4. Однако юридическое значение Кодекса этим не исчерпывается; оно гораздо весомее. Имеется в виду еще одно качество, присущее ему и самой административной ответственности.

Так, если, например, Гражданский кодекс или Трудовой кодекс имеют достаточно четкие границы регулирующего воздействия на общественные отношения (имущественные либо трудовые), то КоАП, подобно УК, не знает таких границ. Регламентационная "клавиатура" этих законодательных актов, весьма близких по назначению, выводит их за относительно узкие отраслевые рамки, что позволяет использовать уголовно-правовые и административно-правовые средства в целях правозащиты общественных отношений, регулируемых самыми различными правовыми отраслями.

Применительно к КоАП из этого следует вывод: административно-правовые нормы, содержащиеся в нем, выходят за границы чисто управленческих отношений. Тем самым правоохранительная функция КоАП проявляется в сфере действия многих отраслей российской правовой системы. Об этом красноречиво свидетельствуют нормы Особенной части КоАП. Так, гл.17 КоАП предусматривает составы административных правонарушений, посягающих на институты государственной власти; гл.15 - составы правонарушений в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг; гл.14 - в области предпринимательской деятельности; гл.16 - в области таможенного дела; гл.5 - составы правонарушений, посягающих на права граждан, и т.п.

Названные административные правонарушения совершаются в сфере общественных отношений, регулируемых нормами конституционного, финансового, предпринимательского, таможенного права. Собственно управленческие отношения охраняются мерами административной ответственности, предусмотренными в основном в гл.19 - "Административные правонарушения против порядка управления" и в гл.20 - "Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность", а также и в иных главах КоАП.

Таким образом, налицо свидетельство универсальности Кодекса как одного из наглядных проявлений административно-правового регулирования.

5. Законодательство об административных правонарушениях "иерархично", так как оно строится в соответствии с принципами российского федерализма, и состоит из КоАП и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ. Соответственно КоАП является правовой и методологической основой такого законодательства.

В этой связи закономерен вопрос: если КоАП определен в ч.1 ст.1.1 в качестве фактически единственного федерального законодательного акта, В этой связи закономерен вопрос: если КоАП определен в ч.1 ст.1.1 могут издаваться иные федеральные законы? Данный вопрос не случаен, он обусловлен той ситуацией, которая была характерна для периода, предшествующего введению в действие настоящего Кодекса, и выражалась в том, что наряду с КоАП административная ответственность закреплялась в ряде иных законодательных актов, причем с детальной фиксацией конкретных составов административных правонарушений и административных санкций за их совершение. Можно назвать, например, ТК, НК (Часть 1), ВК, ряд федеральных законов (например, от 17 декабря 1992 г. "Об административной ответственности предприятий, учреждений и организаций за правонарушения в области строительства"; от 6 декабря 1999 г. "Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах" и др.).

С одной стороны, это можно объяснить довольно широким пониманием законодательства об административных правонарушениях (ст.2 КоАП РСФСР). Оно состояло из действовавшего в тот период КоАП и иных законодательных актов РСФСР и постановлений Совета Министров РСФСР об административных правонарушениях.

С другой стороны, что наиболее принципиально, в этой же статье содержалась правовая норма, в соответствии с которой законодательные акты РСФСР и постановления Совета Министров РСФСР об административных правонарушениях "до включения их в установленном порядке в настоящий Кодекс применяются на территории РСФСР непосредственно". При этом было установлено, что нормы КоАП распространяются на правонарушения, ответственность за совершение которых предусматривалась законодательством, еще не включенным в КоАП.

Следовательно, в конечном счете именно КоАП находился на "вершине" законодательства об административных правонарушениях.

Тем не менее далеко не все составы административных правонарушений, предусмотренные действующими наряду с настоящим Кодексом федеральными законами, включены в него. Следовательно, важнейший принцип законодательства об административных правонарушениях, смысл которого четко выражен в вето Президента РФ на проект КоАП, а именно - "в Кодексе должны быть сосредоточены все виды правонарушений, влекущих за собой ответственность в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами", - не был соблюден. Попутно заметим, что названный принцип не является исключительной особенностью законодательства об административных правонарушениях. Так, ст.1 УК содержит категорически выраженное правовое предписание: новые законы подлежат включению в УК.

Все это логично, ибо иное подрывает юридический "авторитет" любого акта кодификации, превращает его во второстепенный инструмент правового регулирования. Поэтому вызывает удивление тот факт, что в новом КоАП отсутствует норма, предписывающая включение в него всех видов административных правонарушений, которые могут быть установлены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ. Подобная норма необходима в интересах упорядочения законодательства об административных правонарушениях.

При этом нельзя упускать из виду, что сам КоАП не устанавливает данный вид юридической ответственности и, соответственно, не формулирует составы административных правонарушений. Это - не его прерогатива. КоАП выполняет функцию "собирателя" правонарушений, административная ответственность за совершение которых устанавливается прежде всего федеральными законами, а также нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ. Только с учетом данного обстоятельства можно объяснить тот факт, что законодательство об административных правонарушениях на федеральном уровне сведено только к Кодексу об административных правонарушениях.

Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" в соответствии с изложенными позициями признал утратившими силу ряд нормативных правовых актов (начиная с 1976 г.), содержащих составы административных правонарушений, не включенных в КоАП. Например, им исключены из текста Таможенного, Градостроительного кодексов статьи, в которых определялись составы административных правонарушений. Естественно, что они теперь обнаруживаются в соответствующих главах Особенной части КоАП. Одновременно названным Законом были внесены изменения в ряд законодательных актов РФ. В них сохранены лишь нормы, устанавливающие в общей форме административную ответственность физических или юридических лиц "в соответствии с законодательством Российской Федерации", не содержащие характеристику конкретных составов административных правонарушений. Например, такого рода изменения внесены в Федеральный закон от 30 марта 1999 г. "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", в Закон РФ от 9 октября 1992 г. "О валютном регулировании и валютном контроле" и т.д.

По смыслу этих изменений соответствующие составы правонарушений нашли свое место в Особенной части КоАП. В частности, это подтверждается употребленной в названном Федеральном законе формулой: "административная ответственность наступает в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях". Пожалуй, было бы более точным слово "установленном" заменить на слово "предусмотренном".

Федеральный закон "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" содержит большое количество упраздняемых или изменяемых нормативных правовых актов различной юридической силы. Очевидно, что впредь не подлежат применению нормы об административных правонарушениях, содержащиеся в законах и иных нормативных правовых актах Союза ССР (ст.4 Закона). В то же время не совсем ясно, все ли, подлежащее изменению, учтено в вышеназванном Законе. Именно в силу этого установлено, что до 1 июля 2002 г. все нормативные правовые акты об административных правонарушениях должны быть приведены в соответствие с новым КоАП. Следует учитывать, что в новом КоАП не только сокращено количество составов административных правонарушений в рамках отдельных глав его Особенной части, но под влиянием современных требований в него включены и новые составы.

7. Наряду с КоАП законодательство об административных правонарушениях составляют также законы субъектов РФ, устанавливающие административную ответственность. Каких-либо четких указаний на этот счет Кодекс не содержит. Как известно, в соответствии с Конституцией РФ субъекты Федерации самостоятельно законодательствуют (п.2 ст.5); органами государственной власти субъектов принимаются законы, устанавливающие административную ответственность, которые должны соответствовать основным положениям КоАП.

К сожалению, обобщенной информации о законодательных актах 89 субъектов РФ по этим вопросам не имеется, хотя в средствах массовой информации нередко публиковались соответствующие данные и довольно часто они носили негативный характер. Между тем правовое регулирование, осуществляемое субъектами РФ, не может противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч.5 ст.76).

Особое значение имеет то, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов РФ.

Данные конституционные положения имеют прямое отношение к соотношению федерального и регионального законодательства об административных правонарушениях. В нашем случае это особенно важно, ибо и административное, и административно-процессуальное право находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст.72 Конституции РФ).

В настоящее время судить о полномочиях субъектов РФ по установлению административной ответственности следовало бы по Федеральному закону от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Однако в нем нет прямого указания на законодательные полномочия по вопросам административной ответственности. Тем не менее ответ на интересующий нас вопрос содержится в общем определении основных полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, в числе которых - осуществление законодательного регулирования по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов в пределах полномочий субъекта РФ (п."б" ч.1 ст.5 Закона). С учетом изложенных выше соображений данную позицию и следует рассматривать в качестве основы для издания субъектами РФ законов об административных правонарушениях.

Однако более четкое определение полномочий субъектов РФ по установлению административной ответственности в границах предметов совместного ведения не представляется возможным. Объяснить подобную ситуацию можно отсутствием федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения и с целью разграничения полномочий Федерации и ее субъектов именно в рамках ст.72 Конституции РФ. Принятие 24 июня 1999 г. Федерального закона "О принципах и порядке разграничения Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" не вносит должной ясности в юридический механизм такого разграничения. Единственное, что может иметь отношение к рассматриваемой проблематике, это закрепление права субъектов РФ на осуществление собственного правового регулирования до принятия федеральных законов, разграничивающих полномочия в сфере совместного ведения. Ориентироваться при этом на договоры и соглашения не представляется возможным в силу специфичности института административной ответственности.

Слишком свежа в памяти договорная "лихорадка" начала 90-х гг., снисходительно поощряемая федеральным центром, в результате чего грубо нарушался конституционный принцип равноправия субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч.4 ст.5 Конституции РФ). Предметом многих договоров стали не только отдельные аспекты совместного ведения, но даже исключительные полномочия Российской Федерации; некоторые субъекты РФ путем использования договорной формы по существу "выторговали" себе преимущественные возможности самостоятельного решения ряда важных вопросов в ущерб правам и интересам других субъектов (Татарстан, Башкортостан, Свердловская область и др.). В этом, в частности, наиболее заметно проявился так называемый парад суверенитетов.

Необходимо учитывать, что "совместное" ведение не может отождествляться с паритетом. Это означает, что в рамках определенных ст.72 Конституции РФ предметов совместного ведения имеются и такие вопросы, решение которых логически требует принятия федеральных законов. Например, законодательное регулирование осуществления мер по гражданской обороне, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, законодательное установление режима пограничных зон и иных административно-правовых режимов и т.д. Вряд ли в подобных случаях уместна договорная форма взаимной передачи соответствующих полномочий, тем более полномочий по установлению административной ответственности.

Вообще сама мысль о возможности отказа органов государственной власти РФ от принадлежащих им полномочий, связанных с применением административной ответственности в пользу субъектов РФ, крайне нереальна. Другое дело, когда речь идет о разграничении государственной собственности, об охране окружающей природной среды и т.п. Здесь подобная договорная передача полномочий вполне уместна.

И все-таки, что означает издание законов субъектами РФ в соответствии с КоАП? Статья 1 нового КоАП не дает ответа на данный вопрос, выходящий за рамки известных положений о принципе законности во взаимоотношениях Российской Федерации с ее субъектами. В принципе это понятно, так как еще не определено, что в механизме установления административной ответственности недвусмысленно отнесено к ведению Федерации в конкретно-юридическом отношении и что - к ведению ее субъектов. Не ясно, в частности, до какой степени должны быть ограничены (а такие ограничения в рамках совместного ведения обязательны) в этой сфере законодательные возможности субъектов РФ.

Разве КоАП, а не федеральным законам принадлежит решающая роль в установлении административной ответственности с распределением (что желательно) полномочий между Федерацией и ее субъектами? Именно в этом, как представляется, и заключен смысл "совместного ведения".

Конечно, полностью сохраняет свою силу ст.11 Конституции РФ, ч.3 которой связывает разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов с заключением между ними соответствующих договоров. Очевидно также, что предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов есть сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено к компетенции и Федерации, и ее субъектов. Однако путем договоров нельзя передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией РФ предметы совместного ведения. Передача друг другу части своих полномочий к тому же недопустима при отсутствии четкого определения компетенции Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения.

Об этом, к сожалению, приходится постоянно помнить.

Попутно следует, видимо, восстановить в памяти достаточно привлекательный вариант, связанный с попыткой в определенных отраслевых рамках провести границу между федеральными и региональными полномочиями по предметам совместного ведения. В качестве примера можно привести ВК, в структуре которого имеются разделы, определяющие компетенцию федеральных органов и отдельно - компетенцию органов субъектов РФ, включая установление административной ответственности. Почему бы такого рода вариант разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов не использовать в интересах решения проблем, возникающих в настоящее время при трактовке ст.72 Конституции РФ?

Следует обратить внимание на то, что Президент РФ в своем вето на проект КоАП со ссылкой на ч.3 ст.55 Конституции РФ высказал соображение, в соответствии с которым административная ответственность может быть установлена законами субъектов РФ только в отношении юридических лиц. В тексте КоАП подобное ограничение регионального законодательства отсутствует, что соответствует сложившейся законодательной практике.

Разумеется, невозможно найти сколь-нибудь весомые основания для лишения субъектов РФ полномочий по установлению административной ответственности в отношении физических лиц. В законах, устанавливающих административную ответственность, находит одно из своих проявлений регулирование общественных отношений в сферах, максимально приближенных к нуждам и потребностям населения (например, охрана общественного порядка, жилищно-коммунальное хозяйство, экология, городской транспорт, борьба со стихийными бедствиями, торговля и общественное питание и т.п.), а потому и нуждающихся в правоохране в том числе и административно-правовыми мерами. И практика подтверждает, что субъектами РФ принимается немало законодательных актов, устанавливающих административную ответственность как физических, так и юридических лиц именно в названных сферах общественных отношений. Много подобного рода законов принято, например, в г.Москве. В основном они затрагивают такие сферы, как использование, сохранность и эксплуатация жилищного фонда; деятельность предприятий потребительского рынка и услуг; благоустройство города; привлечение и использование иностранной рабочей силы; пользование метрополитеном; изготовление, распространение и демонстрация нацистской символики на территории города; рынок ценных бумаг; охрана, использование и реставрация памятников истории и культуры; содержание домашних животных и т.п.

В то же время субъекты РФ нередко принимают законы, направленные на регулирование административных по своему характеру отношений по всем вопросам, не отнесенным к ведению Федерации, либо устанавливают перечни вопросов, по которым осуществляют собственное законодательное регулирование, включая и сферу установления административной ответственности, но без необходимых ссылок на соотношение регионального законодательства с федеральным. В некоторых конституциях и уставах субъектов РФ административная ответственность устанавливается не законами, а нормативными правовыми актами органов исполнительной власти и т.п.

Таким образом, ч.1 ст.1 КоАП нуждается в дополнительном и детальном осмыслении в силу своей излишней лаконичности.

Тем не менее можно констатировать наличие ряда привлекающих внимание позиций:

по предметам совместного ведения издаются федеральные законы, реализующие полномочия федеральных органов государственной власти по установлению административной ответственности;

федеральными законами устанавливаются правила по вопросам, отнесенным ст.72 Конституции РФ к ее ведению и охраняемым мерами административной ответственности;

федеральное законодательство пока еще не предложило (кроме общих принципов) в достаточной мере четкого решения проблемы предметного разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области законодательства об административной ответственности;

органы государственной власти субъектов РФ в этих условиях устанавливают своими законами административную ответственность в пределах совместного ведения, если административная ответственность по данному предмету не установлена федеральным законодательством;

в иных случаях установление административной ответственности законами субъектов РФ по предметам совместного ведения возможно лишь в соответствии с федеральными законами, т.е. при условии, что они не вступают в противоречие с федеральными законами (например, при отсутствии вторжения в сферы, подлежащие регулированию исключительно федеральными законами);

за пределами ведения Российской Федерации и совместного ведения административная ответственность устанавливается законодательством субъектов РФ.

Однако все эти позиции, достаточно юридически взвешенные, реализуются далеко не однозначно. Прежде всего это относится к практике установления административной ответственности на уровне субъектов РФ.

8. Настоящий Кодекс, равно как и все российское законодательство, основывается на Конституции РФ (ст.15). Существенное значение для установления административной ответственности имеют нормы международного права и международные договоры, связанные с проблематикой законодательства об административных правонарушениях и официально признанные Российской Федерацией.

В соответствии с нормами Конституции правила международных договоров имеют приоритет. В этой связи следует назвать Всеобщую декларацию прав человека (1948 г.), Конвенцию о территориальном море и прилегающей зоне (1958 г.), Венскую конвенцию о консульских сношениях (1963 г.), в соответствии с которой на иностранных граждан, пользующихся иммунитетом от административной юрисдикции РФ, нормы КоАП не распространяются; возникающие при этом вопросы решаются на основе соответствующих международно-правовых норм. На подобной основе (консульские конвенции) строится соотношение отечественных норм об административной юрисдикции с аналогичными нормами государств - участников СНГ.

Следует учесть, что Россия ратифицировала Конвенцию о защите прав человека и основных свобод. В связи с этим 20 марта 2001 г. был принят Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод". Внесенные им изменения и дополнения в КоАП были учтены в новом Кодексе. Эти изменения по своей сути означали приоритетное значение для законодательства РФ норм международно-правового характера, в значительной степени усиливающих юридические гарантии процессуальных прав некоторых участников производства по делам об административных правонарушениях (потерпевшего, защитника и представителя), а также более четко определяющих порядок обжалования постановлений об административных правонарушениях.

Задачи законодательства об административных правонарушениях

Определение основных задач законодательства об административных правонарушениях соответствует принципиальным положениям, закрепленным Конституцией РФ. Они существенно обновлены, что было необходимо в силу того, что до введения в действие новой редакции КоАП они (основные задачи) были определены с учетом условий существования Союза ССР и не отражали современный государственный статус российского государства.

Соответственно основное внимание законодателя при определении задач административного законодательства в духе российской Конституции сосредоточено на защите личности, охране прав и свобод человека и гражданина (ст.2 Конституции РФ). Вместе с тем им учтены международные принципы и нормы, относящиеся к статусу человека и гражданина, которые были восприняты Российской Федерацией.

Гражданин и его интересы находятся в центре внимания и при обозначении иных задач законодательства об административных правонарушениях. Именно в таком смысле следует расценивать направленность его на охрану здоровья граждан, санитано-эпидемиологического благополучия населения, защиту экономических интересов физических лиц, общественной нравственности. В конечном счете этим целям служит также охрана окружающей среды, общественного порядка и общественной безопасности.

В Особенной части КоАП имеются составы административных правонарушений, сгруппированные по главам: "Административные правонарушения, посягающие на права граждан" (гл.5), "Административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность" (гл.6) и т.д. В подобном аспекте можно характеризовать и гл.14, в которой содержатся составы административных правонарушений в области предпринимательской деятельности, хотя многие ее нормы направлены против нарушений предпринимательского законодательства.

Новеллой является защита общественной нравственности. В этой области сформулированы новые составы правонарушений. Это связано с широким распространением в обществе таких явлений, как проституция, наркомания и др.

По-прежнему одной из центральных задач законодательства об административных правонарушениях является охрана собственности во всех ее современных формах (гл.7), а также общественных отношений в важнейших сферах экономической системы страны. В последнем случае имеется в виду борьба с административными правонарушениями в промышленности, строительстве и энергетике (гл.9), на транспорте (гл.11), в области дорожного хозяйства (гл.12), в области связи и информатизации (гл.13), в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг (гл.15), в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель (гл.10), в области охраны окружающей природной среды и природопользования (гл.8).

Не меньшее значение имеет направленность КоАП против административных правонарушений, посягающих на институты государственной власти (гл.17), на установленный порядок управления (гл.19).

Нельзя не отметить и тот факт, что в самостоятельную группу выделены административные правонарушения в области таможенного дела (гл.16); ранее нарушения таможенных правил фиксировались в ТК. Глава 18 посвящена административным правонарушениям в области защиты государственной границы РФ и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории РФ. Наконец, выделена и самостоятельная гл.21, нормы которой предусматривают административную ответственность за правонарушения в области воинского учета.

Таким образом, задачи законодательства об административных правонарушениях, определяемые ст.1.2 КоАП, воспроизводят в более совершенном и современном варианте те, которые были определены ст.1 КоАП РСФСР и в развернутом виде отражаются в структурных подразделениях (главах) Особенной части настоящего Кодекса.

Сформулированные задачи законодательства об административных правонарушениях служат выполнению важной профилактической функции - предупреждению административных правонарушений.

О значимости этих задач свидетельствует не только их характеристика. Она становится очевидной при их сравнении, например, с задачами уголовного законодательства. Так, ст.2 УК в качестве задач называет охрану прав и свобод человека и гражданина, собственности, общественного порядка и общественной безопасности, окружающей среды, конституционного строя Российской Федерации от преступных посягательств, обеспечение мира и безопасности человечества, а также предупреждение преступлений.

Нетрудно заметить совпадение основных параметров, характерных для задач уголовного законодательства и законодательства об административных правонарушениях, что закономерно, ибо и то и другое служит единой правоохранительной цели, реализуемой различными юридическими средствами. Вместе с тем эта общность задач дает основания для того, чтобы в дальнейшем провести грань между преступлениями и административными правонарушениями, равно как и между уголовными и административными наказаниями.

Предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях

1. Поскольку главная роль в законодательстве об административных правонарушениях в настоящее время принадлежит КоАП, в ст.1.3 предлагается ответ на вопрос об основных элементах содержания данного законодательного акта. При этом внимание акцентируется прежде всего на предметах ведения, отнесенных к компетенции Российской Федерации. В этом смысле данная статья является основополагающей, так как в ней закрепляются базовые позиции, определяющие современные проявления российского федерализма в сфере установления административной ответственности.

В комментируемой статье в определенной степени конкретизируются положения ч.1 ст.1 КоАП, что дает возможность раскрыть наиболее показательные элементы юридического содержания самого Кодекса.

К ведению Российской Федерации прежде всего относится установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях. Это означает, что федеральный центр, хотя об этом ничего не говорится в ст.71 и 72 Конституции РФ, используя законодательную форму своей деятельности, фактически берет на себя в рамках реализации предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов решение исходных проблем законодательства об административной ответственности. Правовая база отнесения к ведению Российской Федерации определяющих позиций такого законодательства, на каком бы уровне федеративного устройства России оно ни осуществлялось, получила закрепление в ст.12 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".

Этот Закон определяет в общей форме полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения, относя к ним определение основ (общих принципов) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Одновременно говорится и о федеральных законах, регламентирующих реализацию полномочий федеральных органов. Все эти правовые установления имеют непосредственное отношение к содержанию законодательства об административных правонарушениях, в частности принципы конституционности, верховенства Конституции РФ и федеральных законов, недопустимости ущемления прав и интересов субъектов РФ.

В Кодексе определяются признаки, характеризующие административное правонарушение, формы вины, подведомственность дел об административных правонарушениях, основные принципы административно-процессуальной деятельности в рамках юрисдикции по делам об административных правонарушениях и т.п. Все подобные установления едины для механизма реализации административной ответственности в масштабе Российской Федерации.

Таким образом, все названные узловые вопросы законодательства об административных правонарушениях решаются на уровне Российской Федерации в целом. В современных условиях такой вариант централизованного установления общих начал применения административной ответственности является абсолютно обоснованным.

В период существования Союза ССР роль такого единого общегосударственного регулятора принадлежала Основам законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях 1980 г., в соответствии с принципами и общими положениями которых строились кодексы об административных правонарушениях во всех союзных республиках. В наши дни значение такого регулятора принадлежит КоАП - своеобразному и существенно усовершенствованному аналогу Основ 1980 г. Что же касается региональных (на уровне сегодняшнего дня) кодексов, то надобность в них отпала еще во время распада Союза ССР. И, конечно, было бы анахронизмом формирование в 89 различных по своему устройству субъектах РФ кодексов об административных правонарушениях. С большой долей условности можно увидеть нечто напоминающее их в законах субъектов РФ. Да и попытка использования в данном случае аналогии неуместна, так как субъекты РФ имеют не по одному сводному (подобно КоАП) закону об административных правонарушениях; их компетенция в этой области реализуется в ряде законодательных актов.

Итак, общие начала законодательства об административных правонарушениях являются предметом ведения и полномочиями федерального центра. Это полностью соответствует обеспечению единообразия следования на всех уровнях Федерации задачам законодательства об административных правонарушениях (ст.1.2 КоАП).

2. В КоАП РСФСР помимо других концептуальных норм содержался практически исчерпывающий перечень правил, имеющих общегосударственное значение, установление административной ответственности за нарушение которых было отнесено к компетенции органов государственной власти Союза ССР. В КоАП РФ перечня общефедеральных правил, установление административной ответственности за нарушение которых было бы отнесено к компетенции федеральных законодательных органов государственной власти, не содержится. Данный факт можно рассматривать в качестве негативного явления, ибо четкое обозначение всех аспектов, сторон той или иной институции, тем паче юридической, всегда более предпочтительно. Только при соблюдении названного условия появляется реальная возможность получить исчерпывающий ответ на поставленный вопрос, исключая при этом формулировки типа "и так далее" или "и другие".

Означает ли отсутствие названного перечня дезориентацию или свободу произвольного толкования предметов установления административной ответственности на федеральном уровне? Конечно, не означает, но вариант определения таких предметов избран иной, нежели чем в Кодексе РСФСР. Его суть состоит в следующем: предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях применительно к полномочиям федеральных органов в области установления административной ответственности определяются как бы двояким образом, иными словами, по двум основным направлениям, а именно:

а) установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение;

б) установление административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Но так ли это? Дело в том, что как в первом, так и во втором случае сформулированы отнюдь не противоположные юридические позиции. Это две стороны единого законодательного процесса, отражающие главные или определяющие его юридические "габариты". В этом смысле наибольший познавательный и концептуальный интерес представляют два момента принципиального характера.

Во-первых, Российская Федерация законодательствует по тем вопросам института административной ответственности, которые имеют федеральное значение. Во-вторых, эти вопросы связаны с нарушением правил и норм, предусмотренных (установленных) федеральными нормативными правовыми актами, к числу которых в первую очередь относятся федеральные законы.

Оба этих момента достаточно красноречиво выражают централизованные (общефедеральные) начала процесса установления административной ответственности, исключающие в принципе участие органов государственной власти субъектов РФ в установлении административной ответственности в юридических "габаритах".

Таким образом, п.3 ч.1 ст.1.3 КоАП можно расценивать в качестве определенного юридического рубежа, который препятствует произвольности и вседозволенности процесса установления административной ответственности в общероссийском масштабе. Очевидно, что в этом процессе не участвуют субъекты РФ.

Однако при этом возникает потребность в уяснении некоторых аспектов представленного в КоАП процесса установления административной ответственности на уровне Российской Федерации.

Прежде всего это вопрос о том, что может иметь федеральное значение в названном процессе. Раньше, как уже отмечалось, ответ содержался в предложенном перечне правил, являющихся объектом административных правонарушений, а потому влекущих за собой негативную реакцию государства в виде установления административной ответственности (ст.3 КоАП РСФСР). Соответственно поиски ответа сводились преимущественно к обнаружению в массиве действующего административного законодательства законов или иных нормативных правовых актов, которыми устанавливалась административная ответственность, например, паспортной системы, т.е. к выявлению носителя таких юридических правил.

Сейчас по сути возможен подобный вариант, однако методика поиска предполагает нечто иное, может быть даже не столь определенное.

Дело в том, что Конституция РФ определяет предметы ведения, отнесенные в рамках российского федеративного государства к ведению Российской Федерации. Именно содержащиеся в ст.71 положения и дают основания для определения имеющих федеральное значение вопросов, вызывающих необходимость установления административной ответственности. Иначе говоря, установление этого вида юридической ответственности возможно (или необходимо) по вопросам, относящимся к исключительной компетенции органов государственной власти, полномочных осуществлять государственно-властные действия (включая принятие правовых актов) в подведомственных им сферах регулируемых общественных отношений. Поскольку, как это следует из анализа содержания ч.1 ст.1.1 КоАП, установление административной ответственности есть элемент компетенции законодательных органов РФ, постольку очевидно, что речь идет о федеральных законах.

Итак, что дает нам содержание ст.71 Конституции РФ для определения вопросов, имеющих федеральное значение?

Ориентируясь на предлагаемые данной статьей формулировки, можно вычленить следующие сферы регулируемых на общефедеральном уровне общественных отношений:

защита прав и свобод человека и гражданина;

управление федеральной собственностью;

правовые основы единого рынка;

финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование; основы ценовой политики;

деятельность федеральных экономических служб, федеральных банков;

установление федеральных налогов к сборов;

организация федеральных энергетических систем и ядерной энергетики;

управление федеральным транспортом, путями сообщения, информацией и связью;

деятельность в космосе;

внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

оборона, безопасность, оборонное производство; порядок продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники, производство ядовитых и наркотических веществ и средств и порядок их использования;

статус и защита государственной границы;

метеорология, стандартизация, геодезия и картография, метрическая система;

официальный статистический и бухгалтерский учет.

Фактически за каждой из обозначенных конституционных позиций скрывается, как об этом свидетельствует законодательная практика, возможность установления в качества одного из средств правовой охраны соответствующих комплексов регулируемых общественных отношений административной ответственности. Законодательная деятельность последнего десятилетия отличалась исключительной интенсивностью, что положительно сказалось на состоянии правового пространства.

Следует, однако, иметь в виду, что законодательные акты органов государственной власти РФ, имеющие федеральное значение, не всегда нуждаются в защите мерами административной ответственности. И это закономерно, ибо помимо административной ответственности в этих целях предусматриваются меры дисциплинарной, уголовной или гражданско-правовой ответственности. Таким образом, административная ответственность не является непременным атрибутом федеральных законов. Часто в федеральных законах предусматривается, что лица, виновные в их нарушении, несут уголовную, административную, гражданско-правовую ответственность в зависимости от характера совершенного правонарушения (см., например, Закон РФ от 9 октября 1992 г. "О валютном регулировании и валютном контроле"). Еще чаще в федеральных законах воспроизводится общая формула: виновные в нарушении их требований несут ответственность в соответствии с федеральными законами либо в соответствии с законодательством РФ (см., например, Федеральный закон от 15 августа 1996 г. "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию"). Бывает, что законодатель ограничивается лишь установлением за должностные проступки только мер дисциплинарной ответственности (например, Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации").

Таким образом, далеко не во всех случаях административная ответственность получает конкретное выражение, т.е. определяется в соответствующем федеральном законе, в виде составов административных правонарушений. В то же время некоторые федеральные законы содержали перечни таких составов (например, ст.66 Градостроительного кодекса РФ содержала 18 составов административных правонарушений физических и юридических лиц; ТК - 39 нарушений таможенных правил и 12 административных правонарушений, посягающих на нормальную деятельность таможенных органов).

В соответствии с Федеральным законом "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" нормы об ответственности за административные правонарушения исключены из таких законов. Теперь ответственность за их совершение предусмотрена статьями Особенной части КоАП.

Наконец, в качестве примера можно сослаться на Федеральный закон от 23 июня 1999 г. "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг", в котором за нарушение антимонопольного законодательства предусматривалось наложение в административном порядке штрафов. Здесь имеет место своеобразный вариант установления административной ответственности.

Установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, предусматривается, как правило, в соответствующем федеральном законе, издаваемом в русле реализации ст.71 Конституции РФ. Иллюстрировать данное положение - задача достаточно трудоемкая, поскольку в наши дни действует большое количество федеральных законов, соблюдение норм которых обеспечивается применением в случае совершения действий (бездействия), не соответствующих их требованиям, административной ответственности по отношению к виновным физическим и юридическим лицам. В качестве примера можно назвать федеральные законы: от 25 августа 1995 г. "О федеральном железнодорожном транспорте"; от 5 марта 1999 г. "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг"; от 2 января 2000 г. "О качестве и безопасности пищевых продуктов"; от 21 ноября 1996 г. "О бухгалтерском учете"; Закон РФ от 21 февраля 1992 г. "О недрах" и т.д.

Помимо того, что административная ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, устанавливается многими федеральными законами, если в использовании административно-правовых мер имеется необходимость, довольно часто принимаются такие федеральные законы, которые посвящены именно установлению этого вида юридической ответственности за те или иные правонарушения. В их числе, например, Федеральный закон от 6 декабря 1999 г. "Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах"; Федеральный закон от 12 мая 2000 г. "Об административной ответственности организаций за нарушение законодательства в области использования атомной энергии"; Федеральный закон от 8 июля 1999 г. "Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" и т.д.

3. Как уже отмечалось, п.3 ч.1 ст.1.3 КоАП помимо установления административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, относит к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях также и установление ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Какой смысл скрыт за данной формулировкой? Отличается ли она от ранее комментированной? Ведь известно, что законодательные акты любого уровня нормативны, т.е. содержат определенные нормы, в основном представляющие собой определенные правила должного поведения.

Административная ответственность является результатом несоответствия поведения физических или юридических лиц (организаций) требованиям этих правил. При этом не играет принципиальной роли, имеют данные нормы (правила) федеральное значение или нет.

Если же федеральный или иной закон не содержит определенных правил, то отсутствует юридическая база для установления административной или иной юридической ответственности. В качестве примера можно назвать Федеральный закон "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", в котором в основном содержится перечень упраздняемых нормативных правовых актов, устанавливавших административную ответственность, а также вносятся некоторые изменения в действующие акты аналогичного назначения. Одновременно констатируется, что с 1 июля 2002 г. на территории РФ не подлежат применению нормы об административных правонарушениях, содержащиеся в законах и иных нормативных правовых актах Союза ССР. Далее содержание названного Закона составляют предписания о прекращении с той же даты находящихся в производстве дел об административных правонарушениях, не признающихся таковыми в соответствии с новой редакцией КоАП, а также по которым истек срок давности, о прекращении исполнительного производства по таким делам, о передаче дел на рассмотрение новых (измененных) субъектов применения административной ответственности, о приведении в соответствие с новым КоАП нормативных правовых актов и т.п. Административная ответственность за отклонения от предписаний не предусматривается, так как речь может идти лишь о служебных проступках, наказуемых в дисциплинарном порядке.

В то же время законодательные нормы (правила), содержащиеся в федеральных законах, не во всех случаях защищаются мерами административной ответственности. Так, в соответствии с Федеральным законом от 20 июля 1995 г. "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" юридическая ответственность за его несоблюдение вообще не предусматривается. Кроме того, нельзя забывать об уголовных законах, о законах гражданско-правовой ориентации. Недаром в КоАП РСФСР установление административной ответственности было связано с нарушением перечисленных в ст.3 правил.

Зачем же тогда специально выделять два основания для установления административной ответственности на федеральном уровне? Впервые наряду с федеральными законами, устанавливающими административную ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, называются "иные нормативные правовые акты Российской Федерации". Причем их издание связывается с вопросами федерального значения. Следовательно, установление административной ответственности "иными актами" не противопоставляется ее установлению по вопросам федерального значения, для чего имеются прочные методологические и фактические основания. Поэтому кажущимся является впечатление, будто помимо административной ответственности, установленной за нарушение указанных правил и норм, существует какой-то иной "канал" для ее установления по вопросам, имеющим федеральное значение. Об этом свидетельствует формула "в том числе", которая означает, что административная ответственность за нарушение норм и правил также устанавливается по вопросам федерального значения. Иначе и быть не может, ибо на федеральном уровне в принципе не принимаются нормативные правовые акты не федерального значения. В противном случае утрачивает смысл определение предметов ведения Российской Федерации.

Представляется, что рассматриваемая ситуация порождена некоторой юридической неловкостью, которая, в свою очередь, обусловлена необходимостью расширить юридические формы установления административной ответственности как элемента предметов ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях. То, что законодатель использует термин "законодательство" в узком смысле, исключающем нормотворчество Президента и Правительства РФ, потребовало каким-то образом отразить их роль в установлении административной ответственности. Фактически данный вид ответственности, на что уже обращалось внимание, устанавливается не КоАП, а именно федеральными законами, которые не могут не иметь федерального значения, а также нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ.

Такова сложившаяся нормотворческая практика, в рамках которой и следует искать "иные нормативные правовые акты", устанавливающие административную ответственность.

О роли Президента РФ как главы государства в рассматриваемой сфере прежде всего свидетельствует то, что он подписывает федеральные законы, устанавливающие административную ответственность. Прямое установление административной ответственности указами Президента РФ встречается довольно редко. Так, 12 ноября 1992 г. им был издан Указ "О государственных надзорных органах", которым определялись полномочия этого вида федеральных органов исполнительной власти, в том числе и по применению мер административной ответственности. Указами утверждаются положения об органах исполнительной власти, в которых также закрепляются их административно-наказательные полномочия (например, Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел РФ). В подобных случаях, однако, речь идет не об установлении административной ответственности, поскольку это функция исключительно законодательных органов, а лишь о закреплении полномочий по ее применению за соответствующими субъектами. Случаи же установления ее указами практически не известны. Точнее, известен факт, когда Президент РФ установил административную ответственность должностных лиц федеральных органов исполнительной власти за ненадлежащее исполнение или неисполнение федеральных законов (Указ Президента РФ от 6 июня 1996 г. "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы"). Однако Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" предусматривает только дисциплинарную ответственность. Президент РФ тем самым изменил позицию федерального закона, на что у него нет конституционного полномочия.

Что касается постановлений Правительства РФ, то известны случаи установления ими административной ответственности. Например, в этом смысле интерес представляют: постановление от 17 июля 1995 г. "Об утверждении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию"; постановление от 28 января 2000 г., утвердившее "Положение о Федеральной инспекции труда". В последнем случае проявилась определенная закономерность, суть которой состоит в следующем. Правительственные нормативные правовые акты, которыми устанавливается административная ответственность, как правило, играют роль юридического документа, предшествующего последующему законодательному регулированию содержащихся в них вопросов.

В этом отношении показательно принятие Федерального закона от 8 августа 2001 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Таким образом, установление административной ответственности по предметам ведения Российской Федерации - функция федеральных законов. Таков итоговый смысл п.3 ч.1 ст.1.3 КоАП. Именно в этих законах находят свое выражение вопросы, имеющие федеральное значение. Подзаконные нормативные правовые акты, в которых в той или иной степени затрагиваются те или иные аспекты административной ответственности, не могут конкурировать с федеральными законами. В этом - важнейшая новелла нового КоАП, имеющая принципиальное значение.

4. Централизованный вариант правового регулирования общественных отношений в сфере применения административной ответственности подтверждается также и тем, что в соответствии с п.2 ч.1 ст.1.3 КоАП к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление перечня видов административных наказаний и правил их применения.

С позиций обеспечения принципиального единообразия в процессе применения административной ответственности, а также охраны прав и защиты интересов физических и юридических лиц отнесение данного полномочия к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях вполне оправданно. Данное полномочие в максимальной степени соответствует тому, что основной формой установления этого вида юридической ответственности признаются федеральные законы не только по предметам ведения Российской Федерации, но и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст.11, 12 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"). Определение же видов административных наказаний, т.е. прямых последствий отступления от требований законодательства об административной ответственности (федерального и регионального - в равной мере), естественно, должно принадлежать тому, кто устанавливает данный вид ответственности, причем действие такого установления распространяется на всю территорию Российской Федерации.

Необходимо отметить, что в КоАП РСФСР вопрос об установлении единого перечня административных наказаний не рассматривался в связи с определением полномочий общегосударственных органов Союза ССР. Он возникал в дальнейшем при характеристике системы и конкретных видов таких наказаний (взысканий - в прежнем понимании). При этом программировалась возможность законодательного расширения видов административных наказаний. Сейчас такая возможность не предусматривается. Все административные наказания, кроме предупреждения и административного штрафа, устанавливаются только настоящим Кодексом. Это значит, что в данном случае определены границы применения административных наказаний законодательством субъектов РФ.

Более детальный анализ административных наказаний будет предложен в комментариях к гл.3 КоАП.

5. К предметам ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях законодатель относит установление основных начал административно-процессуальной деятельности. Они включают:

а) порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и использования мер, обеспечивающих это производство (п.4 ч.1 ст.1.3);

б) порядок исполнения постановлений о назначении административных наказаний - исполнительное производство (п.5 ч.1 ст.1.3).

В КоАП РСФСР предусматривалась лишь возможность определения, в случае необходимости, порядка рассмотрения дел об отдельных видах административных правонарушений, ответственность за совершение которых устанавливалась в общегосударственном масштабе. В настоящее время наиболее важная часть законодательства об административных правонарушениях, а именно - процессуальная, получила регламентацию в нормах Кодекса. Ей посвящен значительный по объему разд.IV "Производство по делам об административных правонарушениях" и разд.V "Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях". Все главы и статьи названных разделов будут предметом специального комментария в дальнейшем.