5. Факторы формирования территориальных основ

Факторы, оказывающие влияние на формирование территориальной основы местного самоуправления закреплены в ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

а) Наличие населения на территории, где устанавливается местное самоуправление.

Местное самоуправление устанавливается только при наличии жителей в пределах той или иной территории. Обязательность наличия жителей вытекает из Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации...», конституций, уставов, законов о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, а также уставов муниципальных образований. Статья 130 Конституции Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление осуществляется «населением», «гражданами». Федеральный закон в статье 2 определяет местное самоуправление как «деятельность населения», в статье 3 устанавливает право жителей на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях. Жители осуществляют местное самоуправление с применением различных форм непосредственной и представительной демократии. Сообщество жителей является первичным признаком возможного наличия местного самоуправления.

Статья 131, п. 1 Конституции Российской Федерации установила, что местное самоуправление осуществляется в «поселениях» городского и сельского типа, т.е. в населенных пунктах.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 1), определяя муниципальное образование, устанавливает, что это городское, сельское последние или несколько поселений. То есть муниципальное образование определяется через родовой термин «поселение», называя при этом виды этих поселений.

Очень важным является вопрос о численности населения. От этого зависит необходимость избрания представительного органа местного самоуправления. Федеральный закон не предусматривает критерий численности, при которой нецелесообразно формировать представительный орган. В то же время ст. 15, п. б и ст. 24 указанного закона допускают возможность замены представительных органов собраниями и сходами граждан.

Следует заметить, что нормы, содержащиеся в ст. 15, п. 6 противоречат нормам, которые закреплены в ст. 1, п. 1 этого же закона. Согласно ст. 1 п. 1 одним из обязательных признаков муниципального образования является наличие выборных органов местного самоуправления. Из ст. 15 п. 6 вытекает, что эти органы могут не формироваться.

Такое противоречие необходимо устранить, для этого нужно, на наш взгляд, в ст. 1 п. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внести дополнения, определяющие минимальную численность населения, при которой органы местного самоуправления формируются в обязательном порядке.

Эта цифра может быть основана на уже сложившейся законодательной практике в субъектах Российской Федерации.

В соответствии с данными Центральной избирательной комиссии РФ по состоянию на 13.09.1999 г. в 534 муниципальных образованиях 15 субъектов РФ выборные органы местного самоуправления отсутствуют. Их заменяют собрания и сходы. При этом число избирателей таких поселений колеблется от 27 до 6983 человек. В более чем 90% муниципальных образований, не имеющих представительных органов местного самоуправления, число избирателей составляет от 100 до 1200 человек.

Зарубежный опыт свидетельствует, что численность населения оказывает влияние на формирование представительных органов местного самоуправления. Их создание иногда ставится в зависимость от числа граждан, проживающих на соответствующей территории. Так, в Великобритании муниципальные советы приходов с населением от 200 до 300 человек формируются советом графства только по ходатайству приходских собраний избирателей: в приходах с меньшим числом жителей ходатайство об образовании совета удовлетворяется по усмотрению графства. Как видно, численность населения оказывает влияние на формирование органов местного самоуправления. Эта норма действует в масштабе государства. Она нацелена на обеспечение реальности местного самоуправления.

б) На данной территории должна присутствовать муниципальная собственность, которая может включать в себя движимое и недвижимое имущество. Это земля, здания, сооружения, дороги, муниципальный транспорт, различные коммуникации и т.д. Такое требование обусловлено тем, что муниципальная власть может быть реализована только в том случае, если она обладает материальной основой.

Территориальная основа, как видно, обусловлена наличием элементов экономической основы. Эти два понятия «территория и «экономика» взаимосвязаны и взаимообусловлены.

Следует заметить, что и в данной части Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» имеет противоречие. С одной стороны в ст. 1 п. 1 названного закона муниципальная собственность обозначена в качестве одного из определяющих признаков муниципального образования, с другой — ст. 6 п. З устанавливает, что отсутствие муниципальной собственности не служит основанием отказа в образовании, либо реорганизации муниципального образования.

в) Создание муниципального образования закон связывает с наличием местного бюджета. Наличие местного бюджета непосредственно связано с состоянием и развитием производственной сферы на территории, а также различных видов деятельности, которые являются источниками доходов.

Местный бюджет входит в состав муниципальной собственности. Такое положение закреплено в ст. 29 данного Федерального закона.

Следует обратить внимание на то, что данная норма связана с нормой ст. 1 п. 1, которая определила муниципальную собственность в качестве одного из критериев создания муниципального образования. Но как отмечалось эта статья в данной части входит в противоречие со ст. 61.

Получается, что муниципальное образование может быть созданию даже без местного бюджета.

Из этого следует, что и ст. 29 п. 1 названного закона входит в противоречие со статьей 1 п. 1 и ст. 61 п. 3. Эти статьи также имеют взаимоисключающий характер.

Все вышеназванные факторы взаимосвязаны между собой и взаимообусловлены. Увеличивается численность населения, растет потребность в увеличении мест приложения труда, в жилищном строительстве. Это требует развития производственной и социальной инфраструктуры. Новые производственные объекты и жилищное строительство вызывают необходимость расширения границ муниципального образования. Кроме того, производственные и иные предприятия являются источниками пополнения местного бюджета, средства которого направляются на решение задач социально-экономического характера. Без всего этого территориальная муниципальная власть не в состоянии функционировать самостоятельно.

В учебной и научной периодической литературе имеются и другие точки зрения относительно критериев присущих территориальной основе местного самоуправления.