеральным субъектам, осуществляющим административный процесс, относятся:

1) органы исполнительной власти РФ. Эта группа субъектов самая многочисленная, поскольку наиболее часто является стороной процессуального отношения. Как уже отмечалось, система органов исполнительной власти регламентирована нормами права, а именно:

— Конституцией РФ: определяет основные систему и принципы функционирования, общий круг вопросов компетенции, взаимодействия с другими органами власти и пр.;

— ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»: закрепляет полномочия и функциональную основу органа, возглавляющего систему органов исполнительной власти РФ, — Правительства РФ. Регламент Правительства устанавливает вопросы реализации Правительством РФ такого производства административного процесса, как производство по изданию правовых актов управления;

— Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»: определил четкую видовую основу органов — министерства и находящиеся в их ведении федеральные службы и агентства. Министерства, службы и агентства наиболее часто являются участниками производства по изданию правовых актов управления. Но установленные Указом полномочия служб и агентств позволяют им осуществлять и иные виды процессуальной деятельности. Например, контрольно-надзорная функция служб делает их участниками юрисдикционных производств, лицензионно-разрешительного производства или стороной процесса судебного разбирательства в спорах о субъективных публичных правах (административное судопроизводство);

— все иные органы исполнительной власти, создаваемые, как правило, в качестве структурных подразделений министерств, служб или агентств, могут являться сторонами любого производства как позитивного, так и юрисдикционного характера. Их административно-процессуальный статус урегулирован Положениями об этих органах, а также нормами административного процессуального права;

2) должностные лица и государственные служащие органов власти РФ. Субъекты этой группы являются непосредственными носителями административно-процессуальных прав и обязанностей. Свой процессуальный статус они могут выражать двумя способами:

— действовать от имени органа власти в пределах предоставленных ему этим органом процессуальных полномочий;

— реализовывать свою собственную, определенную в нормах права компетенцию.

Особенностью этих субъектов является их непосредственное, т.е. лично-субъективированное осуществление процесса. Поэтому для субъектов данной группы устанавливаются нормы об ответственности за ненадлежащее ведение процесса;

3) органы судебной власти РФ. Перечень и полномочия в сфере административного процесса для субъектов этой группы устанавливаются Конституцией РФ, ФЗ «О статусе судей в Российской Федерации», ГПК РФ, АПК РФ, ФКЗ «О военных судах Российской Федерации» и пр. В основном федеральные судьи рассматривают дела о спорах в публичной сфере, но в некоторых случаях (например, арбитражные или военные судьи) рассматривают дела об административных правонарушениях.

К региональным субъектам, осуществляющим административный процесс, относятся:

1) органы исполнительной власти субъектов РФ, статус которых определен конституциями и уставами субъектов РФ, их законодательными актами и положениями об органах исполнительной власти субъекта и его структурных подразделениях;

2) должностные лица и государственные служащие органов исполнительной власти субъектов РФ;

3) мировые суды, создаваемые субъектами РФ и являющиеся участ-никами производства по делам об административных правонарушениях и применении мер процессуального обеспечения.

Основные характеристики этих субъектов практически те же, что и для субъектов федерального уровня. Исключение одно — нормативно-правовая регламентация.

Субъектами, осуществляющими административный процесс на муниципальном уровне, являются органы и должностные лица местных органов управления, муниципальные служащие и специально создаваемые комиссии и органы (например, административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав).