II. Классификация

Среди многообразия указов достаточно четко прослеживаются следующие разновидности:

а) указы исполнительного характера, определяющие порядок практической реализации федеральных законов. Они принимаются либо в связи с изданием новых федеральных законов, либо в порядке контроля за их выполнением;

б) директивные указы. Такие акты состоят преимущественно из поручений Правительству, другим органам исполнительной власти;

в) программно-политические указы, издаваемые Президентом в целях реализации возложенных на него обязанностей по определению основных направлений внутренней и внешней политики (ч. 3 ст. 80 Конституции). По своему содержанию такие указы представляют собой чаще всего федеральные президентские программы, концепции, доктрины (например, военная доктрина), основные направления развития отдельных отраслей, сфер управления и т.д. В них, как правило, отсутствуют нормативные установления и преобладают программно-политические установки;

г) нормативные указы, то есть указы "в собственном смысле", устанавливающие новые самостоятельные юридические нормы под условием не противоречия законам. Содержание этой разновидности представляет главный предмет правовых исследований.

Возможность издания Президентом нормативных указов прямо вытекает из полномочий Президента и зафиксирована в Конституции РФ и многих федеральных законах. Так, в ст. 3 Гражданского кодекса записано, что отношения в сфере гражданского законодательства "могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу и иным законам". Принципиальная позиция ГК состоит в том, что в гражданское законодательство в узком значении этого термина включены только "Кодекс и принятые в соответствии с ним иные федеральные законы..." (пункт второй ст. 3). Указы Президента и постановления Правительства в этой области отнесены не к гражданскому законодательству, а к "иным актам, содержащим нормы гражданского права".

В текущем законодательстве сложился весьма устойчивый пласт, состоящий из нормативных указов Президента, формирование которого во многом связано с отсутствием федеральных законов, прежде всего в сфере организации государственной власти, приватизации, налоговой политики, земельных отношений. На этапе становления новой государственности и экономического уклада указные нормы оказываются нередко первичными и единственными в правовом регулировании в связи с отсутствием федеральных законов и медлительностью парламента в законотворчестве.

В указах, временно заменяющих недостающие законы, конечно, не столь очевиден их подзаконный характер. Именно так обстоит дело, к примеру, с официальной символикой Российской Федерации (государственный герб, флаг и гимн). Хотя ее описание и порядок официального использования устанавливаются федеральным конституционным законом (ст. 70 Конституции), однако он до сих пор не принят. По этой причине новая российская символика регламентируется президентскими указами, которые действуют до вступления в силу упомянутого закона, о чем прямо записано в этих актах. Непринятие в течение трех с лишним лет федерального конституционного закона по государственной символике свидетельствует не только об упущениях наших законодателей, но и о медлительности 2 Президента в использовании права законодательной инициативы. Такое положение дел усугубляется, на наш взгляд, и отсутствием ответственности за реализацию " конституционных предписаний.

Анализ содержания указов, « принятых в 1995—1996 гг., показывает, что значительный объем нормативных установлений сосредоточен в сфере публичного права: организация исполнительной власти, определение структуры и системы федеральных органов исполнительной власти, утверждение положений о министерствах (МИД, Минобороны, ФСБ и т.д.), Администрации Президента и ее основных подразделениях, осуществление различного рода мер по обеспечению согласованного функционирования различных государственных институтов власти, взаимодействия с палатами Федерального Собрания и Правительством. Обратим внимание на активную позицию Президента в формировании нормативного блока своего политического курса и явно недостаточную законодательную регламентацию системы и организации федеральной государственной власти.

Многие нормоустанавливающие указы приняты Президентом в соответствии с федеральными законами. На практике содержание значительной части полномочий Президента конкретизируется в текущих законах.

С увеличением числа федеральных законов границы нормотворчества Президента чаще всего сужаются, и многие указы утрачивают силу полностью или частично. К примеру, в связи с принятием федеральных законов в социально-трудовой сфере Указом Президента от 20 мая 1996 г. были признаны утратившими силу четыре указа: "О социальном партнерстве и разрешении трудовых споров (конфликтов)", "О создании Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений", "О социальной защите граждан, получивших увечье либо иное повреждение здоровья в связи с исполнением ими трудовых обязанностей", "О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений".

В тех областях, где полномочия Президента весьма значительны, принятие федеральных законов влечет, как правило, лишь частичную отмену указов. Например, в связи с новым Федеральным законом "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" Президент отметил и внес изменения в 22 указа, но ни один из них не был отменен полностью.

Наряду с сужением нормотворческой сферы деятельности Президента последствия принятия федеральных законов могут быть и иного плана. Ряд федеральных законов содержит положения, конкретизирующие и расширяющие компетенцию Президента. Обратимся, в частности, к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации"¹². Согласно ему за Президентом закреплены серьезные полномочия в области кадровой политики. Отметим, что координация деятельности по реализации задач, вытекающих из упомянутого закона, осуществляется Советом по вопросам государственной службы, который создается при Президенте (ст. 26). Глава государства самостоятельно принимает значительную часть решений, связанных с нормативным регулированием по этим вопросам (например, утверждает Реестр государственных должностей). Расширение границ нормотворчества Президента в данной области объясняется также отсутствием ряда базовых ^федеральных законов по пенсионному обеспечению, денежному содержанию госслужащих и др. До g.сего времени уровень и качество ^а₀правового обеспечения государственной службы крайне недостаточны, а имеющиеся решения фрагментарны, что само по себе характеризует удручающее состояние «кадровой политики.

Приоритет законодательного регулирования подтверждается содержанием многих федеральных законов. В последнее время в заключительных статьях законов появляются записи примерно такого содержания: "Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации в месячный срок привести свои нормативные акты в соответствие с настоящим федеральным законом". Впрочем, некоторые представители исполнительной власти считают подобные формулировки некорректными с точки зрения доктрины разделения властей, полагая, что законодатель не вправе давать поручения (предписания) Президенту и федеральному Правительству.

Многие полномочия Президента (ст. 83 и 89 Конституции РФ) должны реализовываться путем издания актов индивидуального характера. Это вытекает из формулировок типа: "назначает и освобождает", "награждает", "представляет", "принимает верительные отзывные грамоты" и т. п. Индивидуальные указы составляют примерно половину актов Президента.

Строго говоря, нормотворческая компетенция Президента не столь обширна и характеризует, прежде всего, функции исполнительной власти, осуществляемой им. В последние годы многие специалисты обоснованно обращают внимание на избыточность указов. Президенту для осуществления инициативной государственной политики вовсе не обязательно издавать сотни указов, которые к тому же нередко не выполняются. Большая политика проявляется в конкретных действиях, зачастую не требующих правового оформления.

Нельзя не отметить к тому же, что директивных, программных или нормативных указов Президента в "чистом" виде, то есть подчиненных именно этим целям, сравнительно мало. Как правило, многие указы (особенно в социально-экономической сфере) имеют комплексный характер и содержат нормативные положения, оперативно-распорядительные и индивидуальные предписания и поручения, а в некоторых случаях и рекомендации (для палат парламента).

Известный русский правовед Н.М. Коркунов в особую группу выделял указы, "вызванные необходимостью и могущие противоречить законам". Такие акты он определял чрезвычайными и требующими одобрения представительного и законодательного органа (парламента). В российской конституционной практике издание Президентом указов законодательного характера объясняют, прежде всего, наличием пробелов в законах. В большинстве случаев указы такого рода принимаются, когда имеют место коллизии между положениями Конституции и федеральными законами, действовавшими на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции. Механизм разрешения таких противоречий и природа подобных указов - не вполне ясны. Поэтому есть смысл подробнее остановиться на различных точках зрения по этому поводу.