4.2.2. Парламентарні поліархії зі спадковим главою держави

До держав з таким підвидом поліархічної форми правління відносяться, на нашу думку, Великобританія, Бельгія, Данія, Іспанія, Нідерланди. Люксембург, Ліхтенштейн, Монако, Норвегія, Швеція, Японія, а також колишні домініони Великобританії, нині члени "британської Співдружності": Австралія, Канада, Нова Зеландія та ін. Традиційно ці держави за формою правління визначаються як парламентарні монархії, але, на нашу думку, це не зовсім вірно, оскільки назва (точніше половина її) цього підвиду форми правління не відповідає його змісту. З точку зору формальної логіки назві "парламентарна монархія" має відповідати зміст "єдиновладдя парламенту, парламентське єдиновладдя". В історії такі приклади були, але в сучасних перелічених державах такого немає, оскільки у їх системах вищих органів законодавчої і виконавчої влади парламент, хоча і відіграє провідну роль, не є монополістом всієї державної влади. Тобто, ні в цьому сенсі, ні в тому, який зазвичай вкладають у цю назву - "держава на чолі з монархом", ці держави не можуть бути визначені саме як монархії.

Це обумовлено, по-перше, тим, що вони відносяться до розряду розвинутих, насамперед у політико-правовому відношенні, країн, система державної влади котрих побудована на основі такого ключового конституційного принципу як розподіл влади. Цей принцип є антиподом єдиновладного (монархічного) принципу і водночас з ним існувати не може. Іншими словами монархія, заснована на поділі влади, як нами вже зазначалося, це нонсенс.

По-друге, це пояснюється тим, що на чолі названих держав стоїть вже не монарх, а лише глава держави, який втратив тогочасний свій правовий статус єдиного правителя, самодержця і перетворився на один з вищих і найбільш слабких державних органів в системі влади цих країн. З монархічних елементів зберігся колишній порядок заміщення поста глави держави шляхом його наслідування, який певною мірою відображає специфіку цієї групи держав з парламентарною фор­мою правління.

Порядок престолонаслідування, як утім і вся "монархічна атрибутика", безумовно є інститутом колишньої епохи, "ар­хаїкою" сучасного державного життя. На питання, "чому одні люди можуть бути монархами, а інші - ні", "за яким це правом" та їм подібні, що ставились ще раціоналістами середньовіччя, чітких відповідей у сучасних умовах немає. І це зрозуміло, оскільки спадковий принцип заміщення поста глави держави порушує головний принцип громадянського суспільства - рівність громадян. Але він застосовується і схоже ще довго застосовуватиметься у політико-правовій практиці низки країн світу. Така його "живучість" в розвинутих країнах пояснюється кількома причинами. По-перше, це данина багатовіковій історичній традиції тих чи інших країн. По-друге, спадковий порядок заміщення поста глави держави "безпечний", оскільки він регулюється, як правило, конституціями. По-третє, цей порядок, в умовах відсутності достатнього рівня загальної політичної культури так званих "республіканських" держав, практично виступає доброю альтернативою порядку обрання глави держави шляхом виборів. На відміну від останнього, спадкоємний порядок зайняття посади забезпечує легітимність кожного нового глави держави, представляє стабільний, зручний і економічний спосіб переходу влади, "працює" на спокій, згуртованість відповідного суспільства в критичних ситуаціях.

Особливістю парламентських поліархій зі спадковим главою держави є те, що правовий статус останнього (з метою запобігання ексцесів монархізації влади) досить детально регламентується конституціями. Ступінь цієї деталізації, як правило, залежить від часу прийняття Конституції, що ще раз свідчить про явну тенденцію обмеження "монархічних" рис державної влади. Яскравим прикладом цього є Іспанія, де правовий статус Короля - глави відродженої після режиму "каудільо" (вождя) Ф.Франко "монархії" - закріплений в Конституції, прийнятій на референдумі 6 грудня 1978 року.

З одного боку, глава держави наділений достатньо широкими юридичними повноваженнями. Пункт 1 ст. 56 Конституції Іспанії зокрема проголошує:" Король - глава держави, символ її єдності та спадкоємності, арбітр і примиритель у повсякденній діяльності державних органів". Статті 56, 62, 63, 99, 100, 123, 124 встановлюють такі повноваження короля:

1. вище представництво держави у міжнародних відносинах;

2. підписання і промульгація законів;

3. скликання і розпуск Генеральних кортесів і призначення виборів;

4. пропонування кандидатури голови Уряду, призначення або звільнення його з посади;

5. призначення на цивільні та військові посади, нагородження орденами і присвоєння почесних звань;

6. головування на засіданнях Ради Міністрів на прохання голови Уряду;

7. Верховного головнокомандувача;

8. здійснення права помилування;

9. призначення послів та інших дипломатичних представників;

10. підписання міжнародних договорів: к) проголошення війни і укладання миру за попередньою згодою парламенту тощо. В той же час його повноваження є обмеженими навіть у порівнянні з іншими сучасними державами. Король, зокрема, навіть формально не наділений правом вето на закони, прийняті Генеральними Кортесами (парламентом). Усі його акти контрасигнуються главою уряду та відповідним міністром. Контрасигнуються і його рішення про розпуск обох палат парламенту у разі нездатності останнього призначити главу уряду.

Якщо за вихідну точку порівняльного аналізу повноважень глав держав з парламентарною поліархічною формою правління узяти конституційні повноваження Короля Іспанії, то за цим критерієм глави інших подібних держав мають бути розміщені на цій умовній класифікаційній шкалі з обох її боків.

Серед найбільш "сильних" за владними повноваженнями, закріпленими у конституції, глав держав є Король Норвегії. Він за §12 Конституції наділений "верховною владою щодо всіх справ Держави". Йому ж формально "належить виконавча влада" (§3), а також достатньо широкі законодавчі повноваження. Зокрема, у випадках "особливої терміновості" в період між сесіями парламенту (Стортингу) він може приймати акти, що мають силу закону, які, однак, після поновлення роботи парламенту ним затверджуються. Крім цього Король наділений правом відкладального вето на закони, прийняті Стортингом. Для його подолання закон має бути знову прийнятий пар­ламентом двох скликань. При цьому засідання, на яких парламент розглядатиме цей закон, повинні бути віддалені одне від одного щонайменше двома черговими сесіями. З парламентських поліархій зі спадковим главою держави Норвегія є чи не єдиною, де за главою держави визнано реальне право відкладального вето.

Стаття 33 Конституції Люксембургу закріплює положення про те, що Великий Герцог "один здійснює виконавчу владу", а ст.42 Конституції Нідерландів, що "уряд складається з Короля і міністрів", ст.36 Конституції Бельгії, §§21, 22 Конституції Данії, ст.47 Конституції Нідерландів поряд з правом здійснювати виконавчу владу надають главі держави або його спадкоємцю (у Бельгії спадкоємець престолу є за власним правом членом верхньої палати парламенту з моменту повноліття) право участі у здійсненні законодавчої влади. Князь Ліхтенштейну навіть наділений правом законодавчої ініціативи, що зовсім не звично для такого підвиду форми державного правління.

Конституційне формулювання повноважень перелічених глав держав, пов'язаних зі "здійсненням виконавчої і законодавчої влади", як справедливо стверджує В.Шаповал, є формальною даниною історико-правовій традиції, конституційною фікцією, яка є досить характерною для змісту так званих старих (тобто прийнятих у ХVШ-ХІХ ст.ст.) основних законів європейських держав з відповідною формою правління. Це свідчить про "слабкий" правовий статус глав цих держав, але світова конституційно-правова практика знає приклади ще більш слабких юридичних повноважень глав держав з парламентарно-поліархічною формою правління.

До таких "слабких" глав держав можна було б віднести реально Королеву Великобританії. Але ж це важко довести, оскільки її правовий статус закріплений переважно "неписаними" конвенційними (звичаєвими) нормами, котрі "приспали" колишні монархічні прерогативи англійського монарха. Оскільки теоретично "пробудження сплячих прерогатив" британського глави держави є більш ймовірним, ніж "підсилення" повноважень глави держави, закріплених в писаних законодавчих нормах, то хрестоматійними прикладами "слабкого" глави держави у сучасному державознавстві є конституційно відрегульований правовий статус глав шведської і японської держав.

Статус Короля Швеції визначений актами "Форма правління" та "Про парламент", прийнятими Рікстагом (парламентом) у лютому 1974 р., а також "Актом про престолонаслідування" 1810 р. зі змінами і доповненнями, котрі складають чинну, так звану некодифіковану, Конституцію цієї держави. Повно­важення Короля у владній сфері, по суті, зведені нанівець. Зокрема, Король повністю усунутий від участі у формуванні уря­ду. В главі п'ятій (§1) "Форми правління" лише записано, що "глава держави має бути поінформований Прем'єр-міністром про державні справи". Він не наділений навіть номінальним правом вето на закони, прийняті Рікстагом. До цього слід додати, що промульгацію законів здійснює не монарх, а глава уряду: закони набувають сили після підписання Прем'єр-міністром .

Чинна Конституція Японії (1947 р.), визначає главою держави Імператора, котрий є "символом японської держави і єдності японського народу" (ст.1). Відповідно до ст. 7 Конституції "Імператор за порадою і зі схвалення Кабінету здійснює від імені народу наступні дії, що відносяться до справ держави: промульгацію поправок до Конституції, законів, урядових указів і договорів; скликання Парламенту; розпуск Палати представників; оголошення загальних парламентських виборів; підтвердження призначень і відставок державних міністрів та інших посадових осіб відповідно до закону, а також повноважень і вірчих грамот послів і посланців; підтверд­ження загальних і часткових амністій, пом'якшень і відстрочок покарань і відновлення у правах; дарування нагород; підтвердження ратифікаційних грамот та інших дипломатичних документів відповідно до закону; прийом іноземних послів і посланців; здійснення церемоніалу". Однак цей, здава­лося б достатньо широкий перелік повноважень, може бути реалізований тільки під "наглядом уряду", який, контрасигнуючи відповідні рішення, бере на себе значну частину повнова­жень глави держави і несе за це відповідальність. З огляду на зазначене, доволі показовим є припис, за яким Імператор не може "здійснювати владу над урядом" (ст.4).

В основі усунення глав держав з парламентарно-поліархічною формою правління від безпосередньої реалізації своїх повноважень, від відповідальності нібито стоїть феодальний принцип, за яким "монарх не може бути неправий, і його дії не можуть бути неправомірними". Фактично же значна частина його повноважень легітимно "узурпована" парламентом і особливо урядом. За сучасним "монархом" залишені ті його повноваження та права, які суттєво на державну владу не впливають, а лише створюють певний монархічний антураж. Серед них наявність у спадкового глави держави спеціальних особистих прав, пільг і привілеїв, зокрема права на певні символічні атрибути влади (корона, мантія, скіпетр і держава) та титул. Найбільш поширеним серед групи цих держав є титул "король". Поряд з ним використовується імператор, великий герцог, князь, до яких зазвичай додають різні по­чесні іменування, назви територіальних володінь та вказівки на династичні зв'язки.

Особа "монарха", як правило, конституціями, визнається недоторканою. Це означає, що він не може бути звинувачений у порушенні норм права і є непідсудним, а посягання на його особу відносять до тяжких злочинів.

Одним з особистих прав сучасного "монарха" є право на державне утримання за рахунок так званого цивільного листа - особливої статті у державному бюджеті, де визначені кошти на його утримання, а також його найближчих родичів та двору. Знаменним слід визнати зміст такого положення, який знайшов відображення в двох статтях Конституції Японії. Зокрема у ст. 88 записано: "усе майно імператорської родини є власністю держави. Усі витрати імператорської родини по­винні затверджуватися Парламентом як частина бюджету", а в ст.8 - "ніяке майно не може бути передане імператорській родині чи отримане нею, і ніякі дарунки не можуть бути прийняті нею інакше як відповідно до резолюції Парламенту". На основі цих статей Конституції, прийнятої в 1946 році, здійснювався процес "підриву" політичної та економічної позиції японської монархії. Згідно з "Законом про господарство імператорського двору" 1947 р. майно імператорської сім'ї було передане державі, імператорська земельна власність та капітали у вигляді акцій компаній націоналізовані. Прибутки імпера­торської сім'ї обмежувалися бюджетними асигнуваннями, котрі затверджувалися парламентом. Було ліквідоване старе Міністерство імператорського двору. Замість нього створено Управління імператорського двору, що діяло при канцелярії Прем'єр-міністра і займалося вирішенням питань, пов'язаних з повсякденним веденням справ імператора й імператорського дому, організацією імператорського церемоніалу, утриманням та охороною імператорської власності. Начальник цього управління призначався Прем'єр-міністром за схваленням Імператора. Тобто влада колишнього монарха суттєво обмежувалась не тільки юридично, але й економічно.

Хоча інші глави, особливо європейських держав, у матеріальному становищі не такі "безправні" (щорічна сума коштів за цивільним листом доволі солідна, наприклад, Єлизавета II отримує біля 12 млн. фунтів стерлінгів), все ж юридична норма про надання монархові "зарплатні" у певних межах, зводить нанівець монархічну суть цієї посади. Глава держави, який є дійсно монархом, дозволу на використання тієї чи іншої суми з "державної" скарбниці, зазвичай, ні у кого не просить. Це ще один аргумент на користь нашої позиції, що глави цих держав і політично і економічно не є монархами, а лише "найнятими" (справді на тривалий термін) на державну службу особами.

Дещо специфічним у групі парламентарно-поліархічних держав зі спадковим главою держави є правовий статус глав держав колишніх домініонів Великобританії, а нині членів Співдружності. Особливістю форми правління цих держав є те, що номінальним главою держави визначений "монарх" Великобританії, а формально, призначений ним за поданням "місцевого" уряду представник, який має титул генерал-губернатора. При цьому взаємовідносини між генерал-губернатором, урядом і парламентом, а також організація парламенту та уряду в багатьох деталях змодельовані з британського досвіду. Серед них : Австралія, Канада, Нова Зеландія та низка країн басейну Карибського моря та Океанії (Багами, Барбадос, Нова Гвінея-Папуа, Ямайка тощо).

Аналізуючи інші зв'язки у системі елементів форми правління парламентських держав зі спадковим главою держави, доходимо до висновку, що у цілому вони відповідають притаманній для цих форм правління загальній схемі. Але водночас в деяких державах є і певні відхилення від неї, деякі конкретні прояви, що відображають специфіку державно-пра­вового розвитку цих країн.

В першу чергу звернемо увагу на наявність в окремих країнах такої інституції як Державна рада. В Норвегії існування Державної ради є, по суті, конституційною формою існування самого уряду: до її складу входять окрім самого Короля, Прем'єр-міністра, не менше семи інших членів. Останніх призначає глава держави, однак у своєму виборі він пов'язаний тим, яка політична партія або коаліція партій має більшість місць у парламенті. Рішення Державної Ради за відсутністю Короля, підписуються Королем і виконуються від імені Державної Ради. Хоча останнє є певною формою організації виконавчої влади, здійснення її зосереджено на Прем'єр-міністрові та інших членах уряду, оскільки вони контрасигнують усі акти Короля.

У Люксембурзі Державна рада відіграє суттєву роль у законодавчому процесі. До її складу входить 21 особа, призначувана довічно главою держави. До її компетенції входить здійснення юридичної експертизи законопроектів, запропонованих від імені Великого Герцога. Водночас Державна рада може активно впливати на остаточні результати законодавчого процесу. Згідно зі ст. 59 Конституції, "усі законопроекти мають бути повторно проголосовані, якщо Палата у відкритому засіданні за згодою з Державною радою не вирішить інакше". Між двома відповідними голосуваннями має пройти не менше трьох місяців. У даному випадку Державна рада виконує роль своєрідної другої палати парламенту.

До найбільш важливих функцій Державної ради в Нідерландах віднесено консультування (попередній розгляд) з питань прийняття конкретних законів та актів глави держави, ратифікацію міжнародних договорів, а також розгляд адміністративних спорів. Головою Державної ради є сам Король, хоча зазвичай її роботу координує заступник голови, котрий призначається з членів Ради. Усіх членів Державної ради призначає безстроково Король. Членами Ради, як правило, є відставні державні діячі, політики тощо.

Певні особливості має процедура формування уряду в Іспанії, котра передбачає так звану презумпцію довіри. Кандидатура глави уряду пропонується Королем нижній палаті парламенту, і палата, заслухавши його політичну програму, має висловити довіру кандидату на посаду Голови Ради Міністрів.

Відповідне рішення приймається абсолютною більшістю голосів. Після цього Король здійснює формальне призначення глави уряду, а за поданням останнього - інших його членів. Повноваження уряду конституційно не деталізуються, однак слід акцентувати увагу на передбаченому Основним законом інституті делегованого законодавства. Парламент у певних випадках може делегувати уряду свої законодавчі повноваження уряду, який "у надзвичайних і термінових випадках" має право видавати декрети-закони, котрі у наступному все ж мають бути затверджені парламентом.

Серед інших особливостей можна відзначити наявність у Князя Ліхтенштейну права законодавчої ініціативи, з одного боку, а з іншого - у народу, коли законопроекти можуть бути внесені до Ландтагу від імені тисячі виборців. Своєрідністю відрізняється в цій державі структура і діяльність уряду. За Конституцією Ліхтенштейну, "управління усіма справами держави, за винятком шкільної справи, має здійснюватися Урядом, що є відповідальним перед Князем і перед Ландтагом" (ст.78). Питаннями шкільної освіти опікується окремий державний орган - Державна шкільна рада, яку очолює глава уряду.

У Конституції Люксембургу передбачено спеціальну процедуру притягнення членів уряду до кримінальної відповідальності за вчинені злочини, яка може бути ініційована парламентом. За клопотанням останнього тільки глава держави може помилувати засудженого у такий спосіб члена уряду. У Нідерландах встановлений принцип несумісності депутатського мандата і посади члена уряду, а члени уряду в Норвегії хоча і мають право брати участь у засіданнях парламенту, зокрема у парламентських дебатах, але голосувати не можуть.

Таким чином, схарактеризований вище підвид форми державного правління у цілому відповідає загальним ознакам парламентарної форми правління. Стосовно віднесення її до поліархії можуть виникнути деякі сумніви, пов'язані з правовим статусом глави держави, джерелом його влади. Щодо його правового статусу, то ми показали, що він не є монархом у повному розумінні цього слова, а лише спадковим главою держави - одним з вищих державних (найбільш слабких) тієї полісистеми влади, котра утворює форму державного правління. Так що у такому сенсі цей її підвид є поліархічним, точніше триархічним. Окрім нього джерелом провідного органу в цій системі - парламенту (прямо) і сформованого ним уряду (опосередковано) є громадяни-виборці. Оскільки ос­танніх за своєю чисельністю теж багато (полі), то за джерелом влади система органів форми правління без усяких питань вже на 2/3 є поліархічною.

Єдине питання, що постає, пов'язане з джерелом влади інституту глави держави. Зрозуміло, що колишня аргументація, а саме, визнання "божественності" влади у сучасних умовах є незадовільною. Аналіз конституцій "монархічних" держав останніх часів свідчить, що у цьому питанні "монархічність" значно звужена і залежить від вищого представницького органу державної влади. Показовою у цьому плані є прийнята 17 лютого 1994 р. Конституція Бельгії. Стаття 33 закріплює положення (воно характерно для всіх сучасних "монархічних" держав), що "вся влада похідна від народу" і здійснюється вона "так, як це встановлює Конституція". Стаття 105 Конституції визначає: "Король не має іншої влади окрім тієї, що надана йому Конституцією і спеціальними законами, прийнятими на підставі Конституції". Тобто так звана "монархічна" влада теж похідна від народу і, що у сучасних умовах є закономірним явищем, за своїм джерелом теж є поліархічною. З огляду на наведене вище ніяких сумнівів щодо поліархічного його характеру не викликає інший підвид парламентарної форми державного правління - з обраним главою держави, влада якого походить від народу.