Окуньков л.А. Вето президента // Журнал российского права 1998 №2 Вето Президента

Конституционные основания и практика

Российская Конституция предусматривает право отклонения Президентом федеральных законов, принятых парламентом, и механизм разрешения разногласий между Президентом и палатами парламента (ст. 107 Конституции).

Наиболее сильное средство воздействия главы государства на законодательную деятельность парламента - это возвращение им федеральных законов на новое рассмотрение (так называемое отлагательное вето Президента). Частое применение в последние годы президентского вето обосновывается самим Президентом главным образом низким юридическим качеством принимаемых законов, противоречием их Конституции, Гражданскому кодексу, другим действующим федеральным законам, а также отсутствием заключений Правительства по законопроектам, требующим дополнительных ассигнований из федерального бюджета. «Все это, — отмечал Президент, — вынуждало меня применять президентское вето в качестве инструмента юридического контроля». По этим основаниям Президентом было возвращено свыше трети законов, принятых в 1995 году.

Действительно, вето Президента - на принятые законы в большинстве случаев стимулирует повышение их качества, устранение имеющихся »коллизий и дефектов. С этой точки зрения можно положительно оценивать практику использования такого права главой государства, тем более что на этапе становления профессионального парламента, «складывающихся правил и традиций законотворческого процесса, острого недостатка квалифицированных юристов в высших органах власти применение многочисленных «фильтров» для достижения необходимого качества законопроектов представляется весьма полезным.

Безусловно, количество отклонений принятых законов было бы гораздо меньше, если бы на имеющиеся недостатки обращалось внимание уже при рассмотрении их в первом и во втором чтениях. Практика показывает, что обстоятельное рассмотрение замечаний Президента и Совета Федерации на этих стадиях обеспечивает «зеленую улицу» дальнейшему продвижению законопроекта. В таких случаях отклонения законов Советом Федерации и Президентом весьма редки, что доказывает полезность закрепления таких подходов в регламентах палат.

Конечно, нельзя одинаково относиться ко всем аргументам, содержащимся в вето Президента по конкретным законам. Зачастую в них явственно обнаруживается не всегда оправданная позиция конкретных исполнителей, которые готовили заключения по законопроектам, а они, как и другие специалисты, могут ошибаться, оказавшись в плену весьма спорных концепций. Не исключено и то, что в ряде случаев они вынуждены выполнять политический заказ. В результате не были приняты законы, в которых ощущается острая потребность практики и которые необходимы для выполнения главой государства обязанности гаранта Конституции. К их числу можно отнести, к примеру, закон об ответственности за систематическое нарушение сроков выплаты заработной платы, пенсий и пособий, отсутствие, которого во многом способствует этим массовым нарушениям конституционного права граждан.

Регламенты палат Федерального Собрания предусматривают первоочередной порядок повторного рассмотрения законов, отклоненных Президентом, обязательное выступление на заседаниях Государственной Думы представителя Президента, заслушивание заключения соответствующего комитета или официально созданной комиссии палаты. Государственная Дума утверждает по повторно рассмотренным законам одно из решений: либо принимает закон в редакции Президента (для этого требуется более половины голосов от общего числа депутатов), либо повторно принимает закон в редакции, ранее принятой этой палатой. В последнем случае необходимо, чтобы за закон проголосовало две трети от общего числа депутатов.

Необходимость квалифицированного большинства числа голосов в каждой палате в поддержку закона в ранее принятой редакции делает труднопреодолимым вето Президента. К тому же повторное одобрение его в Государственной Думе, как правило, не всегда встречает адекватную реакцию в Совете Федерации. Вместе с тем факты преодоления вето Президента квалифицированным большинством обеих палат имели место.

Так, несмотря на сложную судьбу с принятием Федерального закона «О бухгалтерском учете», который при повторном рассмотрении Государственной Думой после отклонения Президентом не набрал 2/3 голосов от общего числа депутатов, палаты Федерального Собрания не отказались от его принятия. Законопроект вновь был внесен и обсуждался, был принят Государственной Думой в трех чтениях и одобрен Советом Федерации. Хотя Президент и в этот раз вновь отклонил закон, палаты проявили последовательность и приняли его в прежней редакции. В итоге глава государства был вынужден подписать этот закон. Аналогичный технологический цикл прошел Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации». Как и в предыдущем примере, палаты парламента преодолели квалифицированным большинством повторное вето Президента на этот закон ' и приняли его в прежней редакции. Обратим • внимание, что хотя, по мнению главы государства, в федеральном законе о бюджетной квалификации имеются серьезные недостатки правового характера, которые могут затруднить его применение и сделать закон крайне нестабильным, он предпочел не доводить дело до Конституционного Суда.

Вообще, характерной чертой для судьбы всех федеральных законов, принятых после Конституции 1993 года, является крайне слабое использование возможностей Конституционного Суда для окончательного решения спора между заинтересованными сторонами. Отсюда можно сделать вывод о том, что в принятых федеральных законах либо вообще не было несоответствий конституционного характера, либо сами основания и причины отклонения ряда законов не имели для главы государства принципиального значения, чтобы возбуждать ходатайство в Конституционном Суде. Во всяком случае, не скрывая своего критического отношения к некоторым федеральным законам, Президент подписывал их, вероятно предполагая, что если Конституционный Суд не сочтет его доводы о неконституционности закона убедительными, то это будет означать не только противодействие со стороны Суда и парламента, но и быть в известной мере публичным выражением его поражения в споре с законодательной властью. Ясно, к примеру, что ряд неточностей и юридико-технических изъянов не настолько серьезны, чтобы признать закон не соответствующим федеральной Конституции. Может быть, по этой причине конституционная практика последних лет не знает обращений Президента и Правительства в Конституционный Суд по поводу конституционности конкретных законодательных актов, хотя, справедливости ради, нужно признать, что основания для этого были. Так, до сих пор Президент не оспорил в Конституционном Суде ни одного из положений регламентов палат, таящих в себе, на его взгляд, угрозу нарушения конституционных требований к принятию законов. Характерно, что в отсутствие споров по поводу соблюдения конституционной процедуры принятия конкретных законов судебное толкование по применению ст. 107 (часть третья) Конституции осталось «вещью в себе».

Претензии Президента на серьезные нарушения материального и процессуального характера, высказанные палатам Федерального Собрания, дают богатую пищу для аналитической юриспруденции. Действующие регламенты повторного рассмотрения законов предусматривают возможность создания специальных (согласительных) комиссий. Такие комиссии в результате предварительных консультаций с представителями Президента и Правительства вырабатывают, как правило, компромиссный проект, устраивающий все заинтересованные стороны. Подобные согласительные процедуры на последней стадии законодательного процесса показали себя весьма результативными, и Президент обычно подписывает законы, прошедшие через их «сито». В принципе возможности таких комиссий вполне достаточны, чтобы устранить все юридические погрешности и найти согласованное решение по большинству действительно спорных проблем. Конечно же, для «развязки» принципиальных разногласий требуется предварительно согласованное мнение основных политических фракций, которое становится определяющим фактором при голосовании новой редакции закона после доработки его комиссией.

Право президентского вето — оружие стратегическое, а не тактическое. Как свидетельствует зарубежный опыт, им нельзя злоупотреблять, но надлежит всегда держать в боевой готовности. Зачастую гораздо эффективнее сама угроза наложения вето, высказанная Президентом еще на стадии рассмотрения законопроекта. Как утверждают специалисты, зачастую Президенту США достаточно лишь объявить о своем намерении наложить вето на неугодный ему закон, как парламентарии, не дожидаясь его действий, идут на компромисс.

Обратим внимание, что в основе главных мотивов вето главы государства должны находиться отнюдь не »интересы исполнительной власти в области законодательства. Как гарант Конституции Президент должен способствовать сбалансированности системы разделения властей и, руководствуясь общегосударственными интересами, обеспечивать эффективное взаимодействие всех государственных органов.

Российская практика работы парламента показывает, что несовпадение позиций депутатов и главы государства может быть выявлено уже при подготовке законопроекта к первому чтению. Своевременно обнаруженные Президентом недостатки обсуждаемого закона обычно устраняются уже в ходе первых чтений законопроекта. Это вполне объяснимо: ведь если депутаты предварительно ознакомлены с доводами Президента, то в большинстве случаев они имеют возможность учесть его замечания, тем более, когда речь идет о погрешностях юридико-технического характера или процедурных нарушениях. Если же разногласия носят принципиальный характер, то у законопроекта мало шансов стать законом. Во всяком случае, нужна значительная консолидация усилий парламентариев, чтобы преодолеть в будущем вето Президента.

Частое применение Президентом отлагательного вето на принятые законы излишне «напрягает» парламентариев, переводит процесс из плоскости делового сотрудничества в сторону поиска контррешений, что ничего полезного для законодательного процесса не приносит. Если учесть, что примерно 30-40 процентов от общего количества законов возвращается Президентом на новое рассмотрение, станет понятным, сколько дополнительного времени и усилий требуется сторонам для принятия согласованных решений. И тут у отдельных парламентариев возникает соблазн — отказаться от поиска компромиссов, выбрать путь «сосуществования». Ведь тогда ответственность за блокирование уже принятых законов можно возложить на Президента, ибо формальные основания для отказа подписать закон всегда найдутся. Однако состояние «холодной войны» между высшими органами власти - далеко не лучший способ управления государственными делами и развития демократических институтов.

Сложившаяся практика применения Президентом вето весьма противоречива и непоследовательна. Отсутствие традиций разрешения сложных споров (прежде всего политического характера) нередко заводит законотворческий процесс в тупик. Бывает и так, что причины отклонения законов становятся полной неожиданностью для парламентариев. Такое случается, когда в ходе рассмотрения законопроекта в трех чтениях в Государственной Думе представитель Президента никак не реагирует на содержание проекта либо когда замечания Президента были последовательно учтены при доработке его в стенах парламента. Нередко основания и причины отклонения законов носят слишком общий характер, и парламентариям бывает неясно, что конкретно необходимо изменить в законе.

Существенным недостатком практики применения вето является отсутствие в замечаниях конкретной редакции критикуемой статьи закона, естественно, когда это технически возможно и не затрагивает другие нормы акта. К сожалению, отечественная конституционная практика не знает постатейного вето. Хотя представляется вполне реальным и полезным, — если принятый закон в целом удовлетворяет Президента, но имеются замечания, затрагивающие только отдельную норму (статью), позволить палатам парламента рассмотреть их оперативно, по упрощенной процедуре. Конечно, это правило должно быть предусмотрено в федеральном законе и регламентах палат. Конституции ряда стран ближнего зарубежья содержат такое решение. Так, Президенту Республики Беларусь предоставлено право вернуть для повторного голосования со своими возражениями не только весь закон, но и отдельные положения закона. В этом случае до вынесения соответствующего решения Палатой представителей и Советом Республики закон подписывается главой государства с оговоркой о несогласии с отдельными положениями (статьями) этого закона и вступает в силу, за исключением тех положений, относительно которых имеются его возражения (ст. 19 Конституции Республики Беларусь). Есть страны, где окончательная редакция законопроектов передается Президенту, если его возражения приняты парламентом (ст. 68 Конституции Грузии).

Видимо, ряд общих положений, затрагивающих интересы ветвей власти, в том числе судьбу законов, повторно принятых в прежней редакции парламентом, но не подписанных Президентом, обязательные требования к голосованию на заседаниях палаты, следует более тщательно регламентировать на законодательном уровне и в России. Полезно было бы также конкретизировать процедуру и последствия преодоления вето Президента, в том числе и постатейных возражений при общей положительной оценке проекта. На наш взгляд, применение постатейного вето оказало бы общее положительное воздействие на улучшение законодательного процесса, на деловые контакты представителей парламента, главы государства и Правительства. Сейчас на практике при обсуждении предложения Президента об изменении конкретного положения (статьи) закона участники согласительной комиссии нередко выходят за пределы соответствующей статьи и существенно меняют содержание других статей, по которым ранее у Президента возражений не было. Выход за рамки содержания вето чаще всего инициируется стороной, которая настаивает на учете своих замечаний, зная практику консенсуса. Такие методы согласования в принципе недопустимы, исключение возможно лишь в том случае, если содержание президентской редакционной поправки затрагивает и другие положения закона, в которые не были своевременно внесены соответствующие уточнения. Имеются в виду поправки чаще всего вторичного (юридико-технического) характера.

Причины и основания отклонения законов

Анализируя причины отклонения Президентом законов, можно выделить в этом ряду несколько основных групп:

а) правовые, возникающие из-за несоблюдения и разной интерпретации парламентом и Президентом положений Конституции и федеральных законов. В отдельную группу можно включить многочисленные нарушения юридико-технического характера;

б) политические и социально-экономические, связанные с разным пониманием Президентом и парламентом направлений реформирования власти и экономики;

в) процессуальные и технологические, порождаемые несовершенством законодательного процесса, отсутствием четкой координации законотворческой работы, а также несоблюдением регламентных норм;

г) организационно-управленческие, возникающие из-за отсутствия контроля за исполнением законов и ответственности исполнителей за их несоблюдение.

Наиболее типичными недостатками, послужившими причиной отклонения федеральных законов, чаще всего являются:

• несогласие Президента с одним из положений принятого Государственной Думой закона;

• противоречие (несоответствие) отклоняемого закона Конституции, кодексам и другим законам;

• несоответствие закона правилам законодательной техники;

• отсутствие при внесении законопроекта в Государственную Думу заключения Правительства по поводу расходов, покрываемых за счет бюджета;

• невнимание к поправкам Совета Федерации, предлагавшимся после принятия закона в первом чтении.

Этот перечень оснований можно было бы продолжить, указав на:

• внутреннюю противоречивость S закона, что делает затруднительным его применение;

• декларативный или порученческий характер отдельных статей (например, указывается, что статьи федерального закона содержат не нормы права, а поручения в адрес органов исполнительной власти);

- недоработки концептуального характера. К примеру, Президент считает, что в федеральном законе «О промышленной безопасности» отсутствует достаточно продуманная концепция правового регулирования в этой области. Аналогичный недостаток отмечен в отношении федерального закона «О служебных изобретениях, полезных моделях, промышленных образцах». Весьма часто указывается на несоблюдение в законе принципа разделения властей и других основополагающих положений Конституции. Так, оценивая федеральный закон «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», Президент отмечает, что многие положения федерального закона по своему содержанию и характеру реально имеют распорядительный характер, что свойственно актам органов исполнительной власти (письмо Президента от 11 июля 1996 года № Пр-1577);

-противоречие (несоответствие) принятого закона федеральному бюджету на текущий год;

-ссылки в федеральном законе на другой закон, который еще не одобрен Советом Федерации и не подписан Президентом.

С правовых позиций наиболее актуальными являются причины отклонения федеральных законов, обусловленные нарушения федеральной Конституции. Здесь мотивы отклонения имеют нередко доктринальный характер, ориентируя законодателей и разработчиков, прежде всего на безусловное соблюдение и реализацию конституционных принципов, поиск оптимальных путей разграничения компетенции федеральных органов, органов власти субъектов РФ и местного самоуправления.

По-прежнему серьезные трудности для развития российской правовой системы представляет размежевание сфер действия законодательства Федерации и ее субъектов. Президент неоднократно отклонял принятые парламентом законы по причине вторжения федеральных органов власти в полномочия субъектов Российской Федерации.

Так, содержание ряда положений федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», по его мнению, не соответствует Конституции и действующему законодательству об организации местного самоуправления в Российской Федерации. Упомянутый федеральный закон неоправданно детально регламентирует организацию муниципальной службы, что, как считает глава государства, противоречит статье 5, пункту «н» ст. 72, ст. 73, частям 2 и 4 статьи 76 Конституции РФ, пункту 17 статьи 4 и пункту 14 статьи 5 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и является вмешательством федеральных органов государственной власти в прерогативы субъектов Российской Федерации, поскольку законодательство о муниципальной службе относится к компетенции последних.

Принципиальное значение имеет отношение Президента к статье 10, согласно которой финансирование муниципальной службы осуществляется за счет средств местного бюджета. Регламентация на федеральном уровне вопросов, затрагивающих доходы и расходы местных бюджетов (ст. 10, 14, 20-23 и другие комментируемого закона), обоснованно отмечает глава государства, противоречит пункту «з» ст. 71 Конституции, в соответствии с которым в ведении Российской Федерации находится лишь федеральный бюджет. Названные положения нарушают также права субъектов Российской Федерации, поскольку Конституция не относит к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов бюджеты субъектов РФ и бюджеты муниципальных образований. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, руководствуясь статьей 73 Конституции РФ и пунктом 4 статьи 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», самостоятельно регулируют отношения между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами.

Президент считает, что в соответствии с наименованием закона он призван регулировать лишь основы муниципальной службы, однако его содержание вышло за пределы такого рода актов. Таким образом, не отклоняя саму идею федерального закона в этой области, Президент уточняет характер нормативных положений — преимущественно нормы-принципы, открывающие широкую сферу деятельности для субъектов Федерации – местного самоуправления в организации муниципальной службы.

Сравнивая принятый впоследствии упомянутый Федеральный закон (подписан Президентом 8 января 1998 года № 8-ФЗ) с прежней с редакцией и упомянутыми замечаниями главы государства, нельзя не видеть, что опубликованный закон определяет не только общие принципы организации этой службы, но содержит также новые подходы, фактически приравнивая муниципальных служащих ч. по правовому положению к государственным служащим. Достаточно сравнить набор ограничений и льгот для них, чтобы убедиться в этой тенденции (ст. 11, 18 и др.). В то же время финансирование муниципальной службы согласно закону осуществляется за счет средств местного бюджета (ст. 6), что делает весьма проблематичным предоставление таких льгот этим лицам. Таким образом, первоначальные замечания, содержащиеся в вето Президента, нередко в процессе согласования проекта существенно меняются.

Принципиальную оценку положений, ограничивающих конституционные прерогативы органов власти субъектов Российской Федерации, можно найти в вето главы государства и на другие федеральные законы.

Например, отклоняя федеральный закон «О выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти», Президент обратил внимание на то, что многие его положения (о сроках полномочий представительного органа власти субъекта РФ, определение конкретного дня проведения выборов и др.) находятся вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения. Фактически федеральный законодатель вторгся в ту сферу, где согласно ст. 73 Конституции РФ местные органы обладают всей полнотой государственной власти.

Для сближения и гармонизации регионального законодательства в этой области представляется целесообразным шире практиковать подготовку проектов унифицированных модельных актов, которые затем на добровольной основе принимались бы местными властями. Так, в настоящее время по инициативе Центризбиркома уже завершена разработка пакета модельных избирательных законов для субъектов Российской Федерации.

Политический фактор преобладает при отклонении, как правило, основополагающих законов (например, Земельного кодекса, федерального конституционного закона о Правительстве и других актов), вызывающих широкий общественный резонанс. Вместе с тем несогласие Президента по политическим мотивам чаще всего проявляется не столь прямолинейно, а «тонет» в перечислении многочисленных юридико-технических изъянов, которые давно стали своего рода ахиллесовой пятой отечественного правотворчества. Кстати, порой и в законах, подписанных Президентом, остается немало неточностей и противоречий, а небрежности в понятийном аппарате оказываются гораздо серьезнее тех изъянов, по причине которых Президент отклоняет другие законы.

В основе ряда возражений Президента по блоку социальных законов лежит его несогласие с применением намечаемых мер.

Так, по федеральному закону «О порядке финансирования выплаты государственных пенсий», отклоненному Президентом 26 февраля 1997 года, указывалось, в частности, что предлагаемое изменение порядка финансирования не решит задачу возмещения Пенсионному фонду производимых им целевых выплат государственных пенсий за счет федерального бюджета. Не вполне приемлем, по его мнению, и порядок ежемесячного авансирования из федерального бюджета средств, необходимых для выплаты пенсий военнослужащим и приравненным к ним категориям граждан, так как он поставит в прямую зависимость от доходов бюджета финансирование названных расходов, что вряд ли правильно.

Из других существенных недостатков, ставших причиной отклонения принятых парламентом законов, можно отметить также отсутствие первичных правовых норм («законодательный материал»).

Исключительно резкая критика по этому поводу высказана Президентом в отношении федерального закона «О народных художественных промыслах», который, по его мнению, «лишен какого-либо правового содержания»⁵. Из 13 статей закона три носят технико-юридический характер (предмет регулирования федерального закона, правовое регулирование отношений в области народных промыслов, вступление закона в силу), одна статья посвящена определению понятия, а в оставшихся девяти статьях содержится 16 отсылок, в том числе к уже принятым федеральным законам (шесть), конкретным отраслям законодательства (две), законодательству «вообще» (четыре), законодательству субъектов РФ (две) и актам федерального Правительства (две). Заслуживает внимания обстоятельность аргументации недостатков этого акта, они по своему содержанию превышают объем самого закона. Итоговый вы - „ вод о том, что этот закон является типичным £ примером имитации законотворческой деятельности, дает основание предположить, « что таких эрзац-законов немало. Вместе с тем % не все, на наш взгляд, в приведенных доводах безупречно. Представляется сомнительным отнесение Президентом предмета регулирования и самого правового регулирования % к положениям юридико-технического характера, то есть к второстепенным элементам. На 1 наш взгляд, предмет регулирования всегда " имеет базовое значение для содержания закона. С этих же позиций нельзя признать изъяном закона и то, что все его нормативное со- S. держание сводится, в конечном счете, к определению понятийного аппарата, установлению перечня изделий и определения полномочий Правительства и субъектов Федерации по узкому кругу вопросов. Неполнота законодательного регулирования вовсе не означает, что не требуется принятия закона, и все вопросы могут быть решены в полном объеме федеральным Правительством. Другое дело — если предлагаемые парламентом решения относятся исключительно к компетенции Правительства, то полезно еще на стадии первого чтения концептуально решить вопрос о подведомственности предмета регулирования. Думается, что главное здесь не в форме нормативного акта, а в практическом решении вопросов на федеральном уровне. Властные структуры в подобных случаях должны определиться заранее, что надо принимать: закон, указ или постановление Правительства.

Обратим внимание, что еще в 1994 году был принят Указ «О мерах государственной поддержки народных художественных промыслов». Только спустя три года после этого указа и отклонения упомянутого закона Правительством принято постановление «О дополнительных мерах государственной поддержки народных художественных промыслов Российской Федерации» от 28 августа 1997 года № 1116. Понадобилось немало времени и усилий, чтобы в этом вопросе выработать оптимальный вариант решения Правительства, дающего возможность выжить многим народным промыслам.

При оценке конкретных оснований отклонения законов следует особо остановиться на несоответствии их отдельных положений Конституции РФ.

Например, высказывая свое отношение к осуществлению Федеральным Собранием парламентского контроля за исполнением законодательства о государственной тайне (п. 5 федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О государственной тайне»), Президент указал, что Конституцией не предусмотрена контрольная функция парламента. Следовательно, включать такое положение в закон о государственной тайне, по его мнению, недопустимо. Нельзя не обратить внимание на непоследовательность этой позиции, ведь в некоторых подписанных главой государства федеральных законах контрольная функция парламента четко обозначена.

Противоположные взгляды депутатов парламента и главы государства на понимание ряда конституционных принципов в известной мере обусловлены слабостью теоретической базы российского конституционализма, «размытостью» некоторых основ конституционного строя и коллизиями отдельных норм федеральной Конституции. Разнополярность по ряду принципиальных позиций характерна и для современной правовой науки. Нельзя не видеть односторонность подхода к характеристике контрольной функции парламента - только применительно к исполнению бюджета. На наш взгляд, парламент обязан осуществлять такой контроль шире - регулярно проверять исполнение законов, особенно тех, которые идут «со скрипом» по вине исполнительной власти. Высший представительный орган тем самым обеспечил бы полноценное выполнение своей законодательной функции. Отрывая от парламента естественные прерогативы по проверке исполнения законов, мы обесцениваем роль законодательной власти. Не возникает же аналогичный вопрос применительно к президентским решениям: вправе ли Президент контролировать их исполнение? На наш взгляд, внутренняя контрольная функция любого госоргана в отношении выполнения собственных решений всегда имманентно присуща как законодательной, так и исполнительной власти. Отличие здесь в одном существенном моменте — парламент не организует и не обеспечивает выполнение принятых законов. Это дело исполнительной власти. Но парламент обязан проверять, как проводятся в жизнь законы, в том числе как осуществляется исполнение законов органами исполнительной власти. Если «отлучить» от такой обязанности законодательный орган, то исполнительная власть окажется практически бесконтрольной, а система сдержек и противовесов, обеспечивающих баланс властей, станет лишенной главного содержательного смысла, поскольку отсутствует орган, имеющий право проверить и оценить выполнение законов Правительством и Президентом. На наш % взгляд, возможности Счетной пала- 3. ты и Уполномоченного по правам человека недостаточны и касаются строго определенных сфер деятельности исполнительной власти. Конституционный Суд, как известно, оценивает соответствие законов Конституции, а не их выполнение, причем делает это по ходатайству соответствующих госорганов. Тем более в функции Прокуратуры не входит осуществление государственного надзора за выполнением законов органами высшей федеральной государственной власти (Президентом и Правительством).

Принципиальное значение для конституционной практики имеет отклонение Президентом законов по мотивам вторжения палат Федерального Собрания в компетенцию Президента и в сферу исполнительной власти. На этом основании был отклонен ряд законов, предусматривающих учреждение (создание) отдельных органов федеральной исполнительной власти. Глава государства полагает, что из обязанности Председателя Правительства по внесению предложений Президенту о структуре федеральных органов исполнительной власти (ст. 112 Конституции РФ) логически вытекает полномочие главы государства утверждать структуру этих органов. Поэтому наличие законодательных предписаний о создании органов исполнительной власти без участия Президента оценивалось им, как правило, негативно.

Следует отметить, что позиция Президента в этом вопросе представляется достаточно убедительной, поскольку в Конституции имеется пробел (недоговоренность) в отношении порядка утверждения системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. При отсутствии законов о Правительстве РФ* и о федеральных органах исполнительной власти действия Президента по формированию структуры этих федеральных органов, образованию и ликвидации отдельных министерств и ведомств следует признать объективно необходимыми. Исполнительная вертикаль должна функционировать постоянно и оперативно, и деятельность ее органов не может остановиться из-за нерешенности вопроса о том, кто должен утверждать систему и структуру этих органов.

Положение осложняется также тем, что отсутствует четкий понятийный аппарат для определения структуры и системы органов исполнительной власти. Конституция из многочисленных органов исполнительной власти Российской Федерации регламентирует только статус и полномочия федерального Правительства. В Конституции не определены основные виды федеральных органов исполнительной власти, не содержится положения, конкретизирующего систему и структуру министерств, госкомитетов, ведомств, служб и т.д. В то же время к исключительному ведению Российской Федерации отнесено установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти (ст. 71 п. «г» Конституции РФ). Если полномочия парламента достаточно регламентированы на конституционном уровне, а в отношении федеральной судебной системы и федерального Правительства предусмотрено регулирование на уровне федеральных конституционных законов (ст. 114 и 118 Конституции РФ), то применительно к системе и структуре органов федеральной исполнительной власти полной ясности нет.

Смешение понятий системы и структуры федеральных и исполнительных органов имеет место и в других работах. Например, в одном из Комментариев к Конституции указывается, что в части первой ст. 123 речь идет не только о персональном составе Правительства, но и о системе центральных федеральных органов - министерств, государственных комитетов, федеральных служб и других органов. «Председателю Правительства вменяется в обязанность не позднее недельного срока g после назначения представить Президенту предложение о системе федеральных органов исполнительной о власти». Таким образом, здесь понятия система и структура вполне идентичны, что искажает форму и содержание управленческих структур. Структура, формируемая Правительством, представляет собой перечень конкретных наименований центральных исполнительных органов, расположенных в четко определенной системе (своего рода периодической таблицы, установленной законодательно), где каждому виду соответствует конкретное название (наименование) министерств, государственных служб и т.п.

Недавно принятый Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» проводит различие между системой и структурой органов власти в общем виде. В статье 5 «Система федеральных органов исполнительной власти» зафиксировано, что она устанавливается федеральным законом, а в отношении структуры органов исполнительной власти сохранена почти дословно формулировка статьи 112 Конституции. «Предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти председатель Правительства Российской Федерации представляет Президенту Российской Федерации в недельный срок после своего назначения». Таким образом, в этом конституционном законе впервые было дано понятие системы и структуры органов исполнительной власти. Однако отмена, спустя две недели, этой статьи вновь оставила вопрос открытым. Вместе с тем нельзя согласиться, что Конституция вообще не регламентирует организацию системы федеральных органов исполнительной власти, нельзя признать обоснованным, что она представляет тем самым решение этого вопроса на усмотрение Президента. Было бы правильнее считать, что конституционное регулирование здесь весьма неполно и противоречиво.

И все-таки главной причиной отклонения законов Президентом по-прежнему остается их слабая юридическая проработка. В целях повышения качества принимаемых законов и объединения усилий всех участников законодательного процесса было бы полезно определить на законодательном уровне роль правовой экспертизы при прохождении трех чтений закона в Госдуме, повысить роль соответствующих правовых служб.

Для обеспечения нормального рабочего взаимодействия парламента, Президента и Правительства в законодательном процессе замечания Президента принципиального характера должны быть, как правило, предметом обсуждения уже на первом чтении законопроекта, когда одобряется концепция будущего закона, а не после его принятия Госдумой и одобрения Советом Федерации. Правовая служба Президента, представитель Президента в Государственной Думе обязаны своевременно информировать Президента о ходе рассмотрения депутатами законопроектов, а палаты Федерального Собрания, соответственно, о замечаниях Президента по ним.

Регламенты Государственной Думы и Совета Федерации должны предусматривать жесткие требования к юридической проработке законопроектов и полностью корреспондироваться в этой части с положениями о законотворческой работы Правительства и Президента. Практика показывает, что замечания Правового управления Государственной Думы, неучтенные депутатами при рассмотрении законопроекта, затем нередко воспроизводятся Президентом при отклонении им того или иного закона. И это естественно, ведь требования к юридико-технической проработке акта везде должны быть одинаковы.

Таким образом, скрупулезная юридическая проработка законопроекта на этапах первого и второго чтения депутатами, экспертами научных учреждений, аппаратом Президента и Правительства дает возможность повысить его качество и как g следствие уменьшить вероятность наложения вето Президентом, по крайней мере, по причинам несоответствия Конституции и юридико-технических погрешностей. Но для этого необходимо обеспечить обязательность проведения авторитетной юридической экспертизы по проекту и рассмотрение ее результатов непосредственно на заседании палаты при обсуждении проекта.

Возвращение Президентом федеральных законов без рассмотрения по существу. В последние годы число законов, возвращенных Президентом без рассмотрения их по существу, резко возросло. Такое нововведение ряд правоведов сразу же назвали «правом абсолютного вето Президента», поскольку преодолеть его парламенту фактически невозможно. В качестве причины возвращения законов Президент Российской Федерации чаще всего называет несоблюдение процедуры принятия самих законов.

В отечественной конституционной практике такое возвращение законов не квалифицируется как разновидность президентского вето. Согласно постановлению Конституционного Суда «не является отклонением федерального закона в смысле части 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией Российской Федерации требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур».

Конституционный Суд, по существу, признав исключительность статусного положения Президента как гаранта Конституции (придав ему, ряд конкретных полномочий, прямо не предусмотренных Основным Законом), закрепил за главой государства роль фактически судебной инстанции и тем самым ослабил свою компетенцию при рассмотрении споров о конституционности федеральных законов.

В мотивировочной части этого решения указывается, что из Конституции не следует, что Президент может возвращать в палаты Федерального Собрания законы, принятые с соблюдением требований Конституции и предусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит и отклонения. Следовательно, из логики Конституции и данной мотивации вытекает, что основанием для отклонения или возвращения закона в таких случаях могут быть только нарушения конституционных требований, выявленные и зафиксированные тем компетентным органам, который вправе принять решение о конституционности федерального закона. Таким органом может быть применительно к сути такого спора только Конституционный Суд. Президент, будучи даже «гарантом Конституции», не вправе выносить подобно Конституционному Суду такие окончательные решения о несоответствии закона Конституции. Решение о возврате акта без рассмотрения по существу конституционной практикой зарубежных стран рассматривается как неконституционное действие главы государства.

Оценивая данное решение Конституционного Суда, бывший руководитель аппарата полномочного представителя Президента в Совете Федерации Л.О. Иванов констатировал: члены Конституционного Суда признали, что наравне с ними решения о конституционности действий законодательной власти теперь может выносить »и Президент. «Тем самым Конституционный Суд как бы поделился gнемного своей властью с высшим должностным лицом государства».

С теоретических позиций представляется небезукоризненным обоснование возможности возвращения Президентом закона в соответствующую палату без рассмотрения его по существу ссылкой на ч. 2 ст. 80 и ч. 1 ст. 107 Конституции. Как известно, ч. 2 ст. 80 содержит только общестатусную характеристику - «Президент - гарант Конституции». Превращать эту статусную норму в основание возвращения закона без рассмотрения его по существу означает фактически предоставление Президенту нового важного полномочия, не предусмотренного Конституцией. Подобное толкование по своему характеру выходит за пределы содержания ст. 80 и 107 Конституции. В данном случае мы имеем дело с последовательным внедрением в конституционную практику «скрытых полномочий Президента».

Обратим внимание также на то, что Конституционный Суд интерпретирует понятие «гарант Конституции» как право, а не как обязанность главы государства. Президент «может возвращать», а не должен, обязан отклонять законы, принятые с нарушением требований Конституции. Тем самым устанавливается дискреционное право, то есть усмотренческий подход к оценке конституционных нарушений. На одни нарушения можно «закрывать глаза», а на другие остро реагировать. В итоге получается, что при равных условиях принятия федеральных законов одни законы подписываются Президентом, а другие возвращаются им без рассмотрения в парламент. Такие двойные стандарты в отношении принятия федеральных законов представляют собой реальность в президентской политике, связанной с законотворчеством.

Многие из отмеченных главой государства процессуальных нарушений, как говорится, на виду. Часто на телеэкране зрители видят депутата, почти бегом голосующего карточками своих коллег, доверивших ему столь ответственное дело, или голосование в Совете Федерации опросными листами, то есть за пределами зала заседаний палаты. Однако есть большая разница в чисто внешнем восприятии нарушения и юридических аргументах при доказательстве соответствующего нарушения.

Так, Президент ни разу не обратился с ходатайством в Конституционный Суд по поводу неконституционности нормы Регламента Совета Федерации, разрешающей голосование путем опроса. Поэтому само возвращение конкретного закона ввиду несогласия с самой процедурой голосования не может быть признано обоснованным, поскольку ранее глава государства не ставил под сомнение правомерность упомянутого положения в Регламенте. А без оценки Конституционным Судом положений Регламента решения Президента о нарушении конституционности процедуры принятия конкретного акта выглядят явно неубедительными.

О шаткости доводов главы государства в пользу своего права возвращать законы без рассмотрения свидетельствует подписание им спустя полгода после такой акции Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». Причем в ходе диалога о поправках к этому закону уже не упоминалось о процессуальных нарушениях Конституции. При внесении предложенных поправок превалировали сугубо политические соображения, а не требования Основного Закона. Президент не поменял свою точку зрения в отношении конституционности упомянутого закона, поли- 1тические дивиденды оказались более важными.

Учитывая последствия возвращения Президентом без рассмотрения некоторых федеральных законов, остановимся на аргументах 2Государственной Думы и Совета Федерации о неправомерности подобных действий главы государства.

Так, в Обращении Государственной Думы «К Президенту Российской Федерации о недопустимости уклонения от осуществления входящих в компетенцию Президента Российской Федерации обязанностей подписывать одобренные в ранее принятой редакции федеральные законы» (от 24 июня 1997 года) сформулирована общая позиция депутатов в отношении претензий Президента к практике голосования на примере федерального закона «О кредитных потребительских кооперативах граждан (кредитных потребительских союзах)». Депутаты полагают, что число присутствующих на заседании Палаты определяется в соответствии с Регламентом палаты по итогам электронного голосования, а не путем визуального подсчета полномочным представителем Президента Российской Федерации в Думе. По мнению палаты, в данном случае в ходе голосования были четко зафиксированы результаты, которые соответствующим образом отражены в протоколе и стенограмме заседания Государственной Думы. Иной порядок фиксирования присутствия депутатов на заседании палаты и подсчета результатов голосования законодательством Российской Федерации и Регламентом не предусмотрен. По этой причине Государственная Дума считает попытку введения Президентом практики возвращения без рассмотрения федеральных законов, принятых палатами Федерального Собрания, противоречащей Конституции и предлагает Президенту вернуться к рассмотрению упомянутого федерального закона и опубликовать его.

Обратим также внимание на нормативное обоснование ходатайства этой Палаты в Конституционный Суд. Оно, на наш взгляд, также имеет значение для урегулирования, возникающего спора.

«Выражая озабоченность судьбой конституционной законности в Российской Федерации, на основании пункта 5 статьи 93 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Государственная Дума заявляет о недопустимости уклонения Президента Российской Федерации от входящей в его компетенцию согласно части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации обязанности в течение семи дней подписывать одобренные в ранее принятой редакции федеральные законы».

Учитывая существо данного спора и решение Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года о полномочиях Президента в законодательном процессе, Государственная Дума после возвращения Президентом закона без рассмотрения по существу могла сразу же (минуя так называемый претензионный порядок) обратиться в Конституционный Суд, руководствуясь п. 1 и 3 статьи 93 Закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», поскольку оспариваемая компетенция Президента определена Конституцией и спор такого рода не может быть разрешен иным способом, как только путем конституционного судопроизводства.

Такой вывод вытекает также из содержания выявленного нарушения, ибо здесь исключается какая-либо иная возможность урегулирования спора, кроме как устранить это нарушение (например, достичь согласия путем согласительной процедуры, политическим способом и т. д.).

Однако не все в этих суждениях столь очевидно и аргументировано. Заслуживают внимания сомнения Л.О. Иванова по поводу квалификации таких разногласий как споров о компетенции. «Но не будет ли являться постановление КС по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ от 22 апреля 1996 г. препятствием в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 43 Закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» для принятия подобного дела к рассмотрению? Ведь спор о том, правомочен ли Президент РФ возвращать в палаты Федерального Собрания законы без рассмотрения, данным постановлением уже решен»¹³.

Действительно, фактическое признание за главой государства права признавать закон не принятым из-за нарушения требований Конституции делает беспредметным спор по поводу компетенции • Президента осуществлять подобные действия. В то же время не g вызывает сомнений, что споры такого рода не могут быть разрешены иным способом, как только путем конституционного судопроизводства. Наиболее сложным при разрешении подобных конфликтов g представляется выяснение фактических обстоятельств, которые ставят под сомнение результаты волеизъявления палат и само принятие закона.

Ясно, что выявление такого рода нарушений требует детального анализа и оценки всех элементов соблюдения требований процедуры принятия федерального закона. Каковы же доказательства в этом деле? Применительно к комментируемому закону «О кредитных потребительских кооперативах граждан (кредитных потребительских союзах)» Президент отмечает следующие нарушения, допущенные при повторном рассмотрении этого закона Государственной Думой (письмо Президента от 21 мая 1997 года № Пр-784):

а) при голосовании в Государственной Думе 25 апреля 1997 года по этому закону ряд депутатов не принимали личного участия в нем. В то же время на заседании Государственной Думы отсутствовало минимальное число депутатов, необходимое для одобрения федерального закона в ранее принятой редакции, отклоненного Президентом Российской Федерации, что зафиксировано стенограммой (Бюллетень № 96 (238));

б) несоблюдение депутатами Государственной Думы принципа личного голосования привело к нарушению части 3 статьи 107 Конституции, предусматривающей, что для одобрения Государственной Думой федерального закона в ранее принятой редакции, отклоненного Президентом Российской Федерации, необходимо одобрение большинства не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов.

Из доводов Государственной Думы и Президента видно, что наиболее дискуссионным является способ определения реального количества депутатов, присутствующих в зале заседаний Палаты и проголосовавших за конкретное решение.

Представитель Президента в Государственной Думе А.А. Котенков признает, что результаты визуального подсчета любым органом (должностным лицом) количества депутатов, присутствующих на заседании, могут быть оспорены. Однако, по его мнению, существует ряд случаев, при которых отсутствие, а, следовательно, и неучастие депутата в голосовании может быть документально подтверждено (нахождение в командировках, на стационарном лечении и т.п.). В подобной ситуации на чашу весов объективности могут быть положены голоса депутатов, якобы проголосовавших за принятие закона, но в момент голосования отсутствовавших в зале. Бесспорно, такая «выбраковка» может дать определенные результаты. На примере повторного голосования по Земельному кодексу после отклонения его Президентом видно, как полагает А.А. Котенков, что результаты электронного голосования никак не соответствуют фактическому волеизъявлению присутствующих в зале заседаний депутатов. Часть депутатов, проголосовавших «за», находилась в то время в зарубежных командировках, а за их вычетом количество голосов в поддержку принятого закона в прежней редакции оказалось меньше 300.

Обоснованность президентских аргументов в пользу возвращения закона, на первый взгляд, очевидна. Но нельзя не учитывать некорректность решения такой проблемы без оценки в этой части самих регламентов палат. Кроме того, j»как уже отмечалось, практика возвращения законов без рассмотрения наблюдается преимущественно в случаях, когда Президент в принципе не согласен с содержанием закона.

Это предположение подтверждается весьма непредсказуемыми событиями, связанными с подписанием Президентом Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», на которых следует остановиться более подробно.

Пикировка между Президентом и парламентом по поводу соблюдения конституционного порядка принятия упомянутого закона была довольно жесткой. Весной 1997 г. глава государства возвратил без рассмотрения представленный для подписания и обнародования закон, мотивируя это нарушением Советом Федерации процедуры его одобрения, установленной Конституцией. Несмотря на возражения Совета Федерации, о которых было подробно рассказано, Президент по-прежнему утверждал, что Палата на своем заседании 16 апреля приняла решение о проведении голосования по указанному Федеральному конституционному закону путем опроса с закреплением мнения членов Совета Федерации в подписных листах, поскольку, по имеющимся данным, на заседании не присутствовало необходимое для голосования по вопросу об одобрении федерального конституционного закона количество членов Совета Федерации. 14 мая 1997 года Совет Федерации подвел итоги голосования.

Президент обратил внимание на то, что согласно п. 1 и 2 резолютивной части постановления Конституционного Суда от 23 марта 1995 года по делу о толковании ч. 4 ст. 105 и статьи 106 Конституции рассмотрение Советом Федерации федерального закона осуществляется только на заседаниях палаты и продолжается до вынесения решения о его одобрении либо отклонении. На этом основании он посчитал, что голосование путем опроса с закреплением мнения членов Совета Федерации в подписных листах не соответствует конституционной процедуре одобрения федеральных конституционных законов Советом Федерации.

Однако после такого столь решительного обвинения парламентариев в грубейшем нарушении Конституции спустя полгода Президент все же подписал данный закон, полагая, что такой шаг способствует достижению необходимого взаимодействия с парламентом. Но, если политическая сторона такой договоренности понятна, то, как быть с нарушениями Конституции, и имели ли они место в реальности? Ведь несколько месяцев ранее в связи с обращением к главе государства палат Федерального Собрания с просьбой ускорить подписание указанного закона он в ответном письме еще более усилил мотивацию своего решения о необходимости возвращения упомянутого закона без рассмотрения. Президент утверждал, что не имеет конституционных оснований подписать и обнародовать направленный ему палатами Федерального Собрания закон при нарушении конституционного порядка принятия законов. По этой причине приведенные Президентом аргументы об отсутствии у него конституционных оснований подписать упомянутый закон (о них подробно говорилось выше) становятся весьма неубедительными после его подписания.

Надо иметь в виду, что обязанность главы государства, как гаранта Конституции, в части обеспечения соблюдения конституционных требований к порядку принятия законов не может превращаться в право действовать по усмотрению, по целесообразности. В парламентских кругах полагают, что если бы Президент поддерживал Земельный кодекс, он наверняка подписал его даже при упоминавшемся раскладе голосов «за» и «против». Претензии к Совету Федерации по поводу голосования методом опросных листов возникли у Президента именно потому, что он был принципиально не согласен с положениями закона. Ведь предыдущие законы, принятые таким же путем в прошлые годы, по тем же процедурным правилам не вызывали у него возражений. Заметим, что общая оценка таких g нарушений была дана лишь 5 мая s 1997 года в специальном Обращении к Совету Федерации по вопросам улучшения законотворческой * работы в российском парламенте. 1 Президент указал, согласно Конституции Российской Федерации решения Совета Федерации должны приниматься исключительно на £ его заседаниях, при личном участии каждого члена палаты в этих заседаниях. Поэтому требованиям конституционной законодательной процедуры не отвечает, по мнению Президента, практика голосования «за» или «против» по отдельным законам и другим вопросам путем так называемого опросного листа.

Конечно, возможность голосования по методу опросных листов имеет более глубокие корни. Конституционный порядок формирования Совета Федерации из числа первых должностных лиц - руководителей органов законодательной и исполнительной власти - не позволяет им присутствовать на всех заседаниях Совета Федерации. Сессионный порядок их заседаний (несколько дней в месяц) делает фактически невозможным такое положение. В силу несовпадения конституционных сроков рассмотрения законов со сроками заседаний этой палаты члены Совета Федерации вынуждены в ряде случаев либо поверхностно относиться к законотворчеству и «штамповать» свои решения, либо вообще не рассматривать те законы, которые не требуют обязательного одобрения Палатой.

Возможность возвращения закона без рассмотрения не предусмотрена Конституцией. Введение такого «абсолютного» вето осуществлено путем толкования Конституционным Судом ряда положений Конституции. Согласно такому толкованию Президент может отказаться подписать закон по допущенным процедурным нарушениям. У парламента же нет возможности осуществить адекватные действия. Тем самым парламент поставлен в зависимое положение от Президента, в результате чего серьезно деформирована и без того хрупкая система сдержек и противовесов, обеспечивающих баланс властей. Путем упомянутого толкования Конституционный Суд фактически самоустранился от рассмотрения дел о необоснованном уклонении главы государства от обязанности подписания закона. Даже оценка конституционных федеральных законов, принятых парламентом, передана на усмотрение Президента, хотя в отношении их он не наделен Конституцией правом отлагательного вето.

Конституционный Суд весьма односторонне оценил нарушение установленного конституционного порядка принятия закона. Полагая, что для Президента такой закон (при обнаружении отмеченного) не может считаться «принятым федеральным законом» в смысле ч. 3 ст. 107 Конституции, он тем самым исключил себя из сферы рассмотрения споров между Президентом и парламентом, поскольку Конституционный Суд не вправе рассматривать дела о конституционности непринятых федеральных законов. Круг замкнулся.

Зарубежная практика применения президентского вето предусматривает обязательную возможность преодоления его парламентом при соблюдении определенной процедуры. Система сдержек и противовесов, обеспечивающих баланс властей, - здесь сразу же не срабатывает, если после преодоления президентского вето парламентом глава государства не связан обязанностью подписать такой закон. В России Конституционный Суд, видимо, счел общепризнанную практику применения вето недостаточной или непригодной для парламента. Передавая свои полномочия по оценке конституционности федеральных законов (в части проверки процедуры их принятия) главе государства, судьи, „ видимо, решили, что только он заявляется единственным и непогрешимым гарантом Конституции.

Несомненно верные выводы Су- г да о том, что, требования, установленные Конституцией к принятию федерального закона, и установленные ею условия и процедуры действительно носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению одного из участников законодательного процесса, не получили последовательного развития в этом постановлении. Крайне слабо, мимоходом прозвучал тезис о решающей роли Конституционного Суда в квалификации подобных процессуальных нарушений Конституции. На наш взгляд, авторитетную оценку таким нарушениям должна дать не сторона законодательного процесса (парламент или Президент), а только Конституционный Суд, рассматривающий принятый федеральный закон с точки зрения его соответствия Конституции и по существу, и по процедуре его принятия. Тем более, если речь идет о нарушениях, которые ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания, а, следовательно, сам факт принятия закона.

В силу сложившихся политических реалий Президент пока не может не быть заинтересованной стороной законотворческого процесса, он является активным проводником своего политического курса, интересов исполнительной власти. В то же время он вправе и обязан как гарант Конституции при наличии оснований отклонить такой закон с указанием конкретных причин, а палаты Федерального Собрания в принципе должны устранить допущенные нарушения, если они имели место. Однако нельзя, чтобы одна из заинтересованных сторон, даже будучи по положению гарантом Конституции, выступала одновременно беспристрастным судьей при оценке конституционности законов с точки зрения порядка их принятия парламентом. Именно такая ситуация фактически складывается, когда Президенту «предоставляют» право возвращать законы парламенту «по процедурным мотивам», то есть без рассмотрения по существу. Соединение исполнительной, контрольной и суррогатно судебной функций в одном органе является серьезным отступлением от принципа разделения властей в демократическом государстве. Жаль, что эти обстоятельства не были детально проанализированы Конституционным Судом при вынесении решения от 22 апреля 1996 года.

Заметим, что по Конституции право отмены (приостановления) решений органов власти Президенту предоставлено весьма ограниченно, с учетом принципа разделения властей. Такое право есть у него только в отношении актов органов исполнительной власти (ст. 85 и ст. 115). Однако Президент не вправе отменять или приостанавливать действия актов законодательных органов Российской Федерации и ее субъектов. Если он считает акты неконституционными, то он вправе обратиться в Конституционный Суд с соответствующим ходатайством (часть 2 ст. 125).

Думается, что для согласованного взаимодействия властей было бы предпочтительнее, чтобы оценку сомнений Президента в результатах волеизъявления парламентариев при принятии федеральных законов давал не Президент, а по его ходатайству Конституционный Суд. В принципе можно было бы в толковании более конкретно определить, какие виды нарушений конституционных требований дают основание считать федеральный закон не соответствующим Конституции. Это касается голосования путем опроса и других случаев.

Какова лее должна быть логика действий Президента при выявлении конституционных нарушений в деятельности парламента? Очевидно, что если Президент оценивает голосование путем опроса членов Совета Федерации как нарушение конституционных требований, =»то он, как гарант Конституции, обязан обратиться в Конституционный Суд с ходатайством о конституционности положений Регламента Совета Федерации, установившего такую процедуру.

Конституция исчерпывающим образом регламентирует право президентского вето. Нельзя согласиться с тем, что полномочия по реализации контрольных функций главы государства очерчены в Конституции (ст. 80) недостаточно четко в контексте его участия в законодательном процессе. Принцип разделения властей, приоритет парламента в законотворческом процессе, в осуществлении законодательной власти создает вполне достаточный противовес в виде права вето Президента и его права-обязанности обратиться с ходатайством в Конституционный Суд по поводу неконституционности принятых Думой законов, как по существу, так и с формальной точки зрения.

Вместо заключения

Таким образом, при исследовании этой проблемы на общеполитическом фоне дискуссий ярко вырисовываются истинные причины конфликта властей, равно как явно заинтересованные оценки сторонников президентской и парламентской позиций. Так, слушания в Конституционном Суде вопроса о правомерности отказа главы государства подписать закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» характеризуются как «кульминационный момент нынешнего противостояния ветвей федеральной власти».¹⁸ Нагнетание политических страстей вокруг разногласий по поводу принимаемых законов между законодательным органом и главой государства в условиях наметившегося сотрудничества в законодательстве представляется явно предвзятым и деструктивным явлением. Действующая Конституция содержит все необходимые механизмы разрешения споров по поводу конституционности принятых федеральных законов. С правовых позиций представляется предпочтительным для выявления фактов нарушения Конституции и их принципиальной оценки использовать механизм конституционного судопроизводства, нежели мнение и оценки каждого из заинтересованных участников законотворческого процесса.

Сложность обсуждения проблемы по использованию Президентом различных способов воздействия на парламент в целях достижения своего решения лежит не в плоскости оценки нарушений Конституции в принимаемых законах. Глава государства всегда может обратиться по этому поводу в Конституционный Суд, который вынесет квалифицированное мотивированное решение по существу, обязательное для исполнения парламентом и другими органами власти. Истинная причина возвращения законов в парламент, - как правило, не нарушение требований Конституции к принятию закона, а принципиальное несогласие Президента с его содержанием. Обратим внимание на то, что возвращение наиболее дискуссионных законов без рассмотрения осуществлялось как вторая стадия после вето.

Л. А. Окуньков