Конституционность нормативных правовых актов: доктрина и практика в россии и.А. Кравец

Кравец Игорь Александрович - доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой теории и истории государства и права, конституционного права Новосибирского государственного университета; заведующий кафедрой конституционного и международного права Сибирского университета потребительской кооперации.

§ 1. Подходы к пониманию конституционности

в современной юриспруденции

Вопросы конституционности нормативных правовых актов неразрывно связаны с проблемой толкования норм права (содержащихся в Конституции, законах, подзаконных актах, договорах) в конституционном судопроизводстве. В России на федеральном уровне решения Конституционного Суда играют важнейшую роль в обеспечении конституционной законности, основных прав и свобод человека и гражданина <*>, а также юридических лиц, коллективно осуществляющих конституционные права или генетически связанные с ними отраслевые права и обязанности.

--------------------------------

<*> Лебедев В.А. Конституционно-правовая охрана и защита прав и свобод человека и гражданина в России (теория и практика современности). М., 2005. С. 179 - 180.

Оценивая конституционность нормативных правовых актов, Конституционный Суд РФ вынужден толковать как положения Конституции РФ, так и положения оспариваемых актов. Тем самым в конституционном судопроизводстве происходит синтез способов, видов толкования норм права, с одной стороны, и теории конституционности о содержании и границах реализации конституционных норм, с другой стороны. Появляется феномен конституционной герменевтики, в котором аккумулируются теория истолкования норм конституции в условиях определенной правовой и социально-политической реальности и практика судопроизводства по оценке действующих в стране нормативно-правовых актов <*>.

--------------------------------

<*> См.: Кравец И.А. О правовой природе конституционной герменевтики // Право и политика. 2003. N 1. С. 15 - 29.

В общей теории права существует аксиома о неразрывном нормативном единстве нормативно-правового акта и интерпретационного акта, которым толкуется содержание норм права. Некоторые признаки нормативного единства интерпретируемого акта и интерпретационного акта встречались в практике Конституционного Суда РФ. Так, согласно правовой позиции Суда, сформулированной применительно к аутентичному толкованию ординарных федеральных законов, "разъяснения, данные Государственной думой, не имеют самостоятельного значения в отрыве от разъясняемых норм, неотделимы от этих норм, не могут применяться независимо от них, то есть содержание оспариваемых постановлений находится в неразрывном единстве с содержанием разъясняемых актов". Данная правовая позиция Суда содержится в Постановлении Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1997 года по делу о проверке конституционности Постановлений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 июля 1995 года "О некоторых вопросах применения Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и от 11 октября 1996 года "О порядке применения пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации" <*>.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства РФ. 1997. N 47. Ст. 5492.

Оценка конституционности нормативных правовых актов может изменяться как следствие изменения правовых позиций Конституционного Суда РФ. В одном из решений Суд отметил, что "корректировка правовых позиций, формулируемых Конституционным Судом Российской Федерации при осуществлении конституционного судопроизводства, может иметь место. Это вытекает, в частности, из статьи 73 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" (далее - ФКЗ о КС) <*>. Тем самым, по мнению В. Бриксова, Конституционный Суд не связывает пересмотр правовых позиций только с тем, что они сформулированы в заседании палаты <**>. Суд не стал придерживаться буквального толкования ст. 73 ФКЗ о КС и встал на путь расширительной интерпретации, который позволяет снять ограничительные шоры на возможность изменения правовой позиции, выраженной в пленарном заседании. Между тем буквальный смысл ст. 73 ФКЗ о Конституционном Суде означает возможность изменять правовые позиции, изложенные в решениях, которые были приняты в заседании одной из палат. Однако, если нет прямого запрета, изложенного в ФКЗ о КС, означает ли это, что существует право Суда изменять правовую позицию, изложенную в решениях, принятых как в заседании палаты, так и в пленарном заседании Суда? Деятельность Суда до настоящего времени не дала ясного и определенного ответа на этот вопрос. Более того, в Постановлении от 21 декабря 2005 года N 13-П Конституционный Суд юридически отказался признать изменение правовых позиций, изложенных в ранее принятых решениях по вопросу о порядке выборов (назначения) высшего должностного лица субъектов РФ <***>.

--------------------------------

<*> Определение Конституционного Суда РФ от 13 января 2000 года по жалобе гражданки Дудник Маргариты Викторовны на нарушение ее конституционных прав частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2000. N 11. Ст. 1244.

<**> Бриксов В. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации как критерии конституционности объектов контроля // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2002. N 3. С. 192.

<***> Постановление Конституционного Суда РФ от 21.12.2005 N 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан // Российская газета. 2005. 29 декабря. N 294.

Современная теория российского конституционного права стоит перед задачей концептуальной разработки положения конституции в правовой системе страны. Без специальной концепции, объясняющей действие конституции, сложно сформировать правильное соотношение между конституцией и иными правовыми актами. Такая концепция должна быть направлена на борьбу с различными отступлениями и нарушениями конституционных норм как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Современная конституционная теория обогащается новыми понятиями и категориями, изменяется содержание прежних понятий. В исследованиях по конституционному праву активно разрабатывается категория "конституционность" наряду с другими категориями - "конституционализм" и "конституция". Специальное внимание этой категории в своих работах уделяют Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, А.Н. Кокотов, Т.М. Пряхина, Ю.А. Тихомиров. Научно-теоретической разработке категории "конституционность" в значительной степени способствует современный этап конституционного развития России, в ходе которого обнаруживаются многочисленные примеры издания нормативно-правовых актов, противоречащих Конституции РФ, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.

Понятие конституционности большинство исследователей предлагают рассматривать как отличное от понятия конституционной законности. Однако часто в понятие конституционности включаются элементы, почерпнутые из категории "законность". В современной теории права законность интерпретируется с двух сторон: 1) как один из основополагающих принципов организации государственной и общественной жизни; 2) как особый режим, обеспечивающий неуклонное исполнение законов всеми субъектами правоотношений <*>.

--------------------------------

<*> Дмитриев Ю., Петров С., Амирбеков К. Понятие и принципы конституционной законности // Право и жизнь. М., 2001. N 38. С. 5.

На наш взгляд, понятия конституционности и законности взаимосвязаны, они представляют собой различные уровни обеспечения общего явления - верховенства права в разных сферах жизнедеятельности человека, функционирования государства и общества. Конституционность - явление более высокого правового порядка, чем законность. Она является ядром доктрины и практики конституционализма, нацеленного на обеспечение верховенства конституции в правовой системе страны.

По мнению Н.В. Витрука, конституционность - это правовой режим организации и функционирования демократического государства, благодаря которому это государство приобретает характер правового государства. Тем самым ученый связывает содержание конституционности с правовым государством. В более широком смысле конституционность есть система реально действующего права, обеспечивающая наличие правовой конституции, ее верховенство и прямое действие на всей территории государства, а также ее обеспечение и охрану (защиту) <*>. Н.В. Витрук выделяет качественные признаки конституционности: а) верховенство конституции в правовой системе государства; б) прямое действие конституции; в) действие конституции на всей территории государства; г) осуществление, реализация конституции, ее положений в действиях органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц, граждан и их объединений и их должностных лиц; д) обеспечение действия конституции; е) защита действия конституции; ж) организация системы обеспечения и защиты действия конституции <**>. То, что Н.В. Витрук называет качественными признаками конституционности, в нашем понимании составляет краеугольные основы концепции реального конституционализма. К тому же прямое действие конституции, которое является способом конституционализации правового порядка, невозможно рассматривать вне контекста механизма ее реализации и обеспечения. Следует согласиться с суждением Н.В. Витрука в том, что составной частью конституционности является правовой характер самой конституции как основного (высшего) закона государства. Содержание конституционности составляет не только сам по себе факт существования конституции, а наличие конституции, соответствующей праву. Такой конституцией является акт, воплощающий принципы свободы в сочетании с ответственностью, справедливости, равенства, общечеловеческие идеалы и ценности, насущные потребности и интересы человека, объективные тенденции социального прогресса <***>.

--------------------------------

<*> Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991 - 2001 гг.): Очерки теории и практики. М., 2001. С. 58.

<**> Там же. С. 61 - 70.

<***> Там же. С. 59.

Ряд ученых связывает принцип конституционности с понятием справедливости. Так, Т.М. Пряхина отмечает, что в широком смысле конституционность равноценна справедливости; возможна оценка конституционности Основного закона с позиций правовой справедливости, определяемой как равенство людей в свободе <*>. По мнению профессора А.Н. Кокотова и Л.В. Сониной, конституционность как слагаемое конституционализма - это обеспечение в обществе с помощью правовых средств начал гармонии и справедливости. В этом состоит главное сущностное предназначение конституционализма <**>.

--------------------------------

<*> См.: Пряхина Т.М. Теоретические проблемы формирования принципа конституционности // Вестник Саратовской государственной академии права. 1998. N 3. С. 19.

<**> См.: Кокотов А.Н., Сонина Л.В. Конституционализм как политико-правовой режим // Российский юридический журнал. 2001. N 1. С. 128.

В юридических исследованиях высказана мысль, что соответствие или несоответствие определенной норме Основного закона не всегда может быть критерием конституционности акта текущего законодательства. Необходимо учитывать действие всех конституционных норм, а следовательно, и решать проблему противоречивости с позиций всего Основного закона, его социально-политического смысла <*>. Противоположный подход может привести к субъективизму в оценке конституционности правового акта. С таким подходом можно "отступиться" от любой конституционной нормы, потому что другая норма якобы не нарушена. Такое положение, когда противоречие одной конституционной норме компенсируется на основе субъективного усмотрения за счет другой нормы, недопустимо <**>.

--------------------------------

<*> См.: Белкин А.А. К соотношению конституции и государственно-правовых актов (производное нормотворчество) // Известия вузов. Правоведение. 1985. N 5. С. 8.

<**> См.: Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. М., 1997. С. 45.

Следовательно, оценивать конституционность правовых актов необходимо с учетом системных связей между нормами конституции. Только системное толкование конституции может дать объективный анализ степени конституционности правового акта. Помимо этого правоприменитель обязан придавать отраслевым нормам, которые генетически связаны с конституционными положениями, конституционный смысл <*>.

--------------------------------

<*> См.: Гаджиев Г.А. Конституционность норм гражданского права // Российский юридический журнал. 1997. N 3. С. 3 - 4.

Для эффективного обеспечения соответствия всех правовых актов конституции нужна ясность в вопросе, что означает формула "соответствие конституции". Как отмечает Ю.А. Тихомиров, не вполне ясны значение этой формулы и "особенно критерии, по которым можно оценивать степень соответствия всех правовых актов конституции" <*>. Представляется, что формула "соответствие конституции" должна иметь нормативное юридическое измерение. Но в то же время она должна опираться на доктринальные положения, которые должны разрабатываться с учетом потребностей общества и необходимости конституционного регулирования политических, экономических, социальных и иных отношений.

--------------------------------

<*> Тихомиров Ю.А. Коллизионное право. Учебное и научно-практическое пособие. М., 2000. С. 254.

Современный конституционализм опирается на различные типы правопонимания, которые, несомненно, оказывают влияние на природу конституционности. Поэтому конституционность с точки зрения применяемого правопонимания может иметь несколько уровней измерения. Во-первых, может применяться естественно-правовая теория конституционности, в основе которой лежит идея естественных прав и свобод личности. Поэтому правовые акты могут оцениваться с позиций соответствия их общепризнанным правам и свободам человека и гражданина. Во-вторых, может использоваться позитивистская теория конституционности, согласно которой правовые акты оцениваются на предмет соответствия конституции по форме или по содержанию. При этом принимается во внимание только буквальный смысл конституционных положений, т.е. содержание норм, нашедших закрепление в конституции. В-третьих, конституционность может рассматриваться как категория историческая и изменчивая в ходе эволюции человеческих обществ и социального прогресса. В этом случае применяется историко-правовая теория конституционности, при которой устанавливаются взаимосвязи между действующими правовыми нормами, политическими мотивами их принятия и историческими условиями формирования соответствующих конституционно-правовых институтов, принципов и норм.

Источники конституционного права составляют иерархию. Связь между ними определяется их юридической силой. Для эффективного обеспечения высшей юридической силы конституции необходимо, чтобы соблюдалось соответствие по юридической силе всех видов актов, на каждом уровне иерархии источников права.

Следует разграничивать вопросы и критерии конституционности правовых актов и вопросы и критерии законности правовых актов. Конституционность правовых актов определяется в результате проверки на соответствие конституции различных законов и подзаконных нормативно-правовых актов. При этом в Российской Федерации существует два уровня конституционности. На федеральном уровне конституционность предполагает соответствие федеральной Конституции законов и иных нормативно-правовых актов, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. На уровне субъекта РФ (региональном уровне) конституционность означает соответствие конституции республики или уставу другого субъекта Федерации законов и иных нормативно-правовых актов органов государственной власти такого субъекта и органов местного самоуправления. Конституции и уставы различных субъектов Федерации вправе закреплять положения об их высшей юридической силе по отношению к правовым актам соответствующего субъекта Федерации. Главное, чтобы конституции или уставы не вводили принцип их верховенства ни по отношению к Конституции РФ, ни по отношению к федеральному законодательству. Такой подход к понятию конституционности на уровне субъекта Федерации вытекает из Постановления Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области (п. 3 мотивировочной части) <*>.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства РФ. 1996. N 7. Ст. 700.

Вопросы конституционности правовых актов в целом решаются органами конституционного контроля: на федеральном уровне - Конституционным Судом РФ, на региональном уровне - конституционными или уставными судами субъектов Федерации.

Вопросы действия основополагающих актов субъектов РФ могут быть предметом рассмотрения федерального органа конституционного контроля. Наличие "сложносоставных" субъектов Федерации породило следующую проблему: действует ли устав края или области, в состав которого входят автономные округа, на территории таких округов или их основополагающими правовыми актами являются только уставы соответствующих автономных округов? Попытку разрешить данную проблему предпринял Конституционный Суд РФ в деле о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области <*>.

--------------------------------

<*> Постановление от 14 июля 1997 года по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области // Собрание законодательства РФ. 1997. N 29. Ст. 3581.

Тюменская областная Дума, Дума Ханты-Мансийского и Государственная дума Ямало-Ненецкого автономных округов просят дать толкование содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области, в том числе о характере отношений между ними и о правовых последствиях такого "вхождения". Конституционный Суд РФ признал, что равноправие субъектов Федерации не исключает вхождения округа в край или область. Вхождение одного округа в состав другого является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта. Однако такое включение не означает поглощения. Вхождение автономного округа в состав края или области является условием распространения действия устава края или области на всю ее территорию, в том числе и на территорию автономного округа. Поэтому население округа вправе участвовать в выборах органов государственной власти края, области.

Следовательно, Конституционный Суд признал, что устав края, области действует и на территории входящих в их состав автономных округов.