§ 3. Признание нормативно-правового акта неконституционным:

юридические последствия и проблемы

Решение Конституционного Суда РФ вступает в силу после его провозглашения. Согласно ст. 77 ФКЗ о КС оно провозглашается в полном объеме в открытом заседании Суда немедленно после его подписания всеми судьями, участвовавшими в голосовании. Постановления и заключения Конституционного Суда РФ не позднее чем в двухнедельный срок со дня их подписания направляются: судьям Конституционного Суда РФ; сторонам; Президенту РФ, Совету Федерации, Государственной Думе, Правительству РФ, уполномоченному по правам человека; Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ, Генеральному прокурору РФ, Министру юстиции РФ.

Решения Конституционного Суда РФ могут быть также направлены другим государственным органам и организациям, общественным объединениям, должностным лицам и гражданам.

Постановления и заключения Конституционного Суда РФ подлежат незамедлительному опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти РФ, субъектов РФ, которых касается принятое решение. Решения Конституционного Суда РФ публикуются также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации", а при необходимости и в иных изданиях.

Официальными изданиями являются "Российская газета", "Парламентская газета", "Собрание законодательства Российской Федерации". В ст. 78 ФКЗ о КС не указан срок, в течение которого решение Суда должно быть опубликовано. Представляется, что такой срок должен быть закреплен в самом ФКЗ о КС.

Существует проблема определения места и времени опубликования решений Конституционного Суда РФ, которыми оценивается конституционность нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ. По мнению С.Э. Несмеяновой, Суд должен располагать возможностью прямого определения времени и места опубликования судебных решений в официальных изданиях субъектов РФ, когда их непосредственно касается соответствующее решение <*>. Представляется правильным данное суждение.

--------------------------------

<*> Конституционный судебный процесс: Учебник / Отв. ред. д.ю.н. проф. М.С. Саликов. М., 2003. С. 147.

В отношении юридических последствий признания нормативно-правового акта неконституционным существуют два ключевых решения Конституционного Суда РФ: Определение от 14 января 1999 года и Определение от 5 февраля 2004 года.

В Конституционный Суд РФ обратился Высший Арбитражный Суд РФ с ходатайством об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда РФ от 14 января 1999 года по жалобе гражданки И.В. Петровой на нарушение ее конституционных прав частью второй статьи 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" в части, касающейся определения момента утраты силы нормативного акта, признанного Конституционным Судом РФ не соответствующим Конституции РФ, и в связи с этим пересмотра судебных и иных правоприменительных решений, основанных на акте, признанном неконституционным.

В ходатайстве заявитель утверждал, что в правоприменительной практике отсутствует единообразное понимание Определения от 14 января 1999 года, в связи с чем просил ответить на следующие вопросы:

- должны ли считаться нормативные акты, признанные неконституционными, утратившими силу с момента их принятия?

- влечет ли признание Конституционным Судом РФ нормативного акта не соответствующим Конституции РФ пересмотр и отмену вступившего к этому времени в законную силу решения суда, основанного на данном акте, если заявление лица, не являвшегося участником конституционного судопроизводства, о пересмотре такого судебного решения подано им с соблюдением закрепленных законодательством процессуальных норм, а в постановлении Конституционного Суда РФ не указан момент, с которого признанный неконституционным нормативный акт утрачивает силу?

- влечет ли признание Конституционным Судом РФ нормативного акта не соответствующим Конституции РФ признание недействительным вступившего к этому времени в законную силу решения иного, кроме суда, правоприменительного органа, основанного на указанном акте, если заявление лица, не являвшегося участником конституционного судопроизводства, о признании правоприменительного решения недействительным подано им с соблюдением закрепленных законодательством процессуальных норм, а в постановлении Конституционного Суда РФ не указан момент, с которого признанный неконституционным нормативный акт утрачивает силу?

В Определении от 5 февраля 2004 года Суд разъяснил содержание не только Определения Конституционного Суда РФ от 14 января 1999 года, но и ряда положений ФКЗ о КС относительно изложения и юридической силы решения Конституционного Суда РФ (п. 12 ч. 1 ст. 75 и ст. 79 ФКЗ о КС).

Согласно пункту 12 части первой статьи 75 ФКЗ о КС в постановлении Конституционного Суда РФ - в зависимости от характера рассматриваемого вопроса - может быть определен порядок его вступления в силу, а также порядок, сроки и особенности исполнения. В случае, если такие специальные условия в постановлении не оговорены, действует общий порядок, предусмотренный Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Юридическим последствием решения Конституционного Суда РФ о признании неконституционными акта или его отдельных положений либо акта или его отдельных положений с учетом смысла, который им придан сложившейся правоприменительной практикой, является утрата ими силы на будущее время. Это означает, что с момента вступления в силу решения Конституционного Суда РФ такие акты не могут применяться и реализовываться каким-либо иным способом. Таким образом, общим порядком, вытекающим из частей первой и третьей статьи 79 ФКЗ о КС, является утрата силы акта или его отдельных положений, признанных неконституционными, с момента провозглашения постановления Конституционного Суда РФ <*>.

--------------------------------

<*> Определение Конституционного Суда РФ от 5 февраля 2004 года N 78-О по ходатайству Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января 1999 года по жалобе гражданки И.В. Петровой на нарушение ее конституционных прав частью второй статьи 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 5.

В то же время, исходя из цели обеспечения баланса конституционно значимых интересов и недопустимости нарушения прав и свобод других лиц при осуществлении прав и свобод человека и гражданина (статья 17, часть 3, Конституции Российской Федерации), Конституционный Суд РФ может определить и особенности реализации части третьей статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в том числе путем отсрочки исполнения постановления Конституционного Суда РФ, обусловленной, в частности, необходимостью обеспечивать стабильность правоотношений в интересах субъектов права (Определения Конституционного Суда РФ от 4 мая 2000 года N 101-О по жалобе ОАО "Северные магистральные нефтепроводы" на нарушение конституционных прав и свобод частями первой и третьей статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", от 4 декабря 2000 года N 243-О по ходатайству государственного унитарного предприятия "Научно-исследовательский центр по испытаниям и доводке автомато-техники" (НИЦИАМТ) об официальном разъяснении Постановления Конституционного Суда РФ от 12 октября 1998 года).

Следовательно, признанные неконституционными акты - по общему правилу - утрачивают силу с момента провозглашения постановления Конституционного Суда РФ или с наступлением иного срока, указанного в постановлении (если в постановлении Конституционного Суда РФ срок его исполнения не указывается, действует общее правило).

Согласно п. 3 мотивировочной части Определения от 5 февраля 2004 года N 78-О вывод Конституционного Суда РФ о том, что юридическим последствием решения Конституционного Суда РФ о признании акта неконституционным является утрата им силы на будущее, не означает, что постановление Конституционного Суда РФ не обладает обратной силой. Из положений части третьей статьи 79 и части второй статьи 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" следует, что постановление Конституционного Суда РФ обладает обратной силой в отношении дел обратившихся в Конституционный Суд РФ граждан, объединений граждан (организаций), а также в отношении неисполненных решений, вынесенных до принятия этого постановления. Дела, которые послужили для заявителей поводом для обращения в Конституционный Суд РФ, во всяком случае, подлежат пересмотру компетентными органами. Такой пересмотр осуществляется безотносительно к истечению сроков обращения в эти органы и независимо от того, имеются или отсутствуют основания для пересмотра, предусмотренные иными, помимо Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", актами.

Правоприменительные решения, основанные на признанном неконституционным акте, по делам лиц, не являвшихся участниками конституционного судопроизводства, подлежат пересмотру в установленных федеральным законом случаях. Это касается как не вступивших, так и вступивших в законную силу, но не исполненных или исполненных частично решений. Такой пересмотр, однако, не может производиться без надлежащего волеизъявления заинтересованных субъектов и учета требований отраслевого законодательства.

По мнению Суда, наличие материальных и процессуальных предпосылок, а также возможных препятствий для пересмотра основанных на неконституционных актах решений (например, в связи с истечением срока исковой давности либо пропуском срока для возобновления дела по вновь открывшимся обстоятельствам) подлежат установлению по заявлению гражданина или уполномоченного должностного лица тем судом, к компетенции которого отнесен такой пересмотр, при соблюдении общих правил судопроизводства.

В то же время предусмотренный ч. 3 ст. 79 ФКЗ о КС пересмотр другими судами правоприменительных решений, основанных на неконституционных нормах, предполагает наличие у судов общей юрисдикции и арбитражных судов дискреционных полномочий при выборе различных, связанных с особенностями соответствующих правоотношений, форм восстановления нарушенного права (например, не путем возмещения ущерба от незаконных изъятий денежных средств, а на основе зачета излишне взысканного в счет будущих платежей) (Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января 1999 года N 4-О, от 4 мая 2000 года N 101-О, от 4 декабря 2000 года N 243-О).

В п. 4 мотивировочной части Определения от 5 февраля 2004 года Суд пришел к следующему выводу. Из Определения Конституционного Суда РФ от 14 января 1999 года следует, что признание акта неконституционным влечет пересмотр (изменение или отмену) вступившего к этому времени в законную силу и не исполненного или частично исполненного решения суда или не вступившего в законную силу решения суда, основанного на акте, признанном неконституционным, если заявление лица, не являвшегося участником конституционного судопроизводства, о пересмотре такого судебного решения подано им с соблюдением закрепленных законодательством процессуальных норм, а в Постановлении Конституционного Суда РФ не указан момент, с которого признанный неконституционным нормативный акт утрачивает силу. То же относится и к решениям иных, кроме судов, правоприменительных органов.

Рассмотрение жалобы гражданина Конституционным Судом оканчивается вынесением одного из двух решений: 1) закон или отдельные его положения признаются соответствующими Конституции РФ; 2) закон или отдельные его положения признаются не соответствующими Конституции РФ. Принятые за период с 1995 по 2005 год решения по жалобам показывают, что Конституционный Суд в одном и том же постановлении признавал одни положения закона неконституционными, а другие - конституционными; признавал неконституционной практику применения норм закона; признавал не противоречащими Конституции РФ положения закона, которые не подлежат применению по отношению к определенным субъектам права (например, в Постановлении от 23 ноября 1999 г. о проверке ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях") <*>. Данное постановление породило проблему: Суд может прекратить действие норм закона без признания их не соответствующими Конституции РФ. Не является ли это конституционной аномалией?

--------------------------------

<*> Собрание законодательства РФ. 1999. N 51. Ст. 6363.

Второй вид решения приводит к важным не только для гражданина, но и для других субъектов права юридическим последствиям и порождает проблему его исполнения. Признание неконституционным закона, примененного в конкретном деле, влечет за собой обязательный пересмотр данного дела компетентным органом в обычном порядке (ч. 2 ст. 100 ФКЗ о КС). Предусмотренное этой нормой правило является особым случаем пересмотра решений других судов и относится только к результатам проверки конституционности закона по жалобе гражданина <*>.

--------------------------------

<*> Профессор Т.Г. Морщакова отмечает, что ч. 2 ст. 100 ФКЗ о КС развивает содержащиеся в ст. 79 ФКЗ положения о правовых последствиях решений органа конституционного правосудия. Можно говорить и о конкретизации нормы, имеющей общее значение для всех постановлений Конституционного Суда, применительно к последствиям решения по конституционной жалобе. См.: Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации". Комментарий. М., 1996. С. 309.

Юридические последствия признания закона неконституционным имеют некоторые различия для субъектов права, чьи конституционные права и свободы были нарушены. Существует две группы таких субъектов: 1) лица (физические и юридические) - участники конституционного судопроизводства по жалобе; 2) лица, не являвшиеся участниками конституционного судопроизводства.

В Определении Конституционного Суда РФ от 14 января 1999 года <*> указывается, что на лиц, не являвшихся участниками конституционного судопроизводства, но чьи дела также были разрешены на основании актов, признанных неконституционными, распространяется положение ч. 3 ст. 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". В соответствии с ч. 3 ст. 79 ФКЗ о КС решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях, т.е. с использованием закрепленных другим законодательством материально-правовых оснований и процессуальных институтов.

--------------------------------

<*> Определение Конституционного Суда РФ от 14 января 1999 года N 4-О по жалобе гражданки Петровой Ираиды Валерьяновны на нарушение ее конституционных прав частью второй статьи 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. N 2.

Для защиты прав указанных лиц могут использоваться все предусмотренные отраслевым законодательством судебные процедуры. Пересмотр судебных решений в связи с признанием нормы неконституционной возможен, в частности, как в порядке судебного надзора, так и по вновь открывшимся обстоятельствам. Пересмотру решений иных, кроме судов, правоприменительных органов служит институт обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан.

Для участников конституционного судопроизводства действует правило ч. 2 ст. 100 ФКЗ о КС. Признание неконституционным закона, примененного в конкретном деле, влечет за собой обязательный пересмотр данного дела компетентным органом в обычном порядке (ч. 2 ст. 100 ФКЗ). Пересмотру подлежит не только дело, рассмотренное судом, но и другим уполномоченным органом в обычном порядке, определенном для судов в УПК, ГПК, АПК, а для других органов - в актах, регламентирующих их порядок деятельности. Отказ органа пересмотреть решение, основанное на неконституционном законе, является грубым нарушением ФКЗ о Конституционном Суде. Не являлась законной при этом ссылка на отсутствие в процессуальном законодательстве норм, аналогичных ч. 2 ст. 100 ФКЗ. Длительное время российское процессуальное законодательство не предусматривало порядок пересмотра судебных решений, приговоров, постановлений, в основу которых был положен акт, признанный впоследствии неконституционным. Поэтому в исследованиях ставился резонный вопрос, в каком порядке должны пересматриваться такие решения? <*> Вместе с тем юридическая сила федерального конституционного закона выше, чем различных процессуальных кодексов. Поэтому судам надлежало руководствоваться положением ч. 2 ст. 100 ФКЗ о Конституционном Суде как достаточном для пересмотра дела. Помимо этого, в Определении от 14 января 1999 года Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, согласно которой "пересмотр судебных решений в связи с признанием нормы неконституционной возможен, в частности, как в порядке судебного надзора, так и по вновь открывшимся обстоятельствам" <**>.

--------------------------------

<*> См.: Уткина И. Новые подходы к определению понятия вновь открывшихся обстоятельств // Право и жизнь. М., 1999. N 22. С. 27.

<**> Конституционный Суд РФ. Постановления. Определения. 1999 / Отв. ред. Т.Г. Морщакова. М., 2000. С. 219.

После принятия новых Уголовно-процессуального и Арбитражного процессуального кодексов в процессуальном законодательстве был зафиксирован порядок пересмотра судебных решений, в основу которых был положен акт, признанный впоследствии неконституционным. Только новый Гражданский процессуальный кодекс 2002 года прямо не закрепил подобный порядок.

Правда, в новом процессуальном законодательстве не был применен единообразный подход к регулированию подобного порядка. Новый УПК РФ 2001 года отнес факт признания Конституционным Судом РФ неконституционным закона, примененного судом в данном уголовном деле, к новым обстоятельствам как основание возобновления производства по уголовному делу (п. 1 ч. 4 ст. 413) <*>.

--------------------------------

<*> Новый УПК РФ вступил в силу с 1 июля 2002 года, за исключением положений, для которых Федеральным законом от 18 декабря 2001 г. установлены иные сроки и порядок введения в действие. Текст УПК и названного Закона опубликован. См.: Российская газета. 2001 г. 22 декабря.

Согласно ч. 5 ст. 415 УПК РФ пересмотр приговора, определения или постановления суда по обстоятельствам, указанным в пунктах 1 и 2 части четвертой статьи 413 УПК РФ, осуществляется Президиумом Верховного Суда РФ по представлению председателя Верховного Суда РФ не позднее одного месяца со дня поступления данного представления. По результатам рассмотрения представления Президиум Верховного Суда РФ отменяет или изменяет судебные решения по уголовному делу в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ или постановлением Европейского суда по правам человека. Копии постановления Президиума Верховного Суда РФ в течение 3 суток направляются в Конституционный Суд РФ, лицу, в отношении которого принято данное постановление, прокурору и уполномоченному Российской Федерации при Европейском суде по правам человека.

Новый АПК РФ 2002 года к основаниям пересмотра судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам отнес "признание Конституционным Судом РФ не соответствующим Конституции РФ закона, примененного арбитражным судом в конкретном деле, в связи с принятием решения, по которому заявитель обращался в Конституционный Суд РФ" (п. 6 ст. 311 АПК РФ) <*>.

--------------------------------

<*> См.: Российская газета. 2002 г. 27 июля.

Следовательно, различие заключается в том, что факт признания неконституционным закона в одном случае (УПК РФ) определяется как новое обстоятельство, а в другом случае (АПК РФ) как вновь открывшееся обстоятельство.

Положения п. 6 ст. 311 АПК РФ оспаривались в Конституционном Суде РФ, который принял отказное определение по жалобе (с положительным содержанием) <*>.

--------------------------------

<*> Определение Конституционного Суда РФ от 27 мая 2004 года N 211-О по жалобе гражданки Севастьяновой Алевтины Ивановны на нарушение ее конституционных прав пунктом 6 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 6.

По мнению заявительницы, п. 6 ст. 311 АПК РФ противоречит статьям 19 (часть 1) и 46 (часть 1) Конституции РФ, поскольку ущемляет право лиц, которые не являлись участниками конституционного судопроизводства, но чьи дела также были разрешены на основании нормы, примененной в истолковании, расходящемся с ее конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом РФ в сохраняющем свою силу решении, на пересмотр судебных актов.

Согласно п. 3 мотивировочной части Определения, как следует из жалобы А.И. Севастьяновой и приложенных к ней материалов, по смыслу, придаваемому правоприменительной практикой пункту 6 статьи 311 АПК РФ, заявления лиц, не являвшихся участниками конституционного судопроизводства, о пересмотре судебных актов, основанных на нормах, признанных неконституционными или примененных судами в смысле, противоречащем конституционно-правовому смыслу нормы, выявленному Конституционным Судом РФ, по вновь открывшимся обстоятельствам не подлежат удовлетворению.

Между тем, по мнению Суда, в силу правовых позиций, выраженных Конституционным Судом РФ в сохраняющих свою силу решениях и настоящем Определении, пункт 6 статьи 311 АПК РФ не может рассматриваться как запрещающий пересмотр по вновь открывшимся обстоятельствам вступивших в законную силу и не исполненных или исполненных частично правоприменительных решений, вынесенных до принятия Конституционным Судом РФ решения, в котором выявлен конституционно-правовой смысл положенных в их основу норм.

В резолютивной части Определения Суд пришел к следующему выводу.

Положение пункта 6 статьи 311 АПК РФ - по его конституционно-правовому смыслу, выявленному Конституционным Судом РФ в настоящем Определении на основании правовых позиций, изложенных в сохраняющих свою силу решениях Конституционного Суда РФ, не может рассматриваться как запрещающее пересмотр по вновь открывшимся обстоятельствам вступивших в законную силу и не исполненных или исполненных частично правоприменительных решений, вынесенных до принятия Конституционным Судом РФ решения, в котором выявлен конституционно-правовой смысл положенных в их основу норм.

Таким образом, п. 6 ст. 311 АПК РФ может применяться к лицам, которые не были участниками конституционного судопроизводства и в отношении которых существует правоприменительное решение по конкретному делу, вынесенное до принятия Конституционным Судом РФ решения, содержащее разъяснение конституционно-правового смысла норм, положенных в основу такого судебного решения.

В отличие от других процессуальных кодексов новый ГПК РФ 2002 года указал только общее основание для пересмотра по вновь открывшимся обстоятельствам решения или определения суда, вступивших в законную силу. Таким основанием является отмена решения, приговора, определения суда или постановления президиума суда надзорной инстанции либо постановления государственного органа или органа местного самоуправления, послуживших основанием для принятия решения, определения суда или постановления президиума суда надзорной инстанции (в ред. Федерального закона от 28.07.2004 N 94-ФЗ) (п. 4 ч. 2 ст. 392) <*>. Для других правоприменительных органов признание акта неконституционным означает невозможность его применения при новом рассмотрении дела.

--------------------------------

<*> Федеральный закон от 28.07.2004 N 94-ФЗ "О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" // Российская газета. 2004. N 162. 31 июля.

Проверка конституционности по запросу суда. Согласно ст. 104 ФКЗ о КС пределы проверки Конституционным Судом РФ соответствия Конституции России закона, оспариваемого в запросе суда, и виды итоговых решений по данному делу устанавливаются статьями 86 и 100 настоящего Закона. В целом они (пределы проверки и виды итоговых решений) аналогичны тем, которые установлены для конституционной жалобы граждан.

Положения ст. 86 ("Пределы проверки") применительно к запросам судов означают следующее.

Конституционный Суд РФ устанавливает соответствие Конституции РФ законов:

1) по содержанию норм; 2) по форме закона; 3) по порядку подписания, принятия, опубликования или введения в действие; 4) с точки зрения установленного Конституцией РФ разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; 5) с точки зрения установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти; 6) с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, установленного Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Проверка конституционности законов, принятых до вступления в силу Конституции России, производится Конституционным Судом РФ только по содержанию норм.

Следует особо подчеркнуть, что существующие в законе пробелы не могут быть проверены на соответствие Конституции. Конституционный контроль не имеет возможности восполнять пробелы. Для этого необходима функция законодателя.

Положения ст. 100 ФКЗ о КС ("Итоговое решение по делу") применительно к запросам судов означают следующее. По итогам рассмотрения запроса Конституционный Суд России принимает одно из следующих решений: 1) о признании закона либо отдельных его положений соответствующими Конституции Российской Федерации; 2) о признании закона либо отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации.

В случае, если Конституционный Суд РФ признал закон, примененный в конкретном деле, не соответствующим Конституции Российской Федерации, данное дело во всяком случае подлежит пересмотру компетентным органом в обычном порядке.

Применительно к судебным органам пересмотр конкретного дела на основании решения Конституционного Суда РФ производится в соответствии с нормами процессуального законодательства, как в порядке судебного надзора, так и по вновь открывшимся обстоятельствам. Применяются нормы УПК РФ 2001 года (п. 1 ч. 4 ст. 413), АПК РФ 2002 года (п. 6 ст. 311 АПК РФ), ГПК РФ 2002 года (п. 4 ч. 2 ст. 392).

"ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА ОСОБОГО МНЕНИЯ СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

(Д.А. Басангов)

("Журнал российского права", 2006, N 2)