4.3.4. Президентські поліархії з елементами "парламентаризму"

Водночас серед президентських поліархій є певна група держав, де елементи "парламентаризму" тією чи іншою мірою впливають на зміст виконавчої і, насамперед, президентської влади. Серед держав цієї групи найближчою до класичного прототипу є форма державного правління Панами, де певною самостійністю володіє "Рада кабінету" (Сопзе]о сіє ОаЬіпеїе), яка хоч і діє при і під головуванням глави держави, але такі рішення, як призначення суддів Верховного суду, укладання договорів про займи, відчуження національного майна, декре­тування під колективну відповідальність Ради надзвичайного стану і призупинення окремих норм Конституції, президент приймає тільки зі згоди Ради кабінету.

Взаємовідносини між Президентом та Радою Міністрів в Венесуелі певною мірою вирішуються на основі інституту контрасигнатури. Згідно з Конституцією Венесуели від 15 грудня 1999 р. Президент має повноваження, які можуть бути поділені на три групи: 1) його власні повноваження; 2) повно­важення, що здійснюються через міністрів і потребують обов'язкової контрасинації; 3) повноваження, що здійсню­ються Президентом у Раді Міністрів і також потребують контрасигнації. З цього переліку згідно ст.190 Конституції тільки два повноваження відносяться до розряду власних повноважень Президента: право призначати та відкликати міністрів, всі інші потребують контрасигнації з боку відповідних міністрів.

Серед парламентських рис президентської поліархії в Ал­жирі слід відзначити деякі елементи інвеститури уряду, яка знаходить свій вираз у тому, що розроблена урядом програма діяльності має бути ухвалена парламентом - Національними народними зборами.

Одним з найбільш поширених елементів парламентариз­му в президентських поліархіях є інститут відповідальності виконавчої влади перед законодавчим органом. Ця, не харак­терна для класичної президентської поліархії ознака, з'явила­ся у її законодавчо-виконавчих зв'язках як певний юридичний засіб "приборкання, пом'якшення" президентської влади, кот­ра у відповідних соціально-політичних обставинах часто при­водила до узурпації главою держави всієї державної влади.

Найбільш легкою є форма парламентської відповідаль­ності у Філіппінах, де депутати обох палат Конгресу (Палати представників та Сенату) мають право звернутись із запитами до виконавчої влади - Президента та очолюваного ним Кабіне­ту міністрів, яке, однак особливих наслідків не має. В Коста-Ріка Законодавчі збори (однопалатний парламент) можуть формулювати інтерпеляцію міністрам Уряду, а рішенням 2/3 присутніх на засіданні парламенту виносити осуд тим посадо­вим особам, які винні в здійсненні неконституційних або неза­конних актів, серйозних помилок, що спричинили або змогли спричинити явну шкоду державним інтересам³. Інтерпеляція є засобом парламентського контролю над урядом і в Парагваї. Конгрес може викликати для запиту будь-якого міністра або іншого керівника виконавчої влади на засідання відповідної палати (Палати депутатів або Сенату). Якщо викликана посадова особа не з'явиться на засіданні палати або ж ця палата вва­жатиме відповідь на інтерпеляцію незадовільною, то обидві па­лати 2/3 голосів можуть винести резолюцію осуду і рекоменду­вати Президенту або ж безпосередньому начальникові посадо­вої особи звільнити його від займаної посади.

В Аргентині політично відповідальним визнаний лише керівник міністерського кабінету. Глава Кабінету Міністрів зо­бов'язаний щомісяця звітувати по черзі перед кожною з палат парламенту з питань управління державними справами. Абсо­лютною більшістю від складу обох палат (Палати депутатів та Сенату) Національного конгресу він може бути відправлений у відставку. Всі члени міністерського кабінету на початку кожної сесії звітують перед парламентом, однак можливість вислов­лення їм недовіри у зв'язку з цим не передбачена. В Алжирі та­ка можливість конституційним законодавством передбачена, але остаточне рішення— відправити уряд у відставку або ж роз­пустити парламент - за Президентом. В Перу Конгрес може висловити Раді міністрів або ж окремому міністру вотум не­довіри або ж відмовити у довірі, коли таке питання ставиться за міністерською ініціативою. Відмова у довірі Раді міністрів або ж міністру має наслідком його відставку. Але якщо Конгрес прийме резолюцію осуду або ж відмовить у довірі двом Радам міністрів, то Президент може розпустити парламент. У Вене­суелі протягом перших 10 днів загальної сесії Конгресу кожен міністр подає на спільному засіданні палат парламенту обґрун­товану і повну доповідь про діяльність свого міністерства за минулий рік та плани на наступний, а також фінансовий звіт про суми грошей, які виділені його міністерству. Нижня пала­та - Палата депутатів може відмовити міністрам у довірі, після чого вони зобов'язані піти у відставку.

Форми державного правління Уругваю та Єгипту характе­ризуються дещо більшим "набором" парламентських елементів. В Уругваї це обумовлено насамперед більшою самостійністю Ради Міністрів у системі виконавчої влади. Президент, котрий її очолює, уповноважений брати участь в урядових засіданнях з правом голосу, який вважається вирішальним у разі голосуван­ня членів Ради Міністрів нарівно (так званий розкол голосів). Однак рішення, прийняті Президентом разом з відповідним міністром або міністрами, можуть бути скасовані колегіальним рішенням уряду в цілому. Найважливішими повноваженнями Ради Міністрів, яка скликається на засідання Президентом або на прохання окремого члена або кількох членів уряду, є підго­товка проекту державного бюджету та ініціювання його розгля­ду в парламенті, а також, за наявності відповідного рішення пар­ламенту, оголошення війни '. Конституція Уругваю (1967 р. з наступними змінами) не передбачає традиційних механізмів парламентського контролю за діяльністю органів виконавчої влади. Однак певним замінником таких механізмів можна вва­жати право кожної палати за ініціативою третини її складу "за­прошувати на засідання міністрів з метою отримати від них інформацію, потрібну для виконання законодавчих повноважень"(ст.И9 Конституції), а також наявність певних елементів контрасигнатури, коли частково Президент "підписує рішення Виконавчої влади разом з компетентними міністром чи міністрами". Крім цього Президент Уругваю має можливість розпустити Генеральну Асамблею (двопалатний парламент, що складається з Палати представників та Сенату). Це може статися, якщо висловлена недовіра уряду в цілому або окремим його членам, буде підтверджена відповідним рішенням, прий­нятим не менше, ніж 3/5 від складу кожної з палат. Новообрана Генеральна Асамблея повинна або скасувати, або підтвердити рішення попередниці щодо недовіри уряду. У випадку його підтвердження уряд зобов'язаний піти у відставку.

Порівняно з Президентом США, глава єгипетської держа­ви має право законодавчої ініціативи, у випадках, коли парла­мент не засідає - видавати декрети, котрі мають силу закону, але за умов їх наступного затвердження законодавчим орга­ном '. На свій розсуд він може проводити референдуми з будь якого важливого питання щодо інтересів країни, зобов'язаний проводити референдуми в разі зміни Конституції та розпуску парламенту (Народна Асамблея). Останній пов'язаний з інститутом парламентської відповідальності уряду, коли На­родна Асамблея після прийняття більшістю голосів парламен­таріїв резолюції недовіри у результаті ініційованої 1/10 членів парламенту інтерпеляції може відправити у відставку будь-якого міністра або заступника Прем'єр-міністра. Народна Асамблея може поставити перед президентом питання і про відставку Прем'єр-міністра або всього складу уряду. Якщо та­ка пропозиція не підтримана Президентом, повторне її прий­няття парламентом зобов'язує главу держави винести це пи­тання на референдум. З урахуванням рішення Президент або відправляє у відставку Прем'єр-міністра (а разом з ним - і весь уряд), або розпускає Народну Асамблею. Ефективність цих елементів парламентської відповідальності невисока, оскільки остаточне рішення про відставку окремих міністрів приймає Президент, а процедура усунення від влади Прем'єр-міністра та всієї Ради Міністрів неймовірно ускладнена і із-за можливих, непередбачених для парламенту, наслідків. Одним словом, наявність парламентських елементів у єгипетській президентській поліархії суттєво владу самого президента та уряду не обмежує.

До президентських держав з елементами парламентариз­му слід також віднести Азербайджан. У системі елементів форми правління цієї держави з одного боку досить сильні по­зиції президента, свідченням чого є той факт, що його статус у загальному вигляді визначено у другій главі Конституції, яка має назву "Основи держави". Тут, зокрема, записано, що Пре­зидент "втілює єдність народу Азербайджану, забезпечує на­ступництво азербайджанської державності.., є гарантом неза­лежності і територіальної цілісності Азербайджанської держа­ви, виконання міжнародних договорів" (ст.8)¹.

Конституція містить характерний для президентських поліархій припис, що "виконавча влада належить Президенту" (ст.7, 99), який "з метою організації здійснення виконавчих повноважень... утворює Кабінет Міністрів Азербайджанської Республіки", що є "вищим органом виконавчої влади Прези­дента Азербайджанської Республіки" (ст.114). Уряд підпоряд­кований і підзвітний Президентові, котрий, в свою чергу, виз­начає порядок його діяльності і, незважаючи на те, що на чолі Кабінету Міністрів перебуває Прем'єр-міністр, фактичним керівником уряду є Президент. Він в "необхідних випадках" головує на засіданнях уряду, приймає рішення про його відставку, утворює центральні і місцеві органи виконавчої влади у межах відповідних бюджетних видатків, скасовує акти Кабінету Міністрів, а також акти уряду автономії (Нахічевані) тощо. Серед інших повноважень Президента можна зазначити його право затверджувати державні програми, воєнну доктри­ну, призначати і звільняти вищий командний склад збройних сил, давати згоду на використання збройних сил для "вико­нання завдань, не пов'язаних з їх призначенням".

Президент Азербайджану може бути достроково усунутий з посади у разі вчинення тяжкого злочину. Відповідне питан­ня ініціюється Конституційним Судом на основі висновку Верховного Суду і розглядається Міллі Меджлісом. Постано­ва парламенту про усунення Президента має бути прийнята голосами з депутатів та протягом тижня схвалена Консти-

Тут і далі посилання даються на Конституцію Азербайджанської рес­публіки від 12 листопада 1995 р. Див.: Конституции государств Европьі: В Зт.-Т.1.-С.131-170.

158

__________________________ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

туційним Судом, без чого вона не набуває чинності. Взагалі імовірність дострокового усунення з посади Президента Азер­байджану незначна, оскільки постанова про усунення Прези­дента має бути прийнята (висококваліфікованою більшістю -75%) і схвалена протягом двох місяців від дня ініціювання Конституційним Судом парламентського розгляду відповідного питання.

З іншого боку ці президентські елементи форми правління Азербайджану "послаблені" деякими парламентськими проти­вагами. Серед них наявність окремого органу виконавчої вла­ди - Кабінету Міністрів на чолі з Прем'єр-міністром, кандида­туру котрого Президент може призначити на цю посаду або ж звільнити з неї тільки за згодою парламенту - Міллі Меджлісу. При призначенні глави уряду Президент вносить відповідну пропозицію не пізніше місяця з дня початку своїх обов'язків або не пізніше двотижневого терміну з дня відстав­ки Кабінету Міністрів. Парламент повинен протягом тижня висловити своє ставлення до представленої кандидатури. Як­що цей порядок Міллі Меджлісом буде порушений або три ра­зи він не затвердить запропоновану Президентом кандидату­ру, то останній може призначити Прем'єр-міністра без згоди парламенту (ст.118). Крім цього в ст.95 Конституції зазначено, що Міллі Меджліс "вирішує питання про довіру Кабінету Міністрів Азербайджанської Республіки". Наявність зазначе­них вище формальних парламентських елементів (участь пар­ламенту у формуванні уряду, подвійна відповідальність перед президентом та перед Міллі Меджлісом. - С.Б.) дало підстави деяким дослідникам визначити форму правління азербайд­жанської держави як "змішану республіку"¹. Але зазначений вище порядок призначення Прем'єр-міністра, а також проце-

¹ Шаповал В.М. Державний лад країн світу.—С.12. Цієї точки зори дотри­мувались раніше і ми: Див.: Бостон СК. Президентсько-парламентська рес­публіка як різновид змішаної форми республіканського правління // Вісник Запорізького юридичного інституту.—2001.—№2.—С.41.

159

С.К.Бостан, С.М.Тимченко

дура та наслідки "недовіри" уряду з боку парламенту, що ніяк не деталізовано Конституцією, свідчать про вирішальний вплив президентської влади на урядову, як це прийнято в пре­зидентських поліархіях.

Таким чином, аналізуючи форми правління групи держав,

котрі відносяться до президентських поліархій, ми можемо констатувати, що більшість з них, незважаючи на наявність ав­торитетного "вашингтонського" прототипу, відрізняються своєю специфікою. Ця специфіка показана нами на прикладі закріплених в конституційних нормах теоретико-юридичних моделях форм правління, котрі характеризуються 1) елемен­тами "посиленого президенціалізму" та 2) елементами "парла­ментаризму". Але роль цієї класифікації не слід переоцінюва­ти, оскільки "юридична" модель президентської форми дер­жавного правління на практиці може набувати таких проявів, які суттєво віддалені від свого юридичного прототипу.