§ 2. Принципы и структура производства

по обращениям граждан

Вопрос о принципах производства по обращениям граждан, несмотря на имеющийся базовый федеральный закон, не имеет четкой нормативной определенности, поскольку в акте отсутствует выделение основополагающих начал разрешения обращений граждан в качестве принципиальных основ. Кроме того, различные принципы этого производства содержатся в различных правовых актах или же присущи данному производству исходя из общих принципов деятельности органов и должностных лиц публичного управления. Поэтому принципы производства по обращениям граждан условно можно подразделить на две группы:

1) принципы, характерные для любой процессуальной деятельности органов публичной власти и их должностных лиц.

Среди них можно выделить:

— принцип обязательной всесторонней регламентации действий, осуществляемых властенаделенными субъектами;

— принцип учета интересов общества в целом и каждого конкретного индивида и государства;

— принцип самостоятельности, официальности и гласности при принятии решения;

— принцип устойчивости решений;

— принцип административной преюдиции;

— принцип рационального и эффективного ведения управленческой деятельности;

— принцип осуществления процессуальной деятельности строго в пределах своей компетенции;

— принцип полного использования предоставленных полномочий;

— принцип правовой защищенности принимаемого решения;

— принцип оперативности и быстроты процессуальной деятельности;

— принцип осуществления процедур на государственном языке или языке коренного (большинства) населения субъекта РФ.

2) принципы, выражающие основные начала и специфику производства по обращениям граждан.

К числу этих принципов относятся:

— принцип демократичности, равенства и доступности.

Этот принцип вытекает из конституционной основы равенства граждан, независимо от социального положения, возраста, пола и пр. Каждый гражданин РФ, а также иностранные граждане и лица без гражданства, пребывающие на территории РФ, имеют право обращаться в органы публичной власти и к их должностным лицам в любой, определенной законом форме и по любым вопросам, затрагивающим их права, свободы и законные интересы. Для реализации принципа доступности в органах, уполномоченных разрешать обращения граждан, определяются должностные лица, в компетенцию которых входит принятие, регистрация, рассмотрение обращений и уведомление о принятом решении обратившееся лицо. Кроме того, устанавливаются часы личного приема, во время которых каждый гражданин имеет возможность лично или через своего представителя обратиться за разрешением своего вопроса;

— принцип обязательности принятия обращения к рассмотрению.

Этот принцип состоит из двух составляющих. То есть, во-первых, обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению. А, во-вторых, в случае необходимости государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, рассматривающие обращение, могут обеспечить его рассмотрение с выездом на место;

— принцип безопасности гражданина в связи с его обращением.

Суть этого принципа состоит в запрете преследования гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц;

— принцип сочетания гласности и неразглашения сведений в связи с рассмотрением обращений граждан.

Принцип гласности при осуществлении государственно-властных полномочий является общим принципом реализации функций государственного (публичного) управления. Но в производстве по обращениям граждан могут быть установлены определенные исключения. Так, некоторыми актами установлено, что сведения, ставшие известными органам власти или должностным лицам при рассмотрении обращений граждан, не могут быть использованы во вред им. Запрещается использование и распространение информации о частной жизни граждан без их согласия. По просьбе гражданина не подлежат разглашению сведения о его фамилии, имени, отчестве, месте жительства, работы или учебы;

— принцип законности.

Этот базовый принцип осуществления любой деятельности органов публичной власти и их должностных лиц связан с установленным в РФ режимом законности, в соответствии с которым деятельность всех субъектов права должна быть основана на нормах права;

— принцип широкого круга рассматриваемых вопросов.

Данный принцип выражается в отсутствии требований к содержанию обращения. Граждане могут избирать предметом своего обращения неограниченный круг вопросов, требующий, по их мнению, разрешения. В законодательстве имеются только два ограничения к содержанию (предмету) обращения:

1) не рассматриваются обращения, содержащие выражения, оскорбляющие честь и достоинство других лиц;

2) если содержание обращения лишено логики и смысла;

— принцип контроля за соблюдением порядка, своевременностью и полнотой рассмотрения обращений граждан.

Этот принцип закреплен как общими актами (например, ФЗ РФ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»), так и отраслевыми. Общий контроль за правами граждан и их соблюдением (защитой) осуществляется прокуратурой РФ, различными правозащитными организациями (например, Уполномоченным по правам человека). Контролирующие функции входят в компетенцию и органов власти, непосредственно осуществляющих рассмотрение обращений граждан. Так, например, в приказе Госкомрыболовства РФ «О рассмотрении обращений граждан» закреплено, что контроль за своевременным и правильным решением вопросов, поставленных в обращениях граждан, возлагается на руководителей структурных подразделений. Законом г. Москвы «Об обращениях граждан» функции систематического контроля за состоянием работы с обращениями граждан в органах исполнительной власти города возложены на Правительство Москвы;

— принцип обязательного реагирования на обращение.

Реализация этого принципа заключается в том, что ни одно обращение (за исключением анонимных или тех обращений, адресат которых сообщил о себе ложные идентифицирующие сведения) не может быть оставлено без мотивированного ответа. Даже в случае отказа уполномоченного субъекта принять обращение к рассмотрению обратившемуся сообщается об этом в письменной форме с указанием причины отказа;

— принцип объективного, полного и всестороннего исследования ситуации, по поводу которой поступило обращение.

Из этого принципа вытекают основные обязанности органов власти и их должностных лиц в процессе разрешения обращения: внимательно разбираться в существе обращения, а в случае необходимости истребовать нужные документы; осуществлять проверки на местах; затребовать от нужных лиц объяснения; привлекать к участию в производстве свидетелей, специалистов, переводчиков; принимать другие меры для объективного, всестороннего и полного исследования вопроса;

— принцип инстанционности или недопустимости передачи жалобы лицу, действия (бездействие) или решения которого являются предметом жалобы.

Данный принцип сформулирован во всех актах, регулирующих вопросы рассматриваемого производства. ФЗ РФ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» определяет общее правило: «Запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется».

Структуру производства по обращениям граждан составляет совокупность процедур, посредством которых разрешаются различные виды обращений.

Важно отметить, что, несмотря не некоторые специфические отличия, обусловленные формами (видами) обращений, все процедуры базируются на общих принципах и подчинены единой цели — эффективному разрешению обращения.

В структуру производства по обращениям граждан входят следующие блоки процедур:

— процедуры разрешения предложений;

— процедуры разрешения заявлений;

— процедуры разрешения жалоб;

— процедуры разрешения ходатайств;

— процедуры разрешения коллективных обращений;

— процедуры разрешения петиций.