3.3. Французский регионализм и его роль в реализации принципа народовластия

Местное управление является весьма специфической частью государственного механизма, обладающей значительным своеобразием и самостоятельностью. Это объясняется тем, что местные советы представляют собой практически единственный центр власти вне рамок национального парламента, обладающий легитимностью, базирующейся на выборах и народном волеизъявлении. Эта самостоятельность, однако, имеет несколько иную природу, чем при автономии, поскольку местные представительные органы чаще всего не обладают собственными законодательными полномочиями и действуют на основе и в рамках законов, принимаемых вышестоящими представительными органами. Как следствие, система местного самоуправления может рассматриваться как важный механизм реализации народного суверенитета.

Но, с другой стороны, степень реальной самостоятельности местных органов не следует преувеличивать. Ведь закрепление за ними тех или иных полномочий на практике зачастую является лишь результатом разграничения компетенции между центром и местами в рамках единого государственного механизма. Местные органы не обладают так называемой «компетенцией устанавливать свою компетенцию», то есть не могут самостоятельно определять круг своих полномочий, который устанавливается вышестоящими органами, а также судами. Не случайно поэтому во многих современных работах по местному управлению традиционная трактовка местных самоуправляющихся общин в духе естественно-правовой доктрины все чаще заменяется тезисом о производности местного управления от государственной власти. Французские юристы предпочитают не противопоставлять эти понятия, а использовать интегрированное понятие «регионализм».

Современная французская наука рассматривает местное управление, как правило, сквозь призму таких понятий, как «деконцентрация» и «децентрализация». В общем виде различие между ними заключается в том, что деконцентрация представляет собой передачу полномочий назначаемым из центра на места чиновникам, а также дробление властей одного уровня, в то время как децентрализация выражается в передаче центром отдельных властных полномочий местным органам.

Так, известный специалист по вопросам управления Ж. Ведель под деконцентрацией понимает «организационную технику, которая состоит в передаче важных прав по принятию решений представителям центральной власти, поставленным во главе различных административных округов или государственных служб». Характерно, что речь идет о «значительных властных полномочиях», а не только о так называемых «управленческих полномочиях» (то есть полномочиях по управлению), причем не обо всех полномочиях, а об их части. Стало быть некоторые полномочия остаются в руках государства, его центрального аппарата. К тому же полномочия передаются именно государственным служащим – представителям центральной власти.

Деконцентрация возникает, если внутри организации, представленной единым юридическим лицом (в нашем случае это – французское государство), начинают развиваться и усложняться отношения. Французские исследователи обычно различают «вертикальную» и «горизонтальную» деконцентрацию. В рамках «вертикальной» деконцентрации все полномочия по представительству интересов центральных властей на местах передаются одному государственному чиновнику, в результате чего деконцентрация в центре порой обращается концентрацией на местах. «Горизонтальная» деконцентрация выражается в существовании на местном уровне как бы нескольких «центров власти» с распределением обязанностей по отраслевому принципу.

В современном виде система деконцентрации уточнена законом от 6 февраля 1992 г.: к центральному аппарату отходят «задачи общенационального масштаба и характера, осуществление которых по закону не может быть делегировано на территориальный уровень; остальные задачи и прежде всего – связанные с отношениями между государством и административно-территориальными единицами, поручаются местным (деконцентрированным) службам». Как было предусмотрено законом, декретом от 1 июля 1992 г. была утверждена «Хартия деконцентрации».

Итак, иерархическое подчинение вышестоящей власти звена административной власти, физически, географически удаленной от центра, есть признак деконцентрации власти. Децентрализация, напротив, «состоит в передаче прав на принятие решений органам, которые не находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти и которые большей частью избираются гражданами». Обоснование необходимости децентрализации, по мнению Ж. Веделя, носит двоякий характер. Во-первых, «децентрализация, передавая непосредственно в руки заинтересованных лиц управление делами, имеет достоинства демократического характера», причем демократизм «гораздо более реален в местных масштабах, нежели в общенациональном». Во-вторых, «децентрализованное управление, если только для этого обеспечены необходимые средства и условия, является гораздо менее тяжеловесным и гораздо более практичным, чем централизованное управление».

Децентрализация юридического лица может быть более или менее полной, более или менее законченной. Наиболее полной является территориальная децентрализация, поскольку соответствующие представительные органы – выборные. Для достижения подлинной децентрализации необходимо соблюдение двух условий: во первых, необходимо, чтобы Конституция или закон признали наличие общественных интересов, независимых от тех, которые обеспечиваются государством, и относящихся к ведению данной территории (например, именно в этом заключается смысл фразы: «Муниципальный совет управляет делами коммуны посредством принятия своих решений» в законе от 2 марта 1982 г.); во вторых необходимо также, чтобы эти специфические интересы обеспечивались решениями и средствами, независимыми от центральной власти. Это означает, что органы, принимающие соответствующие решения, должны располагать определенной независимостью от государственных органов. В противном случае это будет не децентрализация, но деконцентрация.

Деконцентрация и децентрализация имеют ряд общих признаков, являясь «двумя различными видами перемещения властных полномочий из центра на места». В то же время между ними имеются и существенные различия. «Деконцентрация – это лишь техника управления, которая сама по себе не равнозначна развитию демократии, поскольку сохраняет всю администрацию в распоряжении центральной власти или ее представителей». При деконцентрации, хотя «те и другие подчинены одному и тому же лицу, то есть государству, министр как представитель государства вправе делегировать часть своих полномочий префектам – представителям государства на местах», что является «лишь способом организации властвования внутри государства». При децентрализации происходит отчуждение полномочий государства как юридического лица «в пользу другого юридического лица, каковым является местный управленческий коллектив». В то же время децентрализация отнюдь не равнозначна федерализму. Если децентрализация «ведет к возникновению публичных юридических лиц, иных, нежели государство, то эти публичные юридические лица имеют чисто административный характер и совершенно не располагают законодательной или судебной властью». Таким образом, если система регионализма во Франции опирается как на практику деконцентрации, так и децентрализации, то в качестве способа реализации прямого народовластия можно рассматривать только децентрализацию.

Система регионализма в унитарной Франции обладает довольно сложной административно-территориальной структурой. Традиционно в качестве ее составных частей выступают (снизу вверх): коммуна, кантон, округ, департамент и регион. Каждый из этих пяти типов территориальных образований входит в систему деконцентрации. Но два из этих пяти – кантон и округ – по сути дела не обладают органами общей администрации и, скорее, выступают как территориальные пределы деятельности некоторых специальных административных органов. Таким образом, система децентрализации опирается лишь на три типа образований – коммуна, департамент и регион.

Коммуну считают территориальной единицей, имеющей глубокие исторические корни, ибо она возникла из церковных приходов и крупных сел (перераставших в городки и города), однако ей потребовалось немало лет и веков для завоевания своего нынешнего положения и самостоятельности.

Каждая коммуна имеет свое название, территорию, население. Большинство коммун носят старинные, исторические названия. Изменение последних возможно в двух случаях: если меняются границы территории или сливаются две или несколько коммун и если к старому названию прибавляется новое из коммерческих (туристических) соображений. Территориальные границы коммун установлены государством и могут подвергаться лишь незначительным корректировкам в соответствии с особой процедурой. Численность населения коммуны устанавливается декретом, который публикуется после переписи. Численность населения имеет важные административные последствия: в зависимости от него государство устанавливает для данной коммуны те или иные дотации, определяет их размер, нормы, регулирующие выборы муниципального совета, число муниципальных советников.

Хотя долго считалось, что французские коммуны созданы по одному образцу, сейчас это не соответствует действительности. Вот уже несколько десятилетий, как были введены определенные статусные различия между коммунами в зависимости от их размеров и численности населения, прежде всего – в деле муниципальных выборов. Начиная с 1964 г. коммуны, насчитывающие 30 000 жителей и более, избирают свои советы по мажоритарной системе на основе отдельных коалиционных списков кандидатов (без права изменения списков по желанию избирателей), в то время как в небольших коммунах разрешается вносить изменения в списки во время голосования. Это положение привело к устранению из муниципальных ассамблей потенциальной оппозиции и, стало быть, – к ослаблению в них политической борьбы на срок действия их мандата. Закон от 31 декабря 1982 г. перевел на особый статус 3 самых крупных города Франции: Париж, Лион и Тулузу, а по закону от 6 февраля 1992 г. были введены новые правила поведения (новый регламент) для коммун с населением 3 500 жителей и больше, а также для коммун с меньшим числом жителей.

До принятия закона от 2 марта 1982 г., регламентировавшего современную практику децентрализации, коммуна была наиболее децентрализованным органом из числа административно-территориальных единиц. Она располагает и всегда располагала ассамблеей с правом принятия решений, избираемой прямым всеобщим голосованием: муниципальным советом. Она всегда имела и по прежнему имеет «орган» исполнительной власти – мэра, избираемого муниципальным советом из числа членов последнего. Никто никогда не оспаривал, что существуют специфические коммунальные проблемы, которые не могут решаться государством, а только – на самой территории ее выборными органами, которые ближе к населению.

Закон 1982 г. установил идентичные нормы для департамента и региона (до 2 марта этого года исполнительная власть в них была представлена, соответственно, департаментским и региональным префектом). До 1982 г. тот факт, что исполнительная власть департамента была не выборной, не лишал департамент его статуса децентрализованной территории, но значительно сокращает потенциал прямого народовластия.

Регион как самоуправляющийся коллектив и децентрализованная административно-территориальная единицы имеет особое значение. Во Франции существует 22 региона, которые сильно различаются по численности населения и территории. Несмотря на то, что границы и названия нынешних регионов имеют историческое происхождение и восходят в прежним провинциям, регион, в отличие от коммуны и департамента, является новообразованием: он образован законом от 1972 г. со статусом территориальной государственной организации, а исполнительная власть в нем передана региональному префекту.

Следует учесть, что действующая Конституция 1958 г., вслед за Конституцией 1946 г., первоначально закрепляла статус лишь коммун, департаментов и заморских территорий. Но ст. 72 Конституции 1958 г. разрешает законодательным органам образовывать новые виды административно-территориальных единиц, в дополнение к уже существующим. Это сказано одной простой фразой: «Любая другая административно-территориальная единица может быть образована принятием специального закона». Стало быть, регион должен получить самостоятельность – атрибут, необходимый для получения статуса децентрализованной территории. Ведь регион должен быть самоуправляемым, как и любая административно-территориальная единица, согласно ст. 72 Конституции. Соответствующая реформа прошла в три этапа. Закон от 2 марта 1982 г. установил, что «регионы являются административно-территориальными единицами». В соответствии с этим Законом главным назначением региона является обеспечение экономического, социального, культурного и научного развития, развитие здравоохранения и принятие необходимых мер по обустройству территорий и защите самобытности каждого региона. Практически, именно регион стал той главной территориальной единицей, в рамках которой осуществляются важнейшие экономические и социальные программы развития. Регионы получили право обладать собственным бюджетом, разрабатывать собственные планы экономического и социального развития, обустройства территории и развития инфраструктуры. Особенно важными полномочиями регион был наделен в таких сферах, как проблема занятости, профессиональной подготовки, жилищного строительства и некоторых других. Заботясь о развитии культуры, регион может создавать собственные художественные учебные заведения, содержать региональные оркестры и театральные группы, оказывать помощь в проведении научных изысканий. Закон 1982 г. впервые разрешил французским территориальным коллективам в лице регионов вступать в отношения с аналогичными коллективами соседних зарубежных государств.

С учетом резкого увеличение конституционной роли регионов Закон от 10 июля 1985 г. установил для выборов в региональный совет прямое всеобщее голосование и определил число советников от каждого региона (всего на тот период 1 840). Наконец, 16 марта 1986 г. регионы были окончательно преобразованы в децентрализованные (самоуправляющиеся) территории. С этого числа региональный совет стал органом с правом принятия решений, а председатель этого совета стал главой региональной исполнительной власти. В соответствии с Конституционным законом 2003 г. регионы названы в числе территориальных коллективов Республики, которые «свободно управляются выборными советами и обладают регламентарной властью при осуществлении своей компетенции».

Всю деятельность региона надлежит осуществлять в рамках соответствующего национального законодательства. Она не должна противоречить в целом политике Правительства, наносить ущерб ни государственному единству, ни территориальной целостности. С созданием регионов были уточнены и его взаимоотношения с территориальными коллективами двух других уровней. В частности, обращает на себя внимание закрепленная в Законе недопустимость установления иерархических отношений подчинения между территориальными коллективами различного уровня.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Рассматривая принцип народного суверенитета Франции можно констатировать, что она принадлежит к числу государств, внесших особый вклад в развитие конституционно-правовой теории и практики. Своеобразие этой страны, свободолюбие ее народа, провозгласившего в преамбуле своей Конституции слова: «Французский народ торжественно провозглашает свою приверженность правам человека и принципам национального суверенитета», заслуживает уважения и изучения ее конституционных основ, ведущих свое начало с известных событий 1789 г. и принятия Декларации прав человека и гражданина.

Французская политико-правовая мысль внесла особенно важный вклад в формирование этой «исторической», а точнее сказать «сущностной» версии теории суверенитета. Сам термин «суверенитет» берет свое начало в старофранцузской языковой традиции. Слово sovrains, произошедшее от средневекового латинского superior, superanus, означало здесь буквально «более высокий». «Отцом-основателем» современного понятия «суверенитет» считается французский политический мыслитель Жан Боден. Спецификой его политико-правовых воззрений стали отказ от противопоставления народа и государства и доказательство сущности суверенитета как органической характеристики всего общественного строя. Подобный концептуальный подход был связан с попыткой Бодена обосновать историческую природу и политическую целесообразность абсолютизма. Но в перспективе он имел огромное значение и для формировании оригинальной французской традиции республиканизма. Понятие суверенитета государственной власти Боден использовал для критики феодальной децентрализации и религиоз¬ного сепаратизма.

Характерной чертой исторического развития Франции было то, что французское государство создавалось как государство-нация. Уже в Средние века начала вызревать идея, что все французы составляют одну нацию и эта нация занимает территорию, на которую распространяется власть династии Капетингов. Сам термин нация появляется во французских источниках с XII в. и происходит от латинского natio (рождение, племя, народ). В эпоху Просвещения идеи нации и суверенитета получили мощный толчок для развития. В наиболее зрелом варианте представление о нации как суверенном сообществе граждан, наделенных равными и едиными правами, оформилось в философской концепции Ж.Ж. Руссо. Руссо отличал народ от толпы как «особого рода ассоциацию, объединенную общим благом и политическим организмом». При этом народ, использующий свое право суверена и законодательствующий в качестве ассоциированной общности, Руссо называл нацией. Руссо полагал, что нация – это естественно формирующееся сообщество людей, которое может существовать и без государства. Признаками, отличавшими одну нацию от другой, у Руссо также выступали в первую очередь национальные обычаи и характер. Руссо считал, что поскольку государственная власть имеет договорную природу, то под сувереном следует понимать народ как единое целое.

В еще более радикальном варианте демократическая версия теории суверенитета отразилась в воззрениях М. Робеспьера. Согласно Робеспьеру, в фундаменте политического союза должны лежать три начала. Первое из них – охрана и обеспечение естественных прав гражданина, развитие всех его способностей. Второе – право каждого гражданина на участие в законодательстве и управлении, обусловленное естественным равенством и прирожденной свободой людей. Третье – верховенство власти народа в государстве. Но именно третье оказывается ключевым, поскольку «конституционное правление», основанное на договорном принципе, является эффективным лишь в условии спокойного и преемственного развития. Ту же линию специфическим образом продолжил и бонапартизм эпохи Первой империи. Политические воззрения Наполеона Бонапарта, конечно, нельзя характеризовать в контексте демократического конституционализма, однако бонапартизм в первую очередь предполагал ограничение любых корпоративных интересов, противопоставленных интересам нации. Авторитарная диктатура, действующая во имя интересов нации, рассматривалась как наилучший гарант индивидуальных социальных прав и экономических свобод, гражданского мира.

После краха Первой империи и невзирая на политические реалии эпохи Реставрации противостояние либерального и демократического течений французской общественной мысли возобновилось с новой силой. Французские либералы выработали новую концепцию народного суверенитета и новое видении нации. Их идейный лидер Б. Констан даже выступил с идеей ограничения суверенитета народа, полагая, неограниченность суверенитета народа приводит к торжеству толпы и ее вожаков.

Формирование такой биполярной доктринальной основы французского республиканизма привело к тому что в конституционных актах конца XVIII – первой половины XX вв. национальный суверенитет, как правило, рассматривался в двух аспектах: а) в формально-юридическом и б) в фактическом. Формально национальный суверенитет рассматривался как единая, неделимая, неотчуждаемая и неотъемлемая власть организованной в государстве совокупности всех граждан (по определению М. Ориу, идея нации рассматривается в данном случае как корпоративная и органическая концепция, включающая «принцип порядка» и противопоставляется идее народа, единого органического коллектива). Фактически же под национальным суверенитетом понимается верховная, государственная власть утверждающегося в своих экономических и политических правах народа. Эта органическая установка раз за разом вела к возрождению этатистской (государственнической) конституционной традиции, обеспечивающей относительную преемственности таких противоположных конституционных моделей, как монархический, либерально-демократический или фашистский конституционализм. Носителем же этой преемственности зачастую выступал не сам народ как суверен, а французская государственная бюрократия.

Радикальное изменение конституционной доктрины, положившее начала современной Пятой республике, связано с воззрениями и политической деятельностью Ш. Де Голля. Создать государство, достойное национального величия Франции, по мысли де Голля, можно лишь на основе последовательной реализации принципа народного суверенитета. Это принцип де Голль фактически противопоставлял «режиму партий» Четвертой республики и ассоциировал с прямой, а не представительной демократией. Помимо практики референдумов основой реализации народного суверенитета де Голль считал сильное государство, возглавляемое всенародно избираемым президентом. Эти идеи и легли в основу конституционного строя Пятой республики, осуществившей «правление народа, по воле народа и для народа на исторического девиза «Свобода, Равенство, Братство».

На протяжении последних 10-15 лет Франция оказалась в состоянии перманентного политического кризиса. На наш взгляд, его причины кроются, прежде всего, в кризисе традиционных партий Франции и всей партийно-политической системы. Конфликт между Правыми и Левыми становится все более пустым с идейной точки зрения. Руководство основных оппонентов – голлистов и социалистов, – склоняется к схожим технократическим рецептам экономического регулирования, персональному соперничество политических деятелей. Как следствие основные социальные группы в составе французского постепенно перестают видеть в политических партиях выразителей их интересов. Резко усилилась протестная активность общества, пик которой пришелся на 2005-2006 г., когда французы сказали «нет» на референдуме по проекту европейского конституционного договора, а Париж не раз сотрясался от молодежных погромов. На фоне президентских выборов 2007 г. по сути началась смена поколений в политической элите страны. И не случайно, что большинство французов отдали свои голоса Николя Саркози, обещавшему наиболее радикальные и последовательные реформы, призванные оживить французскую демократию.