4. Методологія, закони та принципи державного управління.

Державне управління як наука і мистецтво. До складу науки державного управління входять дві вза­ємопов'язані частини: теорія управління і мистецтво управління. Якщо теорія управління орієнтована, в ос­новному, на відображення раціонального аспекту реальних систем управління, їх загальних закономірностей і моделей, то мистецтво управ­ління визначається навичками, інтуїцією, здібностями людей, їх умінням творчо застосовувати управлінську науку в практиці з урахуванням конк­ретних особливостей функціонування об'єкта і суб'єкта державного управління.

Методологія державного управління.

Об'єктом дослідження науки дер­жавного управління є діяльність органів виконавчої влади.

Предметом науки державного управління є організа­ція, форми і закономірності функціонування системи органів вико­навчої влади.

Виходячи з об'єкта і предмета, основними напрямами досліджень науки державного управління визначають такі:

а) теорія та історія державного управління;

б) державна служба;

в) механізми державного управління.

Державне управління як наука і як навчальна дисципліна має свої особ­ливості. Як галузь науки - охоплює теоретичні дослідження проблем організації, становлення й розвитку державного управління, зокрема по­будови й оптимального функціонування системи органів виконавчої вла­ди. Як навчальна дисципліна - дає своїм слухачам знання принципів, функцій, методів і прийомів управління, організації державного апарату і державної служби, форм управлінської діяльності, державно-управ­лінських відносин.

Науковий метод - це спосіб, підхід, інструмент, прийом, яким корис­тується певна наука для дослідження закономірностей, що становлять її предмет.

В управлінській науці вирізняють три групи найважливіших методів дослідження:

• загальні методи дослідження явищ і процесів управління;

• логічні методи пізнання;

• емпіричні методи дослідження.

До загальних методів належать:

• традиційний метод - дає можливість класифікувати функції державного управління;

• інституційний підхід - дає можливість дослідити взаємозалежність і взаємозв'язок між змінами інституційних структур апарату державного управління і змістом державної політики;

• соціологічний підхід - дає можливість досліджувати апарат державно­го управління з точки зору його ефективності і продуктивності;

• комплексний підхід - дає можливість вийти за межі суто адміністративно-управлінської сфери і застосувати методи інших суспільно-гуманітарних наук та наукових знань - політології, юри­дичної науки, менеджменту, історії, соціології, філософії, психології тощо;

• історичний підхід - дає можливість установити переваги та недоліки існуючої сьогодні в Україні структурно-функціональної моделі виконавчої влади, стан її спів­відношення та взаємодії з іншими гілками державної влади та окреслити підходи щодо її вдосконалення та оптимізації;

• культурологічний підхід - дає можливість установити залежність управлінської поведінки суб'єктів державного управління від рівня культу­ри суспільства;

• біхевіористський підхід - фокусує увагу на людському факторі, взаємозв'язках та співпраці державних службовців.

Другу групу становлять логічні методи пізнання:

• системний підхід - дає можливість розгляду державно-управлінських явищ у сукупності соціальних зв'язків, виявлення цілого та його частин, вивчити окремі складові апарату державного управління у загальній сис­темі організації державної влади;

• функціональний підхід - фіксуючи увагу на специфіці змісту управлін­ської діяльності, є підставою виявлення об'єктивно необхідних на відповід­ному етапі державотворення функцій державного управління, пошуку оптимальних варіантів їх розподілу в апараті державного управління;

• метод структурного аналізу - зважаючи на те, що виконавча влада реалізується через відповідну структуру - систему органів, сприяє розроб­ці науково обґрунтованої методології визначення функцій апарату дер­жавного управління;

• структурно-функціональний - дає можливість запропонувати практич­ні заходи щодо оптимізації відповідності між структурою і функціями кож­ного окремого суб'єкта державного управління (органу виконавчої влади);

• метод аналізу і синтезу - сприяє узагальненню основних по­нять, принципів, категорій науки, дає можливість побудувати об'ємну модель системи орга­нів виконавчої влади;

• метод порівняльного аналізу - дозволяє вести пошук оптимальної системи виконавчої влади та апробовувати зарубіжні механізми, що успішно застосовувалися, для вирішення тих чи інших управлінських проблем у вітчизняному державотворенні;

• ситуаційний метод - сприяє розробленню науково обґрунто­ваної методології оптимізації державного управління.

До логічних методів також віднесені інші теоретичні прийоми - індук­ція і дедукція, моделювання, експеримент, абстрагування, узагальнення і обмеження, сходження від абстрактного до конкретного та інші.

До третьої групи належать методи емпіричних досліджень:

• аналіз наукових праць з проблематики публічної адміністрації україн­ських, зарубіжних і радянських учених;

• аналіз документальної бази (законів, нормативно-правових актів, управлінських документів, статистичних даних тощо);

• аналіз та узагальнення практичної діяльності публічної адміністра­ції у контексті переходу до нової парадигми місії публічної влади.

Кожен із названих методів (їх груп) застосовують не ізольовано, а в комплексі, що дає змогу отримати більш повні та всебічні результати нау­кових досліджень.

Закони державного управління - відо­бражають найбільш істотні, загальні та стійкі відносини залежності в суспільстві через констатацію об'єктивних, необхідних, повторюва­них зв'язків між процесами і явищами, які випливають з їх сутності та зумовлюють їхній розвиток.

Закон єдності системи державного управління (закон синергії) - поля­гає у виникненні в системі нових інтегративних якостей, не властивих складовим, що утворюють цю систему.

Закон пропорційності - проявляється у необхідності забезпечення співвідношення між керуючою та керованою підсистемами усередині їх, а також між ними з метою забезпечення найефективнішого їх функціону­вання.

Закон необхідної різноманітності - стверджує, що для створення управлінської системи, спроможної на роз­в'язання проблеми з певним рівнем різноманітності, необхідно забезпечи­ти цю систему ще більшим рівнем різноманітності. Зокрема, різноманіт­ність суб'єкта управління має бути більшою, ніж об'єкта управління, яким він керує.

Закон спеціалізації - передбачає, що управління сучасни­ми суспільними справами призводить до розмежування його функцій, до специфічного їх виявлення в конкретних умовах, на різних рівнях, різних напрямах. Тому управління вимагає високого професіоналізму у різнома­нітних сферах: економічній, організаційно-технічній, правовій, соціальній, політичній, психологічній, екологічній, демографічній та ін.

Закон ієрархічності - логічна модель роз­витку організації набуває такого вигляду: місія  цілі  управлінські функції  структура. У практиці державного управління це означає, що слід прагнути до створен­ня такої організаційної структури, яка спроможна оптимально забезпечити виконання визначених для організації функцій.

Закон інтеграції - інтегруючими факторами виступають цілі, завдання та інтереси су­спільства, що вимагають підтримки нормальної життєдіяльності і розвитку складної соціальної системи у відповідності з перманентними змінами і викликами внутрішнього та зовнішнього середовища.

Закон домінування глобальної мети - суттю якого є підтримка ціліс­ності підсистем державного управління (економічної, політичної, органі­заційної, соціальної, технічної, гуманітарної) через наявність мети (місії) системи, що має домінувати над цілями кожної з підсистем.

Закон доктринальності - полягає у розробці та реалізації доктрини - теоретичної основи загальних вихідних положень державної політики, що у процесі державного управління дає можливість здійснювати системний характер управлінського впливу. Наприклад, соціальна доктрина розкри­ває найбільш загальні уявлення про соціальну сферу, соціальні цілі су­спільства і принципові механізми її реалізації.

Закон економності - характеризує ефективність управління, зокре­ма досягнення поставленої цілі з ураху­ванням найменших часових втрат, а також матеріальних, людських і фі­нансових ресурсів, що визначальним чином залежить від швидкості та адекватності реакції суб'єкта та об'єкта управління, вирішення управлін­ських проблем у максимально короткий час, своєчасного позитивного впливу на кінцевий результат.

Закон пріоритету соціальних цілей - означає, що ні виробництво, ні політика, ні економіка не є метою розвитку суспільства та умовою підтримки рівнова­ги і розвитку, а постійне підвищення якості життя його членів, їх благополуч­чя, безперервне вдосконалення умов життя. Усвідомлення цієї закономірності є запорукою побудови соціальної держави, соціально-орієнтованого ринку, соціального партнерства.

Закон суб'єктивності - маючи об'єктивно-суб'єктивну природу, державне управління значною мірою є суб'єктивною діяльністю різних суб'єктів (органу виконавчої влади, керівника цього ор­гану, державного службовця), котра виражається через управлінську культуру, специфіку традицій та історичного досвіду, інтересів, потреб, позицій тієї чи іншої посадової особи. При цьо­му чим вищий рівень управлін­ня, на якому знаходиться суб'єкт управління, тим більший простір для ви­явлення як позитивної, так і негативної суб'єктивності.

Закон історичності - полягає у не­обхідності врахування історичних особливостей розвитку системи вико­навчої влади в умовах реформування публічної адміністрації.

Принципи державного управління — це закономірності, відносини, взаємозв'язки, керівні засади, на яких ґрунтують­ся його організація та здійснення і які можуть бути сформу­льовані в певні правила.

Серед загальних принципів державного управління можна виділити такі:

Законність - означає, що право має домінувати над владою, зокрема над діяль­ністю органів виконавчої влади, унеможливлювати свавілля з боку чи­новників, створювати умови для широкого громадського контролю за їх діяльністю.

Правова впорядкованість - зумовлює необхідність головним чином законо­давчого визначення основних аспектів цілей, функцій, струк­тур, процесу, самих принципів державного управління.

Об'єктивність - зумовлює необхідність врахування у всіх управлінських процесах вимог об'єктивних закономірностей та реальних мож­ливостей суспільних сил.

Демократизм - передбачає формування такої системи управління, яка базувалася б на демократичних засадах її здійснення в інтересах усіх або переважної більшості громадян, можливості їх максимального залу­чення до обговорення важливих державно-управлінських рішень, відкри­тості інформації, рівного доступу громадян до державної служби.

Публічність (відкритість) - передбачає до­ступність державного управління для громадян; відкритість функціонування органів державної влади та органів місцевого самоврядування; громадський контроль; судовий контроль за дотриманням у процесах державного управління конституцій­но закріплених інтересів суспільства, прав і свобод громадян.

Поділ влади - процеси формування та закріплення загальної волі у законах, виконання законів та безпосереднього управ­ління, контролю за законами і розв'язання конфліктів при їх застосуванні розділені, розмежовані між гілками влади, а отже, скоординовані за допомогою взаємного стримування та противаг.

Єдиноначальність і колегіальність - означає розумне поєднання в управлінській діяльності методів одноосібного керівництва призначеним або обраним керівником, який наділяється значною службовою компетен­цією і несе персональну відповідальність за результати роботи державно­го органу, та широкої колегії - групи осіб, які мають рівні права і обов'язки або дорадчі права з питань, що належать до компетенції органу виконав­чої влади.

Централізація і децентралізація - апарат державного управління пови­нен бути побудованим на засадах розумного співвідношення концентрації влади і її децентралізації, оскільки порушення такого балансу в будь-який бік призводить до негативних наслідків. Надцентралізація породжує безініціативність нижчих ланок системи органів виконавчої влади, а перегини децентралізації призводять до відсутності єдності у формуванні та здійсненні державної політики.

Плановість - полягає в обов'язковому плануванні діяльності будь-якого органу та його структурного підрозділу, у створенні планів соці­ально-економічного і культурного розвитку окремих населених пунктів, територій, регіонів, галузей народного господарства, проектуванні та реа­лізації програм вирішення тих чи інших проблем.

Ефективність - головним критерієм ефек­тивності сучасного державного управління є якнайповніша відповідність управлінської діяльності інтересам суспільства, якісне та своєчасне на­дання громадянам управлінських послуг, забезпечення прав і свобод гро­мадян, їх практичної реалізації.