Структура

Утверждается представительным органом по представлению главы местной администрации и может включать в себя отраслевые (функциональные) и территориальные подразделения (органы)

Руководство

Осуществляет глава местной администрации на принципах единоначалия, которым может быть:

1) ГЛАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ в случаях:

а) избрания на муниципальных выборах;

б) избрания (независимо от способа) в поселениях с численностью населения менее 1000 человек;

2) ЛИЦО, НАЗНАЧЕННОЕ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ КОНКУРСА НА ОСНОВЕ КОНТРАКТА, при соблюдении следующих условий:

а) порядок проведения конкурса, в том числе условия, дата, время, место проведения, условия контракта, состав конкурсной комиссии и т.д., устанавливаются представительным органом и должны быть опубликованы не позднее чем за 20 дней до проведения конкурса;

б) победитель конкурса назначается на должность решением представительного органа;

в) контракт с назначенным на должность главы местной администрации лицом заключает глава муниципальное образования.

Примечание. Порядок руководства местной администрацией должен быть закреплён в уставе муниципального образования

Основания досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, назначенного на основе контракта

В случаях:

- смерти;

- отставки по собственному желанию;

- признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

- вступления в отношении его обвинительного приговора суда;

- выезда за пределы РФ на постоянное место жительства;

- прекращение гражданства РФ, гражданства иностранного государства-участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления.

Контракт может быть расторгнут досрочно:

- по соглашению сторон;

- в судебном порядке по заявлению представительного органа или главы муниципального образования в связи с нарушением условий контракта в части решения вопросов местного значения;

- в судебном порядке по заявлению высшего должностного лица субъекта РФ в связи с нарушением условий контракта в части реализации делегированных государственных полномочий;

- в судебном порядке по заявлению главы местной администрации в связи с нарушением условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта РФ;

- в случае отрешения от должности на основе правового акта высшего должностного лица субъекта РФ, изданного в рамках реализации ответственности за издание противоправного нормативно-правового акта на основе процедуры, закрепленной в ст. 74 Закона от 6 октября 2003 г. № 131–ФЗ.

Задание 29.

В теории и на практике важно знать, как работает местное самоуправление, каковы формы реализации местных инициатив¹.

Непосредственные



ФОРМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ



Через органы и должностных лиц местного самоуправления2

Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ)

•

МЕСТНЫЙ РЕФЕРЕНДУМ — ст. 22

ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ ОРГАН местного самоуправления — ст. 35

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ВЫБОРЫ — ст. 23

ГОЛОСОВАНИЕ по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования — ст. 24

ГЛАВА муниципального образования — ст. 36

МЕСТНАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ - ст. 37

СХОД ГРАЖДАН - ст. 25

КОНТРОЛЬНЫЙ ОРГАН муниципального образования — ст. 38

ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ инициатива граждан — ст. 26

ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ — ст. 27

ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ КОМИССИЯ муниципального образования — ст. 39

ПУБЛИЧНЫЕ СЛУШАНИЯ - ст. 28

СОБРАНИЕ ГРАЖДАН — ст. 29

ИНЫЕ ОРГАНЫ местного самоуправления — ч. 1 ст. 34

КОНФЕРЕНЦИЯ граждан (собрание делегатов) — ст. 30

ОПРОС ГРАЖДАН — ст. 31

ОБРАЩЕНИЕ граждан в органы местного самоуправления — ст. 32

ДРУГИЕ ФОРМЫ — ст. 331

Вопросы для обсуждения:

1. Что такое непосредственная демократия и как она осуществляется на местном уровне? (приведите примеры).

2. Как осуществляется демократия через представительные органы власти в ходе реформы местного самоуправления в РФ? (приведите примеры из жизни Вашего района, муниципального образования).

Задание 30.

В современных условиях реформирования политической системы РФ возрастёт роль представительных органов местного самоуправления. Опираясь на изученный материал по теме, дайте характеристики работы представительного органа власти Вашего муниципального образования.

ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ ОРГАН МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ²

Понятие

Обязательный для муниципального образования³ орган, избираемый населением непосредственно⁴, представляющий интересы жителей муниципального образования, наделенный собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, обладающий для их реализации правами юридического лица и несущий ответственность перед населением, государством, физическими и юридическими лицами

Наименование

Устанавливается законом субъекта РФ с учётом исторических и иных местных традиций

Способ образования и сроки полномочий

Избирается населением муниципального образования непосредственно⁵ на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на срок, определяемый уставом муниципального образования, но который не может быть менее двух и более пяти лет. Гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ.

Состав и численность

Состоит из депутатов, численность которых определяется уставом муниципального образования, но не может быть менее¹:

- 7 человек при численности населения менее 1 тыс.;

- 10 человек при численности населения от 1 тыс. до 10 тыс.; -15 человек при численности населения от 10 тыс. до 30 тыс.;

- 20 человек при численности населения от30 тыс. до 100 тыс.;

- 25 человек при численности населения от 100 тыс. до 500 тыс.;

- 35 человек при численности населения свыше 500 тыс.

Компетенция

ИСКЛЮЧИТЕЛЬНАЯ, т.е. включающая в себя обязательные для любого представительного органа полномочия, закрепленные в ч. 10 ст. 35 Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ:

- принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

- утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;

- принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

- определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

- определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и организаций, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и организаций;

- определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

- определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

- контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

ИНАЯ, т.е. включающая полномочия, закрепляемые за представительным органом федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними конституциями {уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

Основания прекращения полномочий²

ОБЩЕЕ – по истечении срока, указанного в уставе муниципального образования

ДОСРОЧНОЕ:

- в порядке самороспуска, определяемого уставом муниципального образования;

- в случае преобразования муниципального образования;

- в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, областного, краевого суда, суда города федерального значения, суда автономного округа, автономной области о неправомочности данного состава депутатов представительного органа, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

- со дня вступления в силу закона субъекта РФ о роспуске представительного органа в рамках реализации ответственности представительного органа перед государством и в порядке, предусмотренных ст. 73 Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

Задание 31.

Финансовые основы деятельности местного самоуправления играют одну из ключевых ролей, включая расходные статьи местного бюджета.

РАСХОДЫ МЕСТНОГО БЮДЖЕТА¹

Текущие

Часть расходов, обеспечивающая текущее функционирование органов местного самоуправления₁ муниципальных учреждений и организаций. К ним, в частности, относятся:

- содержание органов местного самоуправления;

- формирование муниципальной собственности и управление ею;

- организация, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций образова­ния, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собствённости или в ведении органов местного самоуправления;

- содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

- организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;

- муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

- благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;

- организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиационных);

- содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;

- организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

- обеспечение противопожарной безопасности;

- охрана окружающей среды на территориях муниципальных образований;

- реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;

- обслуживание и погашение муниципального долга;

- целевое дотирование населения;

- содержание муниципальных архивов;

- проведение муниципальных выборов и местных референдумов; -финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесённые к вопросам местного значения, определяемые представительными органами местного самоуправления в соответствии с бюджетной классификацией РФ (ст. 87 БК РФ)

Капитальные

Часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, включающая статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой; средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством; расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности муниципальных образований; другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с эконо­мической классификацией расходов бюджетов РФ.

В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития. Порядок и условия формирования бюджета развития определяются федеральным законом (ст. 67 БК РФ)

Формы расходов

- ассигнования на содержание бюджетных учреждений;

- средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по муниципальным контрактам;

- трансферты населению, включающие в себя ассигнования на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством РФ и (или) субъектов РФ, правовыми актами представительных органов местного самоуправления;

- ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

- ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов;

- бюджетные кредиты юридическим лицам (в том числе налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и платежей и другие обязательства);

- субвенции и субсидии физическим и юридическим лицам;

- инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц;

- средства на обслуживание долговых обязательств, в том числе муниципальных гарантий (ст. 69 БК РФ).

Вопросы:

1. Постарайтесь, опираясь на показатели бюджета муниципального образования, в котором Вы живёте, дать характеристику его расходной части.

2. Как, по Вашему мнению, можно оптимизировать расходы местного самоуправления?

Задание 32.

Ключевой проблемой деятельности органов власти местного самоуправления является пополнение (формирование) бюджета, что в дальнейшем определяет его расходную часть, непосредственно влияет на жизнь граждан.

ДОХОДЫ МЕСТНОГО БЮДЖЕТА¹

Состав доходной части местного бюджета может быть изменён федеральным законом при соблюдении следующих условий:

- изменение перечня вопросов местного значения;

- изменение системы налогов и сборов РФ;

- вступление в силу этого федерального закона с начала очередного финансового года, но не ранее трёх месяцев после его принятия.

1. В доходы местного бюджета муниципального района включаются субвенции, предоставленные из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера.

2. В доходы местных бюджетов зачисляются субвенции, предоставляемые органам местного самоуправления на осуществление делегированных государственных полномочий

Налоговые

1) Доходы от местных налогов и сборов, установленные федеральным законодательством.

2) Доходы от региональных налогов и сборов

3) Доходы от федеральных налогов и сборов

Неналоговые

1) Доходы от имущества, нахо­дящегося в муниципальной собственности.

2) Часть прибыли муниципальных предприятий, остающаяся после уплату налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых представительным органом местного самоуправления.

3) Часть доходов от оказания органами местного само­управления и муниципаль­ными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов.

4) Штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов мест­ного самоуправления

Иные

1) Средства самообложения граждан.

2) Безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней:

— дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

— субвенции на финансирование конкретных целевых расходов по решению вопросов местного значения;

— субсидии для долевого финансирования конкретных целевых расходов по решению вопросов местного значения.

— Добровольные пожертвования

Примечания:

1. Федеральным законом от 29 июля 2004 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими сипу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах» установлены следующие виды налогов в Российской Федерации:

Федеральные налоги

1. Налог на добавленную стоимость

2. Акцизы

3. Налог на доходы физических лиц

4. Единый социальный налог

5. Налог на прибыль организаций

6. Налог на добычу полезных ископаемых

7. Налог на дарение

8. Водный налог

9. Сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов

10. Государственная пошлина

Региональные налоги

1. Налог на имущество организации

2. Налог на игорный бизнес

3. Транспортный налог

Местные налоги

1. Земельный налог

2. Налог на имущество физических лиц

2. Перечень и порядок управления муниципальным имуществом определен в ст. 50-51 Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

3. Порядок создания, виды, деятельность муниципальных предприятий определены:

- в ч. 4 ст. 51 Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ;

- Федеральном законе от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»;

- ст. 113-115,124-126,215 ГК РФ.

Вопросы для обсуждения:

1. Из чего складывается бюджет Вашего муниципального образования (каковы его доходные статьи, их величина и соотношение)?

2. Что, на Ваш взгляд, можно сделать для более активного его пополнения?

3. Какие налоги и куда (из федерального в региональные, из регионального в местные и наоборот) Вы бы передали

Задание 33.

Изучив приведённую таблицу¹, приведите примеры, как на практике реализуется ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления.

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ2

Муниципально-правовая ответственность – это применение к органам и должностным лицам местного самоуправления предусмотренных законодательством мер государственного принуждения, выражающихся в форме лишений личного, организационного либо финансового характера

*

Перед населением

Перед государством

Перед физическими и юридическими лицами

↓

↓

↓

Депутат представительного органа, член выборного органа, выборное должностное лицо местного самоуправления

Представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, глава местной администрации

Органы и должностные лица местного самоуправления

Субъекты3

Конкретные противоправные ре­шения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке

1. Принятие муниципального правового акта, противоречаще­го Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, федераль­ному и региональному законода­тельству, уставу муниципально­го образования и неисполнение решения суда о его отмене. 2. Ненадлежащее исполнение делегированных государствен­ных полномочий

1. Принятие муниципального правового акта, нарушающего за­конные права и интересы физи­ческих и (или) юридических лиц 2. Неисполнение и (или) ненад­лежащее исполнение договора, заключенного с физическим или юридическим лицом

Основание

i

Устанавливается уставом муници­пального образования и осуществ­ляется в рамках голосования, про­водимого по инициативе населения в порядке, установленном феде­ральным законом, и принимаемым в соответствии с ним законом субъ­екта РФ для проведения местного референдума с учётом требований абз. 3 ч. 2 ст. 24 и Постановления Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П

Установлена в ст. 73 и 74 Федерального закона от 6 октября 2003 т. № 131-ФЗ

Осуществляется на основе по­ложений, закреплённых в граж­данском процессуальном законодательстве

Процедура

Отзыв депутата представительного органа, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления, влеку­щий прекращение ими полномочий

Роспуск представительного ор­гана, отрешение от должности главы муниципального образо­вания или главы местной адми­нистрации

Принятие решения суда о воз­мещении причиненного ущерба в денежной или иной, предусмот­ренной законом, форме, осуще­ствляемого за счёт местной казны. Примечание. Полномочные ор­ганы или должностные лица местного самоуправления впра­ве предъявить регрессный иск к конкретным виновникам

Форма реализации

Возможность обжалования

В рамках и на основе положений, закреплённых в действующем законодательстве

Задание 34.

Социальная защита населения проводится на различных уровнях осуществления властных отношений: на уровне федеральных и региональных органов государственной власти, а также на уровне органов местного самоуправления. Каждый из них имеет свои возможности, позволяющие наиболее полно и эффективно реализовывать её цели и задачи. Преимущества органов государственной власти состоят в том, что они акцентируют внимание на наиболее важных стратегических направлениях социальной защиты населения путём формирования целевых программ; привлекают высококвалифицированных специалистов и персонал; концентрируют материально- финансовые, людские и иные ресурсы в соответствии с масштабами осуществляемых социальных программ на решении наиболее важных задач, добиваясь таким образом большей мобильности финансирования и в результате этого определённой стабильности даже при неустойчивом бюджете.

Причём, в нашей стране долгое время социальная защита населения осуществлялась в основном на государственном уровне, и население привыкло рассматривать социальную политику как прерогативу центральных органов власти. Значительная часть вопросов в области жилищно-коммунального обслуживания, создания условий для отдыха, социальной защиты семьи, детства, материнства, инвалидов, а также предоставления других услуг социально незащищённым категориям населения решалась отдельными предприятиями. Особенно это было характерно для тех городов, где хозяйственная жизнь была сосредоточена вокруг одного промышленного или строительного градообразующего гиганта. Предприятия обеспечивали своих работников жильём, коммунально-бытовыми услугами, услугами в сфере здравоохранения, поддерживали подшефные школы и часто создавали базу для развития социальной инфраструктуры города или района в целом.

Однако, как показывает опыт многих стран, в том числе и России, одним из наиболее оперативных, эффективных и перспективных субъектов осуществления социальной защиты населения являются органы местного самоуправления.

Социальное законодательство¹ основными направлениями социальной защиты населения определило следующие: соцзащита экономически активного населения, не имеющего работы; социальная защита молодёжи. В рамках данных направлений отдельные регионы и муниципальные образования устанавливают собственные приоритеты в работе. В Московской области это:

• разработка ежегодных программ социальной защиты населения и обеспечение контроля за их реализацией;

• координация работы местных органов власти по социальной защите малоимущих граждан из внебюджетных источников;

• пенсионное обеспечение (назначение и выплата пенсий, пособий, доплат);

• организация работы по реализации законодательных актов РФ и Московской области по предоставлению льгот отдельным категориям граждан;

• социальное обслуживание на дому одиноких престарелых граждан и инвалидов;

• организация бесплатного питания малоимущих граждан;

• развитие сети муниципальных учреждений социальной защиты населения, центров социального обслуживания и приближение этих объектов к месту жительства граждан;

• организация работы пансионатов для ветеранов труда и домов-интернатов для проживания на полном государственном обеспечении престарелых, инвалидов, а также детей-инвалидов;

• реабилитация инвалидов, интеграция их в общество, решение вопросов профессионального обучения и занятости инвалидов, приспособление объектов социальной защиты для использования их инвалидами и другими мобильными группами населения;

• координация деятельности благотворительных организаций и оказание гуманитарной помощи.

Даже краткий перечень основных направлений и приоритетов социальной защиты населения, регламентированный федеральными и региональными законами, показывает, что основная работа по реализации данных актов ложится на муниципальные органы¹.

Вопросы для обсуждения:

1. Как, на Ваш взгляд, МСУ справляется с этой задачей? (обоснуйте свой ответ).

2. Приведите примеры реализации успешных социальных проектов в Вашем районе, муниципальном образовании.

Задание 35.

Из позитивных направлений оптимизации расходов местных бюджетов следует отметить следующие:

• проведение ситуационного анализа крупнейших налогоплательщиков с целью прогнозирования исполнения доходной части бюджета;

• повышение собираемости местных налогов, а также иных налогов, доходы от которых зачисляются в местные бюджеты (например, НДФЛ);

• оптимизация расходных обязательств муниципального образования», в том числе численности муниципальных служащих с учетом реально предоставляемых муниципальных услуг;

• инвентаризация налогооблагаемой базы и базы поступления неналоговых доходов;

• проведение инвентаризации (учёта) недвижимого имущества в поселении, принятие на баланс пригодного для хозяйственной деятельности бесхозяйного имущества. Это позволяет ввести в оборот имущество, а также обеспечить поступление в местные бюджеты дополнительных доходов – налоговые и неналоговые (аренда и др.);

• проведение работы по упорядочению и оформлению земельных участков;

• сокращение количества убыточных муниципальных унитарных предприятий и учреждений;

• принятие мер по повышению собираемости платежей за жилищно-коммунальные услуги путем заключения агентских договоров на удержание платы ЖКУ из заработной платы сотрудников предприятия, обязательств по рассрочке платежей;

• внедрение бюджетирования, ориентированного на результат;

• внедрение новых технологий бюджетного и бухгалтерского учета;

• усиление финансового контроля.

Создана резервная финансовая «подушка безопасности». В городе Новосибирске по каждому департаменту была проведена работа по выявлению кредиторской задолженности подведомственных учреждений, проведен анализ заключенных контрактов и договоров по итогам прошедших конкурсов и аукционов, учтены расходы на присвоение бюджетные обязательства учреждений на приобретение товаров и услуг.

Меры против «конвертной» заработной платы в Гатчинском районе Ленинградской области позволили повысить среднюю заработную плату с 3.500 до 12.600 рублей, более чем на 1200 предприятиях. Также в рамках антикризисной стратегии в районе разработана методика определения численности органов местного самоуправления в зависимости от количества фактически предоставляемых услуг во всех вопросах местного значения¹.

Вопросы:

1. Назовите свои направления повышения эффективности расходования средств бюджета местного самоуправления.

2. Приведите примеры подобного рода деятельности на примере местного самоуправления, где Вы проживаете.

Задание 36.

В целях оценки эффективности деятельности местного самоуправления, а также повышения его работоспособности и ответственности, руководителей органов местного самоуправления, Президент России издал Указ № 607 от 28.04.2008 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», содержащий, в частности, следующие индикационные показатели:

1. отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников муниципальных учреждений к среднемесячной номинальной начисленной заработной плате работников крупных и средних предприятий и некоммерческих организаций городского округа (муниципального района);

2. доля населения, охваченного профилактическими осмотрами;

3. число случаев смерти лиц в возрасте до 65 лет:

• на дому – всего, в том числе от инфаркта миокарда, от инсульта;

• в первые сутки в стационаре – всего, в том числе от инфаркта миокарда, от инсульта;

число случаев смерти детей до 18 лет:

• на дому;

• в первые сутки в стационаре

4. доля амбулаторных учреждений, имеющих медицинское оборудование в соответствии с табелем оснащения;

5. доля детей в возрасте от трёх до семи лет, получающих дошкольную образовательную услугу и (или) услугу по их содержанию в организациях различной организационно-правовой формы и формы собственности, в общей численности детей от трёх до семи лет;

6. доля детских дошкольных муниципальных учреждений от общего числа организаций, в том числе субъектов малого предпринимательства, оказывающих услуги по содержанию детей в таком учреждении, услуги по дошкольному образованию и получающих средства бюджета городского округа (муниципального района) на оказание таких услуг, и т.д.

Вопросы:

1. Какие ещё показатели эффективности деятельности местного самоуправления Вы предложили бы включить в данный Указ Президента России?

2. В какой мере, на Ваш взгляд, данные показатели характеризуют сегодня положение в местном самоуправлении?

3. Какие решения Президент РФ полномочен принимать по результатам оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, не вторгаясь при этом в их полномочия?

Задание 37.

Гражданин при поступлении на муниципальную службу, а также муниципальный служащий ежегодно не позднее 30 апреля года, следующего за отчётным, обязан представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Они являются сведениями конфиденциального характера, если не отнесены ФЗ к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую ФЗ тайну.

Не допускается использование сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера муниципального служащего для установления или определения его платёжеспособности, для сбора в прямой или косвенной форме пожертвований (взносов) в фонды религиозных или других общественных объединений, иных организаций, а также физических лиц. Муниципальный служащий, виновный в разглашении указанных сведений в отношении других муниципальных служащих или в использовании этих сведений в целях, не предусмотренных законодательством, несёт юридическую ответственность¹.

Вопросы для обсуждения:

1. Что положительного, и что отрицательного заложено в данных нормах закона?

2. Какие изменения в действующем законодательстве РФ о муниципальной службе по данной проблематике произошли в последние годы?

Задание 38.

Важным элементом (формой) непосредственной демократии на местном уровне являются сходы граждан.

Общее собрание (сход) граждан по месту жительства осуществляет следующие полномочия:

• обсуждает вопросы городской жизни, имеющие существенное значение для населения данных территорий, проекты решений органов городского (местного) самоуправления, внесенные на их рассмотрение, выражает по ним свои мнения и даёт предложения городскому Совету, администрации города и её должностным лицам;

• рассматривает сообщения, доклады и отчёты о работе депутатов городского Совета, руководящих работников городской администрации и её территориальных подразделений;

• принимает решения о добровольном принятии жителями общественных обязанностей по участию в благоустройстве, охране общественного порядка, сохранении жилого фонда, охране природы, памятников истории и культуры, оказании помощи нуждающимся;

• принимает решения о создании и избрании органов территориального общественного самоуправления, об утверждении положений (уставов) этих органов, одобрении программы их деятельности, использовании имущества и средств, находящихся в распоряжении органов общественного самоуправления, заслушивает и утверждает отчёты этих органов;

• решает вопросы о добровольных взносах и пожертвованиях граждан на общественные нужды;

• рассматривает иные вопросы жизнедеятельности соответствующих территорий².

Вопросы для обсуждения:

1. Приведите примеры проведения подобного рода собраний (сходов) и их решений (из собственных наблюдений и из сообщений СМИ).

2. Что подпадает под категорию «иные вопросы жизнедеятельности соответствующих территорий?

3. Существуют ли вопросы местной жизни населения, по которым сходы (собрания) не полномочны принимать решения? Какие это вопросы?

Задание 39.

Одним из ключевых вопросов обеспечения деятельности МСУ является вопрос наличия у него собственности, позволяющей как обеспечить нормальную деятельность местного самоуправления, так и его доходную базу.

В собственности муниципальных образований может находиться:

1) имущество, предназначенное для решения установленных ФЗ вопросов местного значения;

2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных ФЗ и законами субъектов Федерации;

3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального об­разования;

4) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения , которых предоставлена органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

В собственности поселений могут находиться:

1) имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц насе­ленных пунктов поселения;

2) автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;

3) жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;

4) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;

5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

6) объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;

7) имущество библиотек поселения;

8) имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

9) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в соответствии с законодательством РФ;

10) имущество, предназначенное для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта;

11) имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;

12) имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

13) имущество, включая земельные участки, предназначенное для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;

14) имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

15) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;

16) пруды, обводненные карьеры на территории поселения;

17) имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения;

18) имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

19) имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья.

В собственности муниципальных районов могут находиться.

1) имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения поселений в границах муниципального района;

2) автомобильные дороги общего пользования между населёнными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения вне границ населённых пунктов "в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;

3) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района;

4) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;

5) имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией, и т.д.¹

Вопросы для обсуждения:

1. Покажите на конкретном примере практики работы муниципального самоуправления, в котором Вы проживаете, как работает муниципальная собственность, какие типы объектов собственности ещё существуют в Вашем муниципальном образовании, для каких целей они используются.

Задание 40.

Одним из важнейших признаков (условий функционирования) местного самоуправления является достаточность собственных финансовых средств и наличие права ими распоряжаться.

Правовое регулирование финансовых основ МСУ – это совокупность конституционных и муниципальных норм права, регламентирующих специфические управленческие отношения в МО по осуществлению принципов организации местных финансов, источников формирования, направлений использования финансовых ресурсов МСУ, регулированию основ бюджетного процесса в МО и взаимоотношений органов МСУ с финансовыми институтами, а также обеспечению гарантий финансовых прав органов МСУ.

Финансовые ресурсы МСУ состоят из средств местного бюджета, внебюджетного и валютного фондов, средств на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти, получаемых кредитных ресурсов, дотаций и субвенций от органов государственной власти, а также средств органов ТОСУ.

В переходный период при формировании и утверждении проектов бюджетов муниципальных районов на 2006, 2007 и 2008 гг. средства районных фондов финансовой поддержки поселений могут распределяться с использованием показателей фактических доходов и расходов за отчётный период или прогнозируемых на плановый период доходов и расходов бюджетов поселений. В переходный период дотации из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), предусмотренных в бюджетах субъектов РФ, могут распределяться с использованием показателей фактических или прогнозируемых доходов и расходов бюджетов муниципальных районов (городских округов):

1) в 2006 г. – в размере до 100% от общего объема средств указанных фондов;

2) в 2007 г. – в размере до 80% от общего объема средств указанных фондов;

3) в 2008 г. – в размере до 50% от общего объема средств указанных фондов.

В Европейской хартии о МСУ самая большая ст. 9 посвящена источникам финансирования органов МСУ. Для обеспечения финансовой основы организации и деятельности МСУ предлагается руководствоваться следующими основными положениями.

1. Органы МСУ имеют право в рамках национальной экономической политики государства на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут самостоятельно распоряжаться при реализации своих функций и задач.

2. Финансовые средства органов МСУ должны быть достаточны для осуществления определённых законом полномочий.

3. Часть финансовых средств органов МСУ должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы МСУ вправе устанавливать в пределах, определённых законом.

4. Финансовые источники, на которых основываются средства органов МСУ, должны быть разнообразными и гибкими, чтобы быть адекватными изменениям в расходах, возникающих при осуществлении компетенции местных органов.

5. Правовыми мерами обеспечивается защита финансово-неустойчивых органов МСУ за счет ввода процедур финансового выравнивания или иных эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и соответственно их расходам. Однако эти процедуры и меры не должны ограничивать свободу выбора органов МСУ в пределах их компетенции.

6. Порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо определенным образом согласовывать с органом МСУ¹.

Вопросы для обсуждения:

1. Какие ещё положения Европейской Хартии местного самоуправления необходимо указать, аргументируя финансовые основы деятельности местного самоуправления?

2. Как на практике РФ реализуются данные основные положения?

3. Что в нашей стране следует относить к источникам финансирования МСУ?

Задание 41.

Говоря о форме непосредственного осуществления местного самоуправления, В. Чиркин пишет: «Население муниципального образования может осуществлять местное самоуправление и участвовать в нём непосредственно (например, путём принятия решений на местном референдуме), а также через избранные органы (представительный орган, главу администрации муниципального образования) и подчинённых в конечном счёте им муниципальных должностных лиц и служащих.

Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления – это местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, выборного должностного лица, по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования. Детально все эти вопросы регулируются законами субъектов РФ.

Местный референдум – голосование избирателей за проект или против проекта какого-либо решения по вопросам местного значения. Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования по инициативе граждан либо по совместной инициативе представительного органа и главы администрации. Если референдум назначен по инициативе граждан, предварительно необходимо собрать в поддержку инициативы подписи избирателей – не менее 5% избирателей (участников референдума) муниципального образования»².

Вопросы для обсуждения:

1. Дайте определение другим формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления.

2. Как на практике работают данные формы непосредственной демократии (местный референдум, муниципальные выборы и т.д.). Приведите примеры.

Задание 42.

Структуру органов местного самоуправления, – пишет В. Чиркин, – «составляют представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган и иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования, если они обладают собственными полномочиями по вопросам местного значения. Наличие в этой структуре представительного органа, главы администрации и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа) обязательно (за исключением мелких муниципальных образований, где, например, полномочия представительного органа выполняет сход граждан).

Представительный орган муниципального образования (например, городская Дума в Твери, городской Совет депутатов в Реутове) формируется неодинаково в муниципальных городских и сельских поселениях и в муниципальных районах. В поселениях он состоит из депутатов, избираемых гражданами. В муниципальных районах представительный орган также может избираться гражданами (при этом депутатов от одного поселения, входящего в район, должно быть не более 2/5 общего состава), а может состоять по должности из глав поселений, входящих в муниципальный район, и из депутатов, избранных непрямыми выборами, – представительными органами поселений из их числа¹. В отношении отдельных поселений также должна соблюдаться пропорция, указанная выше. Срок полномочий депутатов – не менее двух и не более пяти лет; срок пребывания в представительном органе муниципального района глав администраций (по должности) зависит от срока их полномочий. Численность депутатов представительного органа связана с численностью населения муниципального образования: не менее семи человек при населении менее 1000 человек, 10 – при населении 1-10 тыс.»²

Вопросы для обсуждения:

1. Приведите примеры, как устроено местное самоуправление, в котором Вы живёте.

2. К какому виду демократии относится делегирование депутатов нижестоящими органами местного самоуправления в вышестоящие представительные органы местного самоуправления?

3. Как решается вопрос представительства в органе местного самоуправления муниципального района, если число избирателей одного населенного пункта района составляет более 40% числа избирателей всех остальных населённых пунктов района?

Задание 43.

Зачастую граждане пытаются реализовать свои инициативы на местном уровне в следующих формах:

Правотворческая инициатива граждан – это внесение гражданами в представительный орган или должностному лицу местного самоуправления (к компетенции которого относится решение) проекта муниципального правового акта. Число граждан, имеющих право инициативы, определяется уставом муниципального образования или законом субъекта РФ, но оно не может быть более 3% избирателей муниципального образования. Проект должен быть обязательно рассмотрен теми, к кому он обращен. Подавшим проект должна быть обеспечена возможность обосновать свои предложения.

Территориальное общественное самоуправление – самоорганизация граждан по месту жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного осуществления своих инициатив (например, по вопросам благоустройства). Территориальное общественное самоуправление может быть создано в рамках подъезда жилого дома, в доме, квартале и т. д. Для создания территориального общественного самоуправления созывается собрание граждан. Оно принимает свой устав, который подлежит государственной регистрации. Для осуществления совместных инициатив органов нескольких территориально общественных самоуправлений созывается конференция их представителей.

Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа или главы администрации. На них обсуждаются проекты правовых актов по вопросам местного значения. В обязательном порядке на публичные слушания должны выноситься проекты устава муниципального образования, бюджета, программ развития муниципального образования, вопросы о преобразовании муниципального образования¹.

Для обсуждения вопросов местного значения и информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц на части территории муниципального образования могут проводиться собрания граждан, конференции граждан (собрания делегатов). Для выяснения мнения населения при принятии решений органами местного самоуправления, его должностными лицами может проводиться опрос граждан, результаты которого имеют рекомендательный характер. Предусмотрена возможность обращения граждан к органам местного самоуправления и должностным лицам, они обязаны дать ответ в установленный срок².

Вопросы для обсуждения:

1. Приведите примеры: а) правотворческой инициативы граждан; б) организации ТОС; в) проведения публичных слушаний.

2. В какой ещё форме можно «самовыразиться» по вопросам местного значения в рамках закона?

3. Какие формы организации местных инициатив (конференции, сходы, опросы граждан по месту жительства) в каких видах муниципальных образований более эффективны?

Задание 44.

Муниципальные выборы проводятся для избрания депутатов (членов представительного органа), а также выборных должностных лиц местного самоуправления (там, где они избираются непосредственно гражданами) на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании³. Все лица избираются на срок не более пяти лет. Избирательный залог на муниципальных выборах также отменён. Кандидатов на выборах в органы местного самоуправления могут выдвигать не только граждане и партии, но и общественные объединения, движения. В соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2004 г. субъект РФ самостоятельно определяет порядок выборов в органы местного самоуправления. В 2009 г. поправками к законодательству установлено, что среди общественных объединений только партии вправе выдвигать кандидатов на муниципальных выборах, есть и самовыдвижение. При избрании представительных органов применяются в разных субъектах РФ пропорциональная, мажоритарная системы и иногда разновидность кумулятивного голосования (о нем сказано выше) с принципом относительного большинства⁴. Выборы в муниципальные собрания обычно проходят при небольшом числе соперничающих кандидатов. В Москве на выборах 2008 г. было 1,5 человека на одно место⁵. При выборах мэров муниципальных образований состязательность гораздо выше. По результатам выборов в подавляющем большинстве органов муниципальных образований доминирует «Единая Россия» (в Москве на выборах 2008 г. она получила 70% мест)¹. ²

Вопросы для обсуждения:

1. Каков Ваш личный опыт участия: а) в муниципальных выборах; б) голосовании по отзыву депутатов?

2. Насколько, на Ваш взгляд, данные процедуры соответствуют Европейской Хартии местного самоуправления, и что ещё Российской Федерации имеет смысл заимствовать из этого международного документа?

Задание 45.

К формам непосредственной демократии согласно ст. 3 Конституции РФ относятся референдумы, в том числе и местные референдумы, свободные выборы, собрания (сходы) граждан, территориальное общественное самоуправление. Например, в Уставе Москвы в ст. 79 закреплена и такая форма непосредственной демократии, как обращения и петиции граждан. Жители Москвы, обладающие избирательным правом, осуществляют гражданскую инициативу путем внесения в Городскую Думу петиций с предложениями о принятии законодательных актов города, отмене или изменении ранее принятых правовых актов города, в том числе о проведении городского референдума, за подписью не менее 10 тыс. граждан.

Инициативная группа в составе не менее 50 человек регистрирует гражданскую инициативу о внесении петиции в Думу и получает официальный образец подписного листа.

Предложения, содержащиеся в петиции, вносятся в повестку заседаний Думы без голосования, а также направляются Думой мэру. Дума и мэр принимают по ним решения в пределах своих компетенций в двухмесячный срок со дня официального внесения петиции. Также к формам непосредственной демократии относятся мирные демонстрации (ст. 80 Устава), имеющие уведомительный характер. Собрания (сходы) граждан как непосредственная форма демократии проводятся для решения вопросов организации и осуществления МСУ в пределах дома, улицы, микрорайона, посёлка, сельского поселения (территориальной общины). Как правило, собрание (сход) граждан осуществляет функции представительного органа местного самоуправления в тех случаях, когда его избрание нецелесообразно в силу малочисленности населения, проживающего на данной территории. Оно проводится также для выборов органов территориального общественного самоуправления. В отдельных случаях могут проводиться конференции граждан, порядок проведения которых регулируется такими же правовыми нормами. '

Основу осуществления гражданами РФ права на МСУ составляют собрания (сходы) граждан.

Право участия в собраниях (сходах) по законодательству имеют граждане РФ, достигшие 18-летнего возраста. Однако при анализе уставов МО установлено, что в них часто встречается и иной возрастной ценз – участвовать в собрании (сходе) могут жители, достигшие 16-летнего возраста.

Собрание считается правомочным, если в нем принимают участие большинство жителей квартир, домов, подъездов, улиц или большинство граждан поселка. Решение принимается также большинством голосов присутствующих.

Собрания (сходы) граждан по участкам городской территории созываются по мере необходимости. Инициатива проведения собрания может исходить непосредственно от населения, депутатов, избранных на территории города (района), главы городского самоуправления, глав администраций районов, органов территориального общественного самоуправления.

Собрание (сход) для решения вопроса о создании органа территориального общественного самоуправления, проведения выборов в этот орган, а также для заслушивания внеочередного отчёта депутата городского (районного) представительного органа местного самоуправления может быть созвано также инициативной группой граждан из числа постоянных жителей данной территории в составе, как правило, не менее 10% от числа проживающих на данном участке городской территории.

Вопросы повестки дня собрания (схода) определяются инициатором (инициаторами) созыва и утверждаются на собрании большинством голосов присутствующих граждан. Для ведения собрания избираются председатель и секретарь.

Принятие решения о проведении общегородской конференции избирателей, о представительстве на конференцию и вносимых для рассмотрения вопросах осуществляется городским Советом¹.

Вопрос для обсуждения:

Приведите конкретные примеры из собственной практики реализации различных форм непосредственной демократии.

Задание 46.

Устав муниципального образования, – пишет А. Акмалова, – один из наиболее традиционных актов местного самоуправления. Хартии вольностей в Англии, уставные грамоты в Русском централизованном государстве XVI-XVII вв. и другие источники постепенно формировали опыт создания подобных актов местного самоуправления. К концу XX в. мировая муниципальная практика имела в своем распоряжении огромное разнообразие уставов, различающихся как по форме, так и по содержанию. Так, только в США можно встретить четыре основных типа уставных документов, основанием для классификации которых является характер функций местного самоуправления:

1) устав общего типа – разрешает осуществлять органам местного самоуправления самые разнообразные функции;

2) классифицированный устав – регламентирует функции в зависимости от численности населения муниципального образования;

3) устав необязательный – предполагает, что органы местного самоуправления имеют право менять формы деятельности в зависимости от реальных обстоятельств;

4) уставы «местных правил» – наиболее гибкий тип устава, предоставляющий органам местного самоуправления наибольшую свободу в выборе форм деятельности.

Устав муниципального образования является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления. Правовое значение устава муниципального образования заключается в том, что он является правовым актом, которым городское, сельское, а также иное поселение фиксирует свой статус муниципального образования, т.е. предметы ведения, права, обязанности и компетенцию органов местного самоуправления, обеспечивающие осуществ­ление местного самоуправления населением данного муниципального образования.

Устав муниципального образования, как правило, начинается с преамбулы, в которой, как в разъясняющей части, находят отражение те нормативные правовые акты, на основании которых был разработан данный устав муниципального образования, а также его роль, цели и задачи. Преамбула может иметь и другой вид, например, как в Европейской Хартии местного самоуправления или Декларации «О принципах местного самоуправления в государствах-участниках Содружества». Примерный текст преамбулы может иметь следующее содержание: «Собрание представителей муниципального образования (наименование муниципального образования), руководствуясь Конституцией Российской Федерации, выражая волю и интересы жителей муниципального образования, утверждая права и свободы человека и гражданина, желая сохранить и неуклонно развивать духовные, культурные (и иные исторические и местные) обычаи и традиции, стремясь к наилучшей организации и устройству на принципах демократии, добиваясь большей эффективности в деятельности органов власти, обеспечения законности действий всех органов и должностных лиц, принимает настоящий устав муниципального образования». При написании подобного текста в нем перечисляются все основные причины, по которым был создан и принят устав муниципального образования.

Устав – это своеобразный свод норм, регламентирующих жизнь муниципального образования¹.

Вопросы для обсуждения:

1. Приведите свои исторические примеры написания уставов местного самоуправления.

2. Какие основные главы содержит Устав муниципального образования, а какие чаще являются «факультативными»?

Задание 47.

Закон об основных принципах организации местного самоуправления 2003 г. содержит положения о правовой основе местного самоуправления, принципах его территориальной организации (территориальная основа) и об экономической основе местного самоуправления.

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, другие федеральные законы, акты федеральных органов исполнительной власти, изданные в соответствии с Конституцией РФ и законами.

Федеральное законодательство устанавливает лишь основные принципы местного самоуправления, детально оно регулируется актами субъектов РФ. Эти акты тоже входят в понятие правовой основы местного самоуправления. К их числу относятся конституции (уставы), законы, иные нормативные акты субъектов РФ.

Конкрётную организацию местного самоуправления в каждом муниципальном образовании определяют его правовые акты, прежде всего устав муниципального образования. Устав принимается представительным органом муниципального образования (в большинстве случаев так на практике) или путем местного референдума. Уставы подлежат обязательной государственной регистрации².

Муниципальное образование – это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория федерального значения³.

Вопросы для обсуждения:

1. Перечислите основные правовые акты, регламентирующие деятельность местного самоуправления в РФ.

2. Дайте определения основным базовым понятиям местного самоуправления, опираясь на базовый закон.

3. Расскажите о сложностях реализации Федерального закона от 06.10.2003 г. № 13 N131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», возникавших на разных этапах его применения в РФ.

4. В чём состояла суть недавней реформы местного самоуправления в Российской Федерации?

Задание 48.

В России существуют около 155 тыс. поселений (от крупных, миллионных городов до деревень с населением 30-50 человек), другие территориальные единицы. Муниципальные образования имеют свои названия, которые сложились исторически. Законом установлен порядок определения «нормализованных названий географических объектов». В зависимости от рода географических объектов новые названия устанавливаются либо законом, либо постановлением правительства, либо федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным для этого (кроме названий субъектов РФ, порядок изменения которых установлен Конституцией РФ).

В муниципальных образованиях действуют избираемые населением органы (дума, совет, мэр и др.), и в более крупных поселениях (не в мелких деревнях), и в муниципальных районах действуют местные назначенные территориальные органы (отделы, отделения) федеральных министерств и ведомств (по вопросам исключительных предметов ведения Федерации) и отделы, отделения исполнительных органов субъекта РФ. Такие отделы и отделения являются органами государственной власти (соответственно, федеральной или, как считается, государственной власти субъектов РФ). В субъектах РФ есть также небольшое число территориальных единиц, где такие органы не избираются, а управление осуществляется органами, должностными лицами, назначенными главой администрации, правительством субъекта РФ. Таковы 10 административных округов в Москве (Восточный, Северо-Западный и др.), во главе которых стоят префекты; пять административных округов в Омске (Октябрьский, Центральный и др.); отдельные территориальные единицы в других субъектах РФ. Территориальные единицы, где существуют «свои» выборные органы, являются муниципальными образованиями, в них существует местное самоуправление – публичная власть народа, местного территориального публичного коллектива; другие остаются только административно-территориальными единицами. Хотя местное самоуправление создаётся в рамках традиционных административно-территориальных единиц (сёл, городов, районов), юридически понятия административно-территориальной единицы и муниципального образования необходимо различать¹. В то же время поселения, как правило, в России являются муниципальными образованиями, где осуществляется местное самоуправление – публичная власть населения, народа муниципального образования (местного территориального публичного коллектива) по вопросам местного (а не государственного) значения. Некоторые муниципальные образования имеют в названии слово «национальный» (например, Азовский немецкий национальный район в Омской области, есть национальные поселения вепсов в Карелии, татар в Ульяновской области и т. д.), но они не отличаются по своему статусу от других муниципальных единиц такого же рода.

Понятие местного самоуправления. Основы местного самоуправления определены в ст. 12 Конституции РФ, посвященной основам конституционного строя, а также в гл. 8 «Местное самоуправление» Конституции РФ. Статья 12 устанавливает, что в России гарантируется местное самоуправление, создаваемое в городских, сельских поселениях и на других территориях. Оно самостоятельно в пределах своих полномочий, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В гл. 8 указано, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Эти положения детализированы Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих Принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹ с учётом норм международного права. В нём говорится: местное самоуправление – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в определённых случаях – основными законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения непосредственно (например, путём местного референдума) и (или) через органы местного самоуправления, исходя из интересов населения и с учётом исторических и иных местных условий.²

Вопросы для обсуждения:

1. Каким в РФ образом был учтён международный опыт организации местного самоуправления?

2. Как менялось законодательство о местном самоуправлении в нашей стране?

3. Какими признаками обладает местное самоуправление в нашей стране?

Задание 49.

Очевидно, – пишет А. Широков, – что масштабная реформа местного самоуправления не может быть проведена в предельно ограниченные сроки, поэтому даже первой редакцией нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было предусмотрено его вступление в силу в полном объёме с 1 января 2006 года, а затем этот срок продлён до 1 января .2009 года¹.

При этом был учтён опыт реформы, связанной с принятием одноимённого Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, когда на проведение всех необходимых мероприятий было отпущено, считая по наиболее длительному – проведению муниципальных выборов, сначала шесть, затем шестнадцать месяцев², а закон считался вступившим в силу со дня его официального опубликования, то есть через три дня после его принятия. Основные мероприятия переходного периода были обозначены в самых общих чертах. Не все, но многие издержки названной реформы были связаны, в том числе и с этой поспешностью.

Необходимо отметить, что продление переходного этапа до 1 января 2009 года было мерой скорее вынужденной, чем изначально необходимой, но не до конца продуманной. Ведь в сумме переходный период составил, считая от даты принятия закона (6 октября 2003 г.) более пяти лет. Опыт ряда субъектов Российской Федерации, даже тех, где требовалось провести наиболее серьезные изменения в системе местного самоуправления (мы имеем в виду полномасштабную территориальную реформу и всеобъемлющее разграничение имущества), показывает, что это было возможно сделать в первоначально установленные сроки³.

Вопросы для обсуждения:

1. В чём состояла основная проблема при введении в действие данного закона?

2. Какие положения закона оказались невыполнимыми и потребовали дальнейшей коррекции?

Задание 50.

Пробелы правового регулирования в сфере обеспечения общественной безопасности муниципальными органами складываются вокруг нескольких проблемных вопросов. Одним из них является вопрос самостоятельности деятельности органов местного самоуправления⁴.

Конституция Российской Федерации (ст. 12) устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Полномочиям органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций устанавливаются Федеральным закон № 68-ФЗ от 21.12.1994 (п. 2 ст. 11).

Под органами местного самоуправления понимаются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (абз. 12 ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Не трудно заметить, что полномочия органов местного самоуправления очень сходны с компетенцией и федеральных органов исполнительной власти, и органов исполнительной власти субъектов Федерации. По сути дела органы местного самоуправления призваны решать те же самые общие для всех органов в данной сфере задачи, но с учётом знания местных особенностей и возможностей.

Таким образом, органы местного самоуправления самостоятельно:

- осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в этих ситуациях;

- принимают решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях и организуют их проведение;

- осуществляют в установленном порядке сбор и обмен информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечивают своевременное оповещение и информирование населения, в том числе с использованием специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций;

- осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

- создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

- организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы, а также поддерживают общественный порядок при их проведении; при недостаточности собственных сил и средств обращаются за помощью к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- содействуют устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях;

- создают при органах местного самоуправления постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Так же как и органы власти Российской Федерации, органы местного самоуправления обязаны содействовать федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в предоставлении участков для установки и (или) в установке специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, а также в предоставлении имеющихся технических устройств для распространения продукции средств массовой информации, выделении эфирного времени в целях своевременного оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях и подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций.

В субъектах Российской Федерации – городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций определяются законами субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Так, например, в Законе Самарской области от 28.11.2005 «О защите населения и территорий Самарской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» гл. 3 и 4 посвящены полномочиям органов государственной власти и местного самоуправления в этой сфере.

Подводя итог всему вышесказанному, хотелось бы обратить внимание на то, что органы власти субъектов Федерации могут передавать часть своих полномочий федеральным органам власти путем заключения соответствующего соглашения.

В качестве примера можно привести Постановление Правительства РФ от 27.10.2007 № 712 «Об утверждении Соглашения между Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и правительством Калининградской области о передаче друг другу осуществления части своих полномочий в решении вопросов защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий, организации и проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ при чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера, организации тушения пожаров силами Государственной противопожарной службы, организации осуществления на межмуниципальном и региональном уровне мероприятий по гражданской обороне, осуществления поиска и спасания людей на водных объектах».

Анализ чрезвычайных ситуаций (в первую очередь с учётом произошедших техногенных ситуаций и лесных пожаров) в 2008-2010 гг. позволяет сделать ряд выводов.

Во-первых. Очевидно, что вмешательство федеральных сил следует осуществлять, несмотря на отсутствие заявок от органов местного самоуправления, и вводить режим чрезвычайной ситуации из федерального центра. Тем более, что точные метеорологические данные (сведения о длительности антициклона и об аномальных температурах) находятся у федеральных органов (применительно к лесным пожарам).¹

Вопросы для обсуждения:

1. Необходимо ли разграничивать полномочия федерального центра, субъектов Федерации и местного самоуправления в вопросах защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций? Если да, то какие компетенции в этой сфере необходимо закрепить за органами государственной власти, а какие за местным самоуправление?

2. Необходимо ли ввести ответственность органов местного самоуправления за недостатки в организации защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций? Если да, то какие виды ответственности и за какие недостатки Вы видите необходимым ввести в законодательство РФ?

3. Известны ли Вам примеры самостоятельных (не являющихся исполнением выраженных в той или иной форме предписаний «сверху») инициатив органов местного самоуправления по организации защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций?

Задание 51.

В конце 2011 года в Российском государстве и обществе возобновилась дискуссия о перераспределении полномочий между Российской Федерацией и её субъектами, в т.ч. по вопросам межбюджетных отношений, налоговой политики и т.д.

Спикер Совета Федерации Валентина Матвиенко предлагает передать регионам право распоряжаться федеральным имуществом, а также в перспективе самим собирать налоги². "Мне кажется, в перераспределении полномочий надо идти смелее и дальше", – сказала она, выступая на Госсовете, очередное заседание которого посвящено децентрализации власти. Матвиенко, в частности считает, что регионам надо передать федеральное имущество, которое не является стратегическим. "Зачем Росимуществу из Москвы заниматься этим вопросом, да ещё неэффективно и незаинтересованно?" – спросила она. "Я считаю, необходимо передать регионам управление госимуществом, в том числе и федеральным, которое не используется под федеральные функции, за исключением стратегического имущества", – сказала Матвиенко. "Сегодня практически в каждом субъекте Федерации десятилетиями стоят недостроенные здания, неиспользуемые земли... В первую очередь, именно региональные власти заинтересованы в вовлечении этих объектов в хозяйственный оборот, привлечении инвесторов", – добавила "Матвиенко.

Она также поддержала идею, которую озвучил президент РФ Дмитрий Медведев, о возможности передачи в будущем на уровне регионов функций налогового администрирования. Президент РФ Дмитрий Медведев, оглашая послание Федеральному Собранию, сказал, что в Госдуму будет внесён пакет законопроектов по децентрализации власти. Его реализация позволит провести серьёзное перераспределение властных полномочий и бюджетных ресурсов в пользу регионов и муниципалитетов. По словам президента, дополнительные доходы регионов и муниципалитетов от перераспределения налоговых ресурсов могут составить до триллиона рублей. "Это создаст лучшую мотивацию наращивать налоговую базу, лучше, больше их собирать. А если ещё определённую часть оставлять в регионах, это умножит усилия местных властей, их заинтересованность", – подчеркнула глава верхней палаты парламента.

Вопросы:

1. Каково Ваше отношение к высказанным предложениям по децентрализации власти в нашей стране и изменения системы межбюджетных отношений Центр – регионы?

2. Какие полномочия, на Ваш взгляд, следует передать от федеральных властей региональным?

3. Как это повлияет на отношения субъект Федерации 0 муниципалитеты, что здесь, на Ваш взгляд, необходимо «децентрализовать»?

Задание 52.

В июне 2011 года Д.А. Медведев выступил с инициативой децентрализации управления в РФ и перераспределения полномочий между разными уровнями власти, включая корректировку налоговой системы и межбюджетных отношений. По его мнению, одним из основных вопросов является и бюджетная обеспеченность территорий. Этот вопрос прямо связан с перспективами развития регионов.

"Разграничивая полномочия, необходимо создать стимулы для расширения их собственной доходной базы", – считает Медведев.

При передаче полномочий и сокращении количества структур федеральной власти на местах снижается административная нагрузка на бизнес. "В конечном итоге это должно приводить к активизации предпринимательской деятельности и укреплению местных бюджетов". Целью децентрализации должно стать создание стимулов для развития территорий и повышение качества жизни россиян. Для подготовки конкретных предложений были созданы две группы под руководством вице-премьеров Д. Козака и А. Хлопонина, которые занимались, соответственно, проработкой юридических и финансовых аспектов децентрализации. Результатом стали предложения о передаче на региональный уровень с федерального более 100 полномочий. Реформа затрагивает 505 территориальных органов власти, где трудятся 220 тысяч человек. Речь идёт не только о передаче полномочий, но и об усилении ответственности регионов за выполнение работы и за конечный результат.

Неотъемлемая часть реформы – перераспределение доходов между федеральным и региональным бюджетами с перезакреплением доходных источников, которые бы давали возможность на местах финансировать расширяемые полномочия.

Ряд чиновников и политиков, включая главу Счетной палаты РФ Сергея Степашина и губернатора Свердловской области Александра Мишарина, уже высказались за переход к распределению средств между центром и регионами в пропорции 50% на 50%. Сейчас финансы делятся в соотношении примерно 66% на 34%.

Вопросы для обсуждения:

1. К каким результатам может привести переход к распределению средств между центром и регионами в пропорции 50% на 50%?

2. Какие полномочия, по Вашему мнению, имеет смысл передать с федерального на уровень государственной власти субъектов РФ, и какие на уровень местного самоуправления?

3. Какие источники доходов, по Вашему мнению, целесообразно передать с уровней государственной власти на уровень местного самоуправления?

4. Как скажется на деятельности местного самоуправления передача ряда полномочий и усиление ответственности за конечный результат с уровня федеральных органов государственной власти на уровень государственной власти субъектов Федерации?

Задание 53.

В Госдуму предполагается внести пакет законопроектов, которые детализируют процесс перераспределения полномочий и бюджетных ресурсов от федерального центра к регионам и муниципалитетам. Практическая реализация может начаться в 2013 году и растянуться на три года – пять лет.

С инициативой децентрализации управления и перераспределения полномочий между разными уровнями власти, включая корректировку налоговой системы и межбюджетных отношений, Д.Медведев выступил в июне 2011 года. Для подготовки конкретных предложении были созданы две группы, одну из которых возглавил А.Хлопонин, а вторую – вице-премьер Д.Козак. Группа Козака занималась проработкой юридических аспектов децентрализации, группа Хлопонина – финансовых. В начале декабря они представили президенту результаты своей работы, включая предложения о передаче на региональный уровень с федерального более 100 полномочий. При этом речь идёт не только о перераспределении полномочий, но и об усилении ответственности регионов за выполнение работы и её конечный результат. Неотъемлемая часть реформы – перераспределение доходов между федеральным и региональным бюджетами с перезакреплением доходных источников, которые бы давали возможность на местах финансировать расширяемые полномочия.

В.Путин на заседании Госсовета 26 декабря 2011 года (обсуждалась тема децентрализации власти и передача ряда полномочий с федерального на региональный и муниципальный уровни) подверг сомнению необходимость передачи на региональный уровень федеральных полномочий в ряде сфер, в частности, в здравоохранении и техническом надзоре¹. "Надо стремиться к тому, чтобы люди, где бы они ни проживали, на любой территории РФ – в деревне или городе – пользовались одинаковыми стандартами. Ясно, что ещё далеко до этого, но нужно к этому стремиться, и нужно, чтобы был орган, который мог бы это контролировать", – сказал премьер, говоря об идеях по делегированию регионам полномочий в здравоохранении. Касаясь вопросов фитосанитарного контроля и продовольственной безопасности, В.Путин подчеркнул, что качество и безопасность - это общегосударственная задача. "Это не значит, что органы на местах и в регионах не могут этого делать, но нужно над этим подумать ещё раз", – сказал В. Путин. Говоря о передаче регионам функций государственного ветеринарного и фитосанитарного надзора, он вновь подчеркнул, что есть правила, которые должны быть единообразными и одинаково понимаемыми на всей территории России. Он также отметил, что власти присоединившейся к ВТО России не должны злоупотреблять этими инструментами. "Но во всем мире эти инструменты используются для защиты внутреннего рынка в рамках действующих в ВТО правил", – сказал премьер.

Говоря о техническом надзоре, премьер отметил, что целый ряд трагедий и катастроф, в том числе на производстве, связан с ненадлежащим техническим контролем. "Мы не можем, на мой взгляд, разбирать технический надзор на регионы, чтобы везде был разный стандарт", – сказал Путин, комментируя озвученные в ходе Госсовета предложения и проект вынесенного на утверждение Госсовета документа.

В. Путин также прокомментировал и предложения отдать регионам полномочия в области трудового законодательства: «Послушайте, у нас не может быть пермского законодательства, владивостокского, хабаровского или московского, у нас единообразное законодательство, единое для всей страны, тем более, в трудовых отношениях».

Вопросы:

1. Какова Ваша точка зрения по теме дискуссии на заседании Госсовета 26.12.2011? (обоснуйте).

2. Что, на Ваш взгляд, необходимо сделать для модернизации отношений Российская Федерация – субъекты Федерации – муниципалитеты? Какие положения необходимо сохранить, а какие показали свою нежизнеспособность?

Список литературы.

1. Конституция РФ (1993)

2. Европейская Хартия местного самоуправления (1985)

3. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 19 июня, 12 августа, 28, 29, 30 декабря 2004 г., 18 апреля, 29 июня, 21 июля, 12 октября, 27, 31 декабря 2005 г., 2, 15 февраля, 3 июня, 18, 25, 27 июля, 16 октября, 1, 4, 29 декабря 2006 г., 2 марта, 26 апреля, 10 мая, 15, 18 июня, 21 июля, 18 октября, 4, 8 ноября 2007 г., 10 июня, 23 июля, 25 ноября, 3, 25 декабря 2008 г., 7 мая, 23, 28 ноября, 27 декабря 2009 г., 5 апреля, 8 мая, 27 июля, 28 сентября, 3, 29 ноября, 29 декабря 2010 г., 20 марта, 21 апреля, 3 мая, 11, 18, 19, 25 июля, 21, 28, 30 ноября, 3, 6, 7 декабря 2011 г.).

4. Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»

5. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований».

6. Федеральный закон от 27 июля 2204 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

7. Указ Президента РФ от 22 октября 1998 года № 12-81 «О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации».

8. Указ Президента Российской Федерации № 607 от 28 апреля 2008 г. «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».

9. Послание Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации 22 декабря 2011 г.

10. Глотов С.А., Фомиченко М.П. Конституционное право: Учебное пособие. – М.: МЮИ, 2011. – 440 с. (Тема 11. Конституционно-правовые гарантии деятельности местного самоуправления. Муниципальное право России. Европейский и отечественный опыт организации местного самоуправления).

12. Глотов С.А., Мазаев В.Д. Современная концепция прав человека в принципах и нормах Совета Европы. Путеводитель по специальному лекционному курсу для студентов. / Институт национальной стратегии реформ. – М., 2001. – 560 с.

15. Климантова Г.И. Муниципальное управление в Москве и Российской Федерации: Перспективы развития. – М., 2011. – 138 с.

16. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. Институт государства и права РАН. – М., 1999. – 330 с.

14. Прудников А.С. Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах. Учеб. пособ. – М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2007. – 271 с.

13. Четвериков В.С. Муниципальное право: Учеб. пособие. 4-е изд. – М.: РИОР, 2009. – 191 с.

11. Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учебник / 6-е изд-е, перераб. и доп. – М.: Норма, 2009. – 395 с. (Глава 15. Местное самоуправление).

17. Широков А.Н. Местное самоуправление в современной России: концептуальные основы, законодательное регулирование и практическая реализация. – М.: КНОРУС, 2009. – 560