Раздел II. Контрольные задания по муниципальному праву.

Задание 1. Во введении к своему учебному пособию В. Четвериков пишет¹:

«Местное (муниципальное) самоуправление (далее – МСУ) в Российской Федерации регламентируется Конституцией РФ, конституциями республик в составе РФ, ФКЗ и ФЗ, законами субъектов РФ и другими нормативно-правовыми актами. Общие принципы организации системы органов местного самоуправления в соответствии с п. «н» ст. 72 ч. 1 Конституции РФ относятся к совместному ведению РФ и её субъектов и регламентируются Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – закон об общих принципах МСУ) (переходный период и вступление в сипу Закона, за исключением установленных Законом иных сроков, с 1 января 2009 г.), Федеральным законом от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и законами о местном самоуправлении, принятыми в соответствии с этим ФЗ субъектами РФ.

В пределах, установленных Конституцией РФ и законодательством, органы МСУ осуществляют собственное нормативно-правовое регулирование, в том числе принимают положения (уставы) о местном самоуправлении на соответствующей территории, а также правовые акты о территориальном общественном самоуправлении населения, сельских сходах и собраниях. Эти нормативные акты также являются органической частью правовой системы местного самоуправления.

МСУ играет важную роль для формирования основ государственности и наиболее полно реализует идею приближения власти к носителю её суверенитета и единственному источнику – многонациональному народу.

Становление и развитие местного самоуправления в России идёт сложно и противоречиво. Процесс его развития сдерживается прежде всего социально-политическими и экономическими причинами, отсутствием необходимых профессиональных кадров, материально-технических условий, финансовой недостаточностью при реализации функций и задач местного самоуправления, сложностью взаимодействия органов местного самоуправления с органами власти субъектов РФ и с иными экономическими субъектами правоотношений.

Однако эти трудности постепенно преодолеваются, создается самостоятельная нормативно-правовая база местного самоуправления, формируется и укрепляется новая комплексная отрасль права – муниципальное право России».

Вопросы для обсуждения:

1. С какими сложностями столкнулось местное самоуправление в Российской Федерации на рубеже веков (XX-XXI)?

2. Какие факторы сдерживают развитие в наибольшей мере?

3. Согласны ли Вы с утверждением автора о том, что «МСУ … наиболее полно реализует идею приближения власти к носителю её суверенитета и единственному источнику – многонациональному народу»?

4. В чём состояло существо переходного периода в становлении МСУ?

Задание 2.

-В ст. 3 Конституции РФ записано:

«1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ.

2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

3. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

4. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону».

Вопросы для обсуждения:

1. Каково Ваше понимание данной конституционной нормы?

2. Каким образом народ осуществляет власть через органы местного самоуправления и непосредственно?

3. Как корреспондируется данная статья Конституции РФ со ст. 2, 6, 7, 12, 15, 17, 18 и другими её статьями?

Задание 3.

Прочитайте §1 Главы 15 учебника В. Чиркина «Местное самоуправление в системе конституционного строя России» ¹

«Организация публичной власти на местах. В конституционном праве изучаются лишь основы местного самоуправления. Детально оно изучается в курсе муниципального права.

В России существуют около 155 тыс. поселений (от крупных, миллионных городов до деревень с населением 30-50 человек, другие территориальные единицы. Муниципальные образования имеют свои названия, которые сложились исторически. Законом установлен порядок определения «нормализованных названий географических объектов». В зависимости от рода географических объектов новые названия устанавливаются либо законом, либо постановлением правительства, либо федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным для этого (кроме названий субъектов РФ, порядок изменения которых установлен Конституцией РФ).

В муниципальных образованиях действуют избираемые населением органы (дума, совет, мэр и др.), и в более крупных поселениях (не в мелких деревнях), и в муниципальных районах действуют местные назначенные территориальные органы (отделы, отделения) федеральных министерств и ведомств (по вопросам исключительных предметов ведения Федерации) и отделы, отделения исполнительных органов субъекта РФ. Такие отделы и отделения являются органами государственной власти (соответственно, федеральной или, как считается, государственной власти субъектов РФ). В субъектах РФ есть также небольшое число территориальных единиц, где такие органы не избираются, а управление осуществляется органами, должностными лицами, назначенными главой администрации, правительством субъекта РФ. Таковы 10 административных округов в Москве (Восточный, Северо-Западный и др.), во главе которых стоят префекты; пять административных округов в Омске (Октябрьский, Центральный и др.); отдельные территориальные единицы в других субъектах РФ. Территориальные единицы, где существуют «свои» выборные органы, являются муниципальными образованиями, в них существует местное самоуправление – публичная власть народа, местного территориального публичного коллектива; другие остаются только административно-территориальными единицами. Хотя местное самоуправление создается в рамках традиционных административно-территориальных единиц (сел, городов, районов), юридически понятия административно-территориальной единицы и муниципального образования необходимо различать². В то же время поселения, как правило, в России являются муниципальными образованиями, где осуществляется местное самоуправление – публичная власть населения, народа муниципального образования (местного территориального публичного коллектива) по вопросам местного (а не государственного) значения. Некоторые муниципальные обра­зования имеют в названии слово «национальный» (например, Азовский немецкий национальный район в Омской области, есть национальные поселения вепсов в Карелии, татар в Ульяновской области и т. д.), но они не отличаются по своему статусу от других муниципальных единиц такого же рода.

Понятие местного самоуправления. Основы местного самоуправления определены в ст. 12 Конституции РФ, посвящённой основам конституционного строя, а также в гл. 8 «Местное самоуправление» Конституции РФ. Статья 12 устанавливает, что в России гарантируется местное самоуправление, создаваемое в городских, сельских поселениях и на других территориях. Оно самостоятельно в пределах своих полномочий, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В гл. 8 указано, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Эти положения детализированы Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹ с учётом норм международного права. В нём говорится: местное самоуправление – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в определённых случаях – основными законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения непосредственно (например, путём местного референдума) и (или) через органы местного самоуправления, исходя из интересов населения и с учётом исторических и иных местных условий».

Вопросы для обсуждения:

1. Каковы конституционно-правовые основы организации и деятельности СМУ?

2. Каким образом был учтён международный опыт организации МСУ?

3. Как менялось законодательство о МСУ в нашей стране?

Какими признаками должно обладать (и обладает) МСУ в нашей стране?

Задание 4.

Говоря об основах и гарантиях деятельности МСУ, В. Чиркин² пишет:

Закон об основных принципах организации местного самоуправления 2003 г. содержит положения о правовой основе местного самоуправления, принципах его территориальной организации (территориальная основа) и об экономической основе местного самоуправления.

Правовая основа местного самоуправления. Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, другие федеральные законы, акты федеральных органов исполнительной власти, изданные в соответствии с Конституцией РФ и законами.

Федеральное законодательство устанавливает лишь основные принципы местного самоуправления, детально оно регулируется актами субъектов РФ. Эти акты тоже входят в понятие правовой основы местного самоуправления. К их числу относятся конституции (уставы), законы, иные нормативные акты субъектов РФ.

Конкретную организацию местного самоуправления в каждом муниципальном образовании определяют его правовые акты, прежде всего устав муниципального образования. Устав принимается представительным органом муниципального образования (в большинстве случаев так на практике) или путём местного референдума. Уставы подлежат обязательной государственной регистрации¹.

Понятие муниципального образования и его территориальная основа. Муниципальное образование – это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория федерального значения².

Вопросы для обсуждения:

1. Перечислите основные правовые акты, регулирующие деятельность МСУ в РФ.

2. Дайте определения основным понятиям МСУ, опираясь на соответствующие базовые законы.

3.Расскажите о сложностях реализации Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на разных этапах его применения в РФ.

4.В чём состояло существо недавней реформы МСУ в РФ?

Задание 5.

Федеральный закон «Об общих принципах ... » к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относит:

1) принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;

2) обеспечение соответствия законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации;

3) регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность;

4) регулирование отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами;

5) обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

6) наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;

7) принятие региональных программ развития местного самоуправления;

8) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

9) обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

10) обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;

11) установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;

12) компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

13) регулирование законами в соответствии с Федеральным законом особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;

14) законодательство о муниципальной службе;

15) принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;

16) установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.

Характер и содержание перечисленных полномочий позволяет на основе их классификации определить основные направления взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: 1) правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления и контроль за исполнением соответствующего законодательства; 2) разработка и принятие региональных программ развития местного самоуправления; 3) дальнейшее совершенствование разграничения компетенций государственных органов и органов местного самоуправления; 4) обеспечение финансово-экономической основы местного самоуправления; 5) содействие сохранению и развитию исторических и иных местных традиций; 6) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления. Рассмотрим подробнее, каким образом реализуются отдельные направления такого взаимодействия. …

Правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления и контроль за исполнением соответствующего законодательства составляют приоритетное направление в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации на современном этапе. Это объясняется тем, что законодательная основа местного самоуправления в значительной степени формируется именно на региональном уровне. Вопросы местного самоуправления прежде всего регулируются в уставах (основных законах) субъектов Российской Федерации. Большинство из них, как правило, включает отдельный раздел, посвящённый местному самоуправлению, который содержит нормы, определяющие:

- статус местного самоуправления;

- принципы местного самоуправления;

- право граждан осуществлять местное самоуправление через институты непосредственной демократии, представительные органы и выборных должностных лиц;

- территориальные основы местного самоуправления;

- правовую основу местного самоуправления;

- финансово-экономическую основу местного самоуправления;

- полномочия местного самоуправления;

- формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

- особенности организации и деятельности местного самоуправления в регионе;

- гарантии местного самоуправления¹.

Вопросы для обсуждения:

1. Приведите примеры, как на местном уровне (в конституциях республик, уставах краёв и областей) закреплены полномочия МСУ).

2.Какие проблемы при этом возникали и решались?

Задание 6.

В. Чиркин так пишет о полномочиях органов местного самоуправления²:

«Для решения вопросов местного значения органы местного самоуправлении располагают соответствующими собственными полномочиями. Они принимают свой устав, который обязателен на территории муниципального образования (если он соответствует закону), издают в пределах своей компетенции муниципальные правовые акты. Органы муниципальных образований устанавливают тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями (если тарифы на такие услуги не предусмотрены федеральными законами); принимают и выполняют планы комплексного социально-экономического развития муниципального образования; создают свои печатные средства; осуществляют международные связи в соответствии с федеральными законами и др. Они могут привлекать к выполнению социально значимых работ трудоспособных жителей муниципального образования (не более трёх раз в год и каждый раз не более четырёх часов).

Органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными полномочиями государственных органов на определённый или неопределённый срок. Такими полномочиями могут наделяться не все органы муниципальных образований, а только муниципальных районов и городских округов. Наделение органов местного самоуправления полномочиями государственных органов осуществляется законами и иными правовыми актами РФ и субъекта РФ. Законы о передаче отдельных госу­дарственных полномочий должны содержать обязательные реквизиты, в частности перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления и государственных органов, перечень подлежащих передаче при этом материальных средств, порядок отчётности об осуществлении переданных полномочий и контроль за этим со стороны государственных органов. Согласия органа местного самоуправления на принятие передаваемых прав не требуется, но они вправе обратиться в суд с заявлением о признании передачи определённых прав не соответствующей закону. Решение суда является основанием для отказа от исполнения переданных прав.

Правовое регулирование осуществления полномочий местного самоуправления исходит из того, что: 1) перечень вопросов местного значения не может быть изменён иначе, кроме внесения поправок в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления»; 2) финансовые обязательства в связи с решением вопросов местного самоуправления выполняются за счёт средств местного бюджета, а при необходимости за счёт субвенций из бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ и внебюджетных фондов субъекта РФ; 3) если органам местного самоуправления передаются отдельные государственные полномочия Российской Федерации или субъекта РФ, то их финансовое обеспечение осуществляется за счёт субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, но органы местного самоуправления, если это предусматривают их уставы, могут использовать для этого и собственные средства».

Вопросы для обсуждения:

1. Каких полномочий, на Ваш взгляд, не хватает сегодня МСУ в РФ?

2. Насколько эффективно (приведите примеры из жизни МСУ, где Вы живёте) используются указанные выше полномочия?

Задание 7.

Устав муниципального образования, – пишет А. Акмалова¹, – один из наиболее традиционных актов местного самоуправления. Хартии вольностей в Англии, уставные грамоты в Русском централизованном государстве XVT-XVII вв. и другие источники постепенно формировали опыт создания подобных актов местного самоуправления. К концу XX в. мировая муниципальная практика имела в своём распоряжении огромное разнообразие уставов, различающихся как по форме, так и по содержанию. Так, только в США можно встретить четыре основных типа уставных документов, основанием для классификации которых является характер функций местного самоуправления:

1) устав общего типа – разрешает осуществлять органам местного самоуправления самые разнообразные функции;

2) классифицированный устав – регламентирует функции в зависимости от численности населения муниципального образования;

3) устав необязательный – предполагает, что органы местного самоуправления имеют право менять формы деятельности в зависимости от реальных обстоятельств;

4) уставы «местных правил» – наиболее гибкий тип устава, предоставляющий органам местного самоуправления наибольшую свободу в выборе форм деятельности.

Устав муниципального образования является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления. Правовое значение устава муниципального образования заключается в том, что он является правовым актом, которым городское, сельское, а также иное поселение фиксирует свой статус муниципального образования, т.е. предметы ведения, права, обязанности и компетенцию органов местного самоуправления, обеспечивающие осуществление местного самоуправления населением данного муниципального образования.

Устав муниципального образования, как правило, начинается с преамбулы, в которой как в разъясняющей части находят отражение те нормативные правовые акты, на основании которых был разработан данный устав муниципального образования, а также его роль, цели и задачи. Преамбула может иметь и другой вид, например, как в Европейской Хартии местного самоуправления или Декларации «О принципах местного самоуправления в государствах-участниках Содружества». Примерный текст преамбулы может иметь следующее содержание: «Собрание представителей муниципального образования (наименование муниципального образования), руководствуясь Конституцией Российской Федерации, выражая волю и интересы жителей муниципального образования, утверждая права и свободы человека и гражданина, желая сохранить и неуклонно развивать духовные, культурные (и иные исторические и местные) обычаи и традиции, стремясь к наилучшей организации и устройству на принципах демократии, добиваясь большей эффективности в деятельности органов власти, обеспечения законности действий всех органов и должностных лиц, принимает настоящий устав муниципального образования». При написании подобного текста в нём перечисляются все основные причины, по которым был создан и принят устав муниципального образования.

Устав – это своеобразный свод норм, регламентирующих жизнь муниципального образования».

Вопросы для обсуждения:

1. Приведите свои «исторические примеры» написания уставов МСУ.

2. На примере муниципального образования, в котором Вы живёте, рассмотрите основные главы Устава МСУ.

Задание 8.

Прочитайте раздел 23 Учебного пособия «Муниципальное право»¹ и приведите свои примеры реализации на практике различных форм непосредственной демократии МСУ.