§ 1. Общая характеристика производства

по обращениям граждан

Производство по обращениям граждан является одним из важнейших производств в системе административного процесса. Это обусловлено его целевым назначением, направленным на реализацию положений Конституции РФ.

Цели производства по обращениям граждан.

Одной из основных целей данного производства является обеспечение практического механизма реализации конституционного права граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Инициатива возникновения правоотношений в рамках производства по обращениям всегда исходит от граждан, а властенаделенное публичное лицо (орган) не вправе отказать в принятии и рассмотрении обращения, а в определенных случаях обязано по результатам рассмотрения предпринять конкретные действия. То есть, производство возникает, когда гражданин решает реализовать свое право, которому корреспондирует соответствующая обязанность публичного органа или должностного лица.

Значимость данного производства заключается не только в реализации права на обращения, но и в реализации конституционно установленной возможности участия граждан в управлении делами государства. Возможность граждан «корректировать» управленческие процессы посредством обращений является одной из форм участия граждан в осуществлении публичного (государственного) управления.

Другим аспектом, обусловливающим значимость данного производства и одновременно раскрывающим его содержание, является возможность граждан защищать и отстаивать свои субъективные публичные права, свободы и законные интересы. Часть производства по обращениям (рассмотрение жалоб) выполняет именно охранительные функции. Можно констатировать, что устранение допущенных публичной властью в отношении гражданина нарушений посредством удовлетворения административной жалобы наряду с административной юстицией и прокурорским надзором является элементом механизма правового контроля за законностью действий и решений публичной власти.

Институт обращений граждан стал нормативно определенным уже в 1722 г., когда Петром I была учреждена должность рекетмейстера, который ведал «правлением дел челобитчиковых», принимал и рассматривал жалобы на волокиту или несправедливые решения сенатской коллегии, доносил о том Сенату и требовал решения, а в некоторых случаях — докладывал дело самому государю. Реформа 1785 г. наделила дворянские собрания правом разрешать многие вопросы, с которыми обращались граждане Российской Империи и иностранные лица, находящиеся на территории государства, а также представлять свои пожелания по рассмотренным делам губернатору или генерал-губернатору; специально избранная депутация во главе с предводителем дворянства могла обратиться к Императрице.

С появлением в 60-х гг. XX в. возможности судебного обжалования некоторых действий властных субъектов государственного управления целостность производства по обращениям граждан стала распадаться. Закрепленное ранее действующим ГПК РСФСР понятие жалобы, рассматриваемой в судебном порядке, на долгое время породило спорный вопрос о том, каковы же содержание и структура, а соответственно, принципы, стадии и субъекты производства по обращениям. Нередко это производство разделяется правоведами на два самостоятельных:

— производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления;

— производство по административно-правовым жалобам и спорам, рассматриваемым в административном и в судебном порядке

Реформирование административного права и появление в его структуре нормативно определенных институтов, соответствующих условиям правового государства, полностью разрешили существовавшую коллизию. Жалоба, рассматриваемая органами публичной власти, так и осталась элементом производства по обращениям граждан. А жалоба, разрешаемая в порядке судопроизводства, больше не формализуется в качестве жалобы, поскольку действующее законодательство (ГПК РФ и АПК РФ) закрепило новое понятие, обладающее всеми признаками административного иска, — заявление. Поэтому рассмотрение жалоб в форме заявления посредством судопроизводства не входит в предмет производства по обращениям граждан. Судебная жалоба является предметом административно-юстиционных отношений.

Не позволяет рассматривать в пределах одного производства административную и судебную жалобу и кардинальное отличие процедур их рассмотрения. Приоритет подзаконной регламентации административной жалобы прямо противоположен федеральному регулированию жалобы, рассматриваемой в порядке судопроизводства (административной юстиции).

Закрепляется именно такое разграничение административной жалобы и жалобы судебной (заявления) и действующими правовыми актами, причем как федерального уровня (законами и подзаконными актами), так и законодательством субъектов РФ. Конкретные акты будут названы ниже, в процессе дальнейшей характеристики производства по обращениям граждан.

Право на обращения является неотчуждаемым правом гражданина. Основным актом, регламентирующим производство по обращениям, является ФЗ РФ от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Данный Закон называет три вида обращений, направляемых органам публичной власти или их должностным лицам, — предложение, заявление и жалоба. Но поскольку данный федеральный акт был принят с существенным отставанием от требований практики разрешения обращений граждан, в субъектах РФ действуют собственные законы, предусматривающие более конкретизированный и широкий перечень обращений. Исходя из анализа федерального и регионального законодательства, действующего в настоящее время, можно выделить следующие виды обращений:

— предложение — это, во-первых, рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономических и иных сфер деятельности государства и общества (дефиниция федерального закона); или же, во-вторых, — это обращение гражданина конкретного характера, не связанное с нарушением его прав, направленное на улучшение организации и деятельности органов публичной власти, предприятий, организаций и учреждений, вне зависимости от организационно-правовых форм, в решении вопросов экономической, политической, социально-культурной и других сфер жизнедеятельности (определение, содержащееся в ряде законов субъектов РФ, например, в Законе Воронежской области «Об обращениях граждан);

— заявление — просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц (дефиниция ФЗ); обращение гражданина по поводу реализации принадлежащих ему прав, свобод и законных интересов, закрепленных Конституцией РФ, федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ (дефиниция региональных законов г. Москвы, Воронежской, Липецкой, Курской областей);

— жалоба — просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц (дефиниция ФЗ); обращение гражданина по поводу восстановления прав, свобод или законных интересов, нарушенных действиями (бездействием) или решениями органов или должностных лиц публичной власти, а также выборными лицами (дефиниция региональных актов). Важно отметить, что публичный орган или должностное лицо, принимая решение по жалобам на акты управления, проверяет их не только на соответствие требованиям законности, но и целесообразности. В этом состоит серьезное отличие административного обжалования от судебного, в котором полномочия суда сводятся к признанию правового акта управления законным или незаконным.

Следующие три вида обращений предусматриваются только в законодательстве об обращениях субъектов РФ:

— ходатайство — письменное обращение гражданина с просьбой о признании за ним определенного статуса, прав, гарантий и льгот с предоставлением документов, их подтверждающих;

— коллективное обращение — обращение двух или более граждан в письменной форме, содержащее частный интерес, либо обращение, принятое на митинге, собрании и подписанное организаторами и (или) участниками митинга или собрания, имеющее общественный характер;

— петиции — коллективные обращения граждан в органы публичной власти о необходимости проведения общественных реформ или частичного изменения действующего нормативного установления.

Обращения могут быть составлены как в письменной, так и в устной форме. Обращение должно содержать следующие сведения:

— наименование органа или должностного лица, которому подается обращение;

— фамилию, имя, отчество обращающегося;

— данные о месте жительства, работы или учебы. Обращение, не содержащее этих данных, считается анонимным и рассмотрению не подлежит. Некоторые акты предусматривают и такие дополнительные требования, как контактный телефон обращающегося и его личная подпись (например, закон г. Москвы «Об обращениях граждан»);

— дата обращения;

— содержание (существо, предмет) обращения.

Письменные обращения регистрируются и принимаются к рассмотрению. Запрещается направлять жалобы граждан для разрешения тем органам или должностным лицам, действия (бездействие) или решения которых обжалуются.

Для обеспечения реализации права на обращение органами и должностными лицами, правомочными рассматривать обращения, проводятся личные приемы граждан. Вместе с тем обращение может быть подано по почте, в том числе по e-mail.

Производство по обращениям граждан имеет достаточно обширную нормативно-правовую регламентацию. Помимо названных Конституции РФ и ФЗ РФ от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», нормы о рассмотрении обращений (особенно жалоб) содержатся во многих актах различных сфер регулирования. Так, например, ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. от 2 февраля 2006 г.) содержит целый ряд статей, предусматривающих возможность подачи жалобы государственным гражданским служащим. Например, п. 6 ст. 22: «Претендент на замещение должности граждан-ской службы, не допущенный к участию в конкурсе, вправе обжаловать это решение в соответствии с настоящим Федеральным законом»; п. 11 этой же статьи: «Претендент на замещение должности гражданской службы вправе обжаловать решение конкурсной комиссии в соответствии с настоящим Федеральным законом»; п. 18 ст. 48: «Гражданский служащий вправе обжаловать результаты аттестации в соответствии с настоящим Федеральным законом».

Регулирует порядок рассмотрения обращений граждан и ряд указов Президента РФ как специального (посвященного вопросам обращений), так и общего содержания. Например, Указ «Об утверждении положения об управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан» от 24 августа 2004 г. № 1102, «Об утверждении Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации» от 16 ноября 1998 г.

Здесь же можно отметить и нормативно-регулирующую деятельность Администрации Президента РФ, в частности, Управления Президента РФ по работе с обращениями граждан, регулярно разрабатывающего для сотрудников аппаратов Полномочных представителей Президента России в федеральных округах и работников органов исполнительной власти субъектов РФ «Рекомендации по повышению эффективности работы с обращениями граждан».

Особенно обширна ведомственная регламентация как на федеральном, так и на региональном уровнях. Например: Приказ Федерального агентства по информационным технологиям «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения предложений, заявлений, жалоб и организации приема граждан в Федеральном агентстве по информационным технологиям» от 8 июля 2005 г. № 62; Приказ Министерства иностранных дел «Об утверждении Инструкции о работе с обращениями граждан и приеме посетителей в Представительстве Министерства иностранных дел Российской Федерации на территории Российской Федерации» от 26 июля 2004 г. № 10986; Приказ Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан на осуществление приема граждан в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» от 1 ноября 2005 г. № 325; Постановление Правления Пенсионного фонда Российской Федерации «О мерах по дальнейшему совершенствованию работы с обращениями граждан в системе органов Пенсионного Фонда Российской Федерации» от 23 августа 2005 г. № 159п; Приказ Госкомрыболовства «О рассмотрении обращений граждан» от 28 июня 2002 г. № 261.

Кроме того, регламентация производства по обращениям осуществляется субъектами РФ. Например: Закон г. Москвы «Об обращениях граждан» от 18 июня 1997 г. (с изм. и доп.); Закон Воронежской области «Об обращениях граждан» от 8 июня 1998 г.; Закон Орловской области «О порядке рассмотрения жалоб, заявлений и предложений граждан в органах государственной власти и местного самоуправления Орловской области» от 20 апреля 1995 г. (с изм. и доп.).

Как правило, органы местного самоуправления и их структурные подразделения также регламентируют некоторые вопросы производства по обращениям граждан. Например: Постановление Администрации г. Воронежа «О создании комиссии по работе с жалобами и обращениями граждан» от 26 мая 2003 г. № 995; Распоряжение Главы администрации г. Воронежа «О положении “Об организации личного приема и порядке рассмотрения обращений граждан руководителями администрации города”» от 16 марта 2001 г. № 216-р.