III. Современный французский конституционализм и проблемы реализации принципа народовластия.

3.1. Пятая республика во Франции: основы конституционного строя.

Конституция 1958 г. была утверждена на референдуме 28 сентября и положила начало Пятой Республике. Партии парламентского большинства были единодушны в ее поддержке де Голля, принявшего персональную политическую ответственность за создание нового конституционного режима, но настояли на преемственности ключевых характеристик Республики –всеобщее голосование должно быть единственным источником власти, государственная система должна строиться в соответствии с принципами разделения властей, ответственности Правительства перед Парламентом, независимости судебной власти. Все эти принципы были закреплены в конституционном законе от 3 июня 1958 г. Однако сам основной закон разрабатывался правительственными экспертами. Тем самым, избранная процедура в определенной мере пресекла существовавшую во французской конституционной истории традицию разработки актов избранными народом учредительными собраниями. Де Голль настаивал только на прямом волеизъявлении французских граждан.

В структуру Конституции 1958 г. вошла небольшая преамбула, в которой подтверждает преемственность основных положений о правах человека, изложенных в Декларации 1789 года и Конституции 1946 г. Тем самым, несмотря на существенные отличия голлистской конституционной доктрины, она сохранила две ключевые установки французского послевоенного республиканизма – закрепление естественных прав человека не только как неотчуждаемой основы конституционного статуса личности, но и исторического завоевания всей французской нации, а также реализация народного суверенитета в форме создания социального государства, гарантирующего солидарные права для всех французских граждан.

Направленность конституции 1958 г. на приоритетное закрепление народного суверенитета подтверждает раздел 1 «О суверенитете». Он определил девиз республики – «Свобода, Равенство, Братство», – и ее основной принцип страны – «Правление народа, по воле народа и для народа» (определение демократии, данное Линкольном). В ст.З Конституции соответствующим образом формулируется и принцип национального суверенитета: «Национальный суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его через своих представителей и посредством референдума. Никакая часть народа, никакая отдельная личность не могут присвоить себе его осуществление».

В качестве реализации принципа народного суверенитета конституция устанавливает и основные характеристики государства – «Франция является неделимой, светской, социальной, демократической Республикой». Неделимый характер французского государства определен ст.53 Конституции, в которой указано: «Никакая уступка, никакой обмен, никакое присоединение территории не являются действительными без согласия заинтересованного населения». В случае отделения какой-либо французской территории она могла бы обрести статус государства только после подписания соответствующего договора о выходе из Франции.

Принцип светского государства является одним из наиболее важных с точки зрения традиций французского республиканизма. Но в конституции 1958 г. он скорее лишь провозглашается. Лишь в Преамбуле 1946 г. указывается, что «организация общественного бесплатного и светского образования всех ступеней является долгом государства». В том, что касается учреждений частного образования, часто носящих конфессиональный характер, то конституционный принцип свободы образования разрешает предоставление помощи этим учреждениям (решение Конституционного совета от 23 ноября 1977 г.). В целом же принцип светскости накладывает на государство обязательство быть беспристрастным по отношению к культам.

Демократический характер Республики состоит в том, что он основывается, согласно ст. 3 Конституции, на всеобщем голосовании. Как указывалось выше, в предшествующих республиках, при ссылках на демократию внимание концентрировалось исключительно на необходимости учреждения представительной системы, в которой роль граждан ограничивалась избранием своих представителей. Таким образом, национальный суверенитет совмещался с суверенитетом представителей. Конституция 1958 г., так как она сохраняет первостепенную роль представителей в разработке законов, позволяет гражданам непосредственно участвовать в законодательных работах посредством голосования на референдуме. Безусловно, использование этой процедуры непосредственной демократии возможно только в ограниченных областях и без применения народной законодательной инициативы. Остается добавить, что речь не идет о кардинальных изменениях.

Принцип социального государства закрепляется в качестве преемственности с конституционным режимом Четвертой республики. В преамбуле 1946 г. наряду с гражданскими и политическими правами признается существование социальных прав, «особенно необходимых в наше время». Включение этих прав Конституцию 1958 г. имеет следствием то, что позволяет Конституционному совету контролировать соблюдение законодателем социальных прав. Однако такое положение влечет воспрепятствование пересматривать вопрос в отношении некоторых социальных приобретений. В равной мере преамбула Конституции 1946 г. позволяет Конституционному совету защищать право на забастовку.

Итак, несмотря на пафос радикальной смены конституционной модели, который проистекал из политической стратегии де Голля, конституция 1958 г. сохранила преемственность основных конституционных характеристик Республики и трактовку народного суверенитета. Однако голлистская конституционная доктрина радикально изменила систему государственной власти, призванную гарантировать эти принципы – на смену парламентской пришла смешанная республика с ярко выраженной этатистской направленностью и персонификацией высшей власти в стране.

Абсолютное большинство норм основной части Конституции 1958 г. посвящено детальному регулированию системы разделения властей. Раздел II (ст.5-19) посвящен Президенту Республики, его компетенции, порядку и процедуре его избрания. В разделе III регламентируется деятельность Правительства Франции (ст. 20-23). Раздел IV посвящен Парламенту страны, деятельности его палат, взаимоотношениям Парламента и Правительства. Продолжение изложения взаимоотношений Парламента и Правительства содержится в отдельном разделе V (ст-34-51) «Система взаимоотношений законодательной и исполнительной властей». В разделе VII регламентируется деятельность Конституционного совета. Раздел VIII Конституции «О судебной власти», дополняют в IX и Х разделах («Высокая палата правосудия», «Об уголовной ответственности членов Правительства»). В разделе XI Конституции регулируется деятельность Экономического и социального совета, который по запросу Правительства дает свое заключение по проектам законов, ордонансов и декретов, а также по законодательным предложениям, которые представляются ему на рассмотрение. Раздел XII Конституции «О территориальных коллективах» регулирует взаимодействие территориальных коллективов: коммун, департаментов, заморских территорий.

Главная черта государственно-политической системы, созданной в 1958 г. – концентрация политической власти в руках исполнительных органов. Французская центральная исполнительная власть имеет «двухглавую» структуру: она включает Президента Республики и Премьер-министра. Президент, обладающий собственными важнейшими полномочиями, осуществляемыми без контрассигнации членов правительства, должен нести ответственность за наиболее общие направления деятельности государства. На Премьер-министра, назначаемого Президентом, возложена обязанность представлять и осуществлять иные акты исполнительной власти. Он должен проводить в жизнь политику, исходя из общих ориентаций Президента. Правительство несет политическую ответственность перед Национальным собранием и уголовную перед обеими палатами парламента. Однако, юридическая иерархия исполнительной власти фактически не существует на практике с самого начала существования Пятой Республики установился обычай ответственности Правительства перед Президентом страны, т.е. был введен монизм исполнительной власти.

Сосредоточение власти в руках главы государства и Правительства – одно из проявлений этатистской тенденции во французском государственном механизме, которая всегда был ему присуща. Избираемый помимо парламента путем всеобщего и прямого голосования, Президент находится на вершине иерархии органов государственной власти. Хотя формально-юридические полномочия Президента оставались неизменными за все время существования Пятой Республики, поправка, установившая ныне действующий порядок замещения поста главы государства, укрепила и без того его господствующее положение.

Процесс концентрации политической власти в руках исполнительных органов привел к изменению статуса парламента. Правительственной власти предоставлены широкие возможности (включая юридические) для воздействия на парламент, а в некоторых случаях для действий и «через голову» парламента, например, при проведении референдумов на основании ст.11 Конституции.

Итак, Основной закон установил республиканскую форму правления, имеющую смешанный характер, поскольку в ней наблюдаются черты президентской республики (глава государства избирается без участия парламента, правительство назначается им же) и парламентарной республики (правительство несет ответственность перед нижней палатой парламента). Впрочем, первоначально форма правления Пятой республики совпадала с параметрами парламентского режима. И лишь начиная с конституционной реформы 1962 г., которая ввела выборы Президента республики путем всеобщего прямого голосования, характер формы правления стал смешанным.

Конституция 1958 г. по способу изменения является «особо жесткой», поскольку для ее пересмотра требуется проведение двух этапов – принятие поправок и их ратификация. Проект пересмотра Основного закона согласно ст.89 должен быть одобрен палатами Парламента в идентичной редакции. При этой процедуре обе палаты Парламента – Национальное собрание и Сенат – находятся в равных условиях. После принятия поправок требуется их обязательная ратификация, которая может быть осуществлена двумя способами: либо на референдуме, либо в Конгрессе – на совместном заседании парламентских палат большинством в 3/5 голосов. Право выбрать способ ратификации принадлежит Президенту Республики.

Конституция 1958 г. установила и четкую иерархию юридических норм, действующих в стране: наверху этой «пирамиды» находится Конституция, ниже – органические законы, в том числе ордонансы главы государства (чего не было со времен королевской конституционной хартии 1914 г.), еще ниже – обычные законы. Несколько особняком «держатся» законы, принимаемые на референдуме, международные договоры и соглашения, должным образом ратифицированные Францией. В разделе VI специально закреплены нормы «О международных договорах и соглашениях», что особенно важно для современной Франции в условиях интеграции в Европейское Сообщество (ст.52-55).