Тема 13. Соціально-політичний лад і право України після перемоги Лютневої (1917 р.) демократичної революції. Відродження української національної державності (1917 - 1920 рр.).

Семінарське заняття № 16-17 (4 год.)

Мета: сформувати чітке уявлення про функції, завдання і повноваження Української Центральної Ради, її законодавчу діяльність, політико-правову сутність Універсалів УЦР, закону про національно-персональну автономію, Конституції УНР; ознайомити зі специфікою державного будівництва та законотворчої діяльності періоду гетьманату П. Скоропадського, періоду Директорії; розглянути державний устрій ЗУНР, її законодавство, зміст реформ.

План:

1. Криза царизму. Лютнева буржуазно-демократична революція.

2. Організація та діяльність Центральної Ради. Державно-правові погляди М. Грушевського та В. Винниченка. Державний устрій України в часи Центральної Ради. Законодавчі і виконавчі органи управління. Проголошення УНР. Історичне значення проголошення незалежності України.

3. Законодавча діяльність Центральної Ради. Політико-правова сутність та значення Універсалів Української Центральної Ради. Ради. Закон про національно-персональну автономію в Україні. Конституція УНР, її основні положення.

4. Державний устрій Української Держави гетьмана П.Скоропадського. Гетьман, Рада міністрів, генеральний суд. Адміністративно-територіальний поділ Української Держави. Місцеве самоуправління. Створення державної варти. Військове будівництво в державі гетьмана П. Скоропадського.

5. Законодавство в Українській державі гетьмана П.Скоропадського. Аграрні закони. Законодавство в галузі освіти і науки. «Акт федерації», його причини і наслідки. Судові реформи гетьмана П.Скоропадського.     

6. Державний устрій України часів Директорії. Трудовий конгрес. Встановлення Рад робітничих і селянських депутатів як український варіант радянської влади. Занепад української державності.

7. Законодавча діяльність Директорії. Акт Злуки між УНР і ЗУНР. Аграрне законодавство.

8. Державний устрій Західноукраїнської Народної Республіки. Українська національна Рада. «Листопадовий зрив». Створення ЗУНР. Розбудова збройних сил. Корпус української жандармерії.

9. Законодавство ЗУНР. Аграрна реформа. Реформа судочинства. Судова система ЗУНР.

10. Революційна повстанська армія України (махновців). Особливості суспільного устрою на землях, контрольованих повстанською армією Н. Махна.

11. Білогвардійські режими в Україні.

Література: 7-12, 17, 20, 21

1. Проаналізуйте результати Лютневої буржуазної революції 1917 р. для українських територій. Коли і за яких обставин розпочалися державотворчі процеси в Україні в 1917 р. Які наслідки цього процеси?

2. Які універсали і коли були прийняті Центральною Радою? Проаналізуйте зміст кожного з них.

3. У чому полягали специфічні риси Центральної Ради? Чому вона так і не стала повноцінним парламентом? (с. 263-264).

4. Схематично зобразіть та охарактеризуйте державний лад УНР (центральні органи влади і управління УНР, місцеві органи влади і управління УНР). Рохзкажіть про повноваження кожного з них.

5. Охарактризуйте військову організацію УНР.

6. Охарактеризуйте охоронно-каральні органи УНР.

7. Проаналізуйте судову систему УНР.

8. Проаналізуйте законодавчу діяльність Української Центральної Ради.

9. Зміст Конституції УНР (29 квітня 1918 р.)

10. Коли, з яких причин і за яких обставин сталося падіння УЦР?

11. Яким чином і чому стався державний переворот під керівництвом Павла Скоропадського?

12. Охарактеризуйте і схематично зобразіть державний лад періоду гетьманату (органи центральної і місцевої влади та управління).

13. Охарактеризуйте військову організацію періоду гетьманату.

14. Охарактеризуйте судову систему періоду гетьманату.

15. Державотворчі процеси в період Гетьманату. Чому стався державний переворот? Чому саме Гетьманат став формою правління в Україні в 1918 р. Які зміни були привнесені в систему влади (Чайков. с. 276-279)?

16. Основні законодавчі акти, прийняті в добу Гетьманату.

17. Чому відбувся прихід до влади Директорії? Назвати головні причини? Що означає слово «Директорія»? Звідки воно походить? Що воно означало в українському контексті? (Чайков. с. 282-284 с.)

18. Діяльність Конгресу трудового народу (коли, чому, результати, хто був представлений). Як відбувалися вибори до Конгресу? (284-285).

19. Чи була реалізована ідея парламентаризму в період Директорії? Доведіть свою думку.

20. Яким чином була організована влада в період Директорії ? (с. 287-289).

21. Судова влада в добу Директорії (с. 290).

22. Вироблення законодавства в період Директорії (290-292).

23. Яким чином виникла ЗУНР і коли? Яка передісторія виникнення ЗУНР? (292-295)

24. Що таке Українська Національна Рада? Коли і чому була створена? До якої гілки влади вона належала? Чи була вона справжнім парламентом?

25. Коли як і для чого було сформовано Державний секретаріат ЗУНР? (296-297)

26. У чому суть Акту про злуку 1919 р. 22 січня? Як він позначився на долі ЗУНР та УНР? Чи був він реалізований?

27. Місцева адміністрація в період ЗУНР (297-299)?

28. Які зміни відбулися в системі вищих органів влади та управління? (с. 299-300)

29. Які були органи охорони громадського порядку? (с. 300-301)

30. Зміст діяльності судово-прокурорських органів ЗУНР (с. 301-303)

31. Формування Української Галицької Армії (УГА) ЗУНР (с. 303-304).

32. Діяльність ЗУНР в соціальній, політичній, дипломатичній галузі (304-308).

33. Яка доля національно-визвольних змагань 1917-1920 рр. ? Чому державність було втрачено?

Це матеріал з підручника Чайковського, бо у цій лекції усього немає:

Центральна Рада намагалася об'єднати дві абсолютно несумісні речі. З одного боку, домінувала ідея надання органам місцевого самоврядування широких прав і повноважень, хоча з тексту наведених документів не зрозуміло, яких саме. А з іншого боку, визначення меж цих повноважень і взагалі керівництво всією системою самоврядування в масштабах країни покладалися на Генеральне секретарство внутрішніх справ, тобто звичайне міністерство з його досить-таки залежним статусом. Проте не тільки ця до певної міри теоретична дилема заважала нормальному формуванню місцевої адміністрації й самоврядування. Долю цього процесу визначили, зрештою, три основні проблеми.

По-перше, цілковита невизначеність самої системи інституцій, що мали закласти фундамент місцевої влади. Поряд з органами місцевого самоврядування, більшість з яких була успадкована ще від Російської держави, діяли губернські та повітові комісари Центральної Ради та згадані в Третьому Універсалі "органи революційної демократії". Всі вони функціонували на власний розсуд, без механізму взаємодії й точного розмежування "сфер впливу". Більше того, деякі найважливіші питання взагалі вилучалися з їхньої компетенції, що, в свою чергу, призводило до утворення нових органів.

По-друге, органи місцевого самоврядування й місцева державна адміністрація не мали практично жодних ресурсів для здійснення своїх повноважень і реального впливу на місцеве життя.

По-третє, відсутність належної правової бази, адже законодавство в цій сфері обмежувалося переважно загальними, здебільшого декларативними нормами, що містилися в універсалах Центральної Ради та деклараціях її Генерального Секретаріату. Правовий статус комісарів Центральної Ради визначався положенням, прийнятим ще Тимчасовим урядом для своїх представників. Деякі джерела зазначають, що розроблявся закон про утворення нових органів влади на місцях, однак далі загальних положень проекту справа не пішла.

Подібна правова невизначеність зберігалася до останнього дня Центральної Ради, коли, нарешті, Конституція УНР не звела все до спільного знаменника. Відповідно до ст. 5 цього акту систему місцевого самоврядування складали землі, волості й громади, а їхні відносини з державою мали такий вигляд: "Не порушуючи єдиної своєї власті, УНР надає своїм землям, волостям і громадам права широкого самоврядування, додержуючи принципу децентралізації".

Крім цієї загальної норми, до Конституції ввійшли ще дві статті, що визначали відносини органів самоврядування з державною адміністрацією. Так, згідно зі ст. 26, радам і управам (умовний аналог наших виконкомів) громад, волостей і земель "належить єдина безпосередня місцева влада: міністри УНР тільки контролюють їх діяльність, безпосередньо і через визначених ними урядовців, не втручаючись AoVrrpaB, тим Радам і Управам призначених, а всякі спори в цих справах рішає Суд Української Народної Республіки". До компетенції самої Ради народних комісарів, відповідно до ст. 50 Конституції, належали лише ті питання, які "зістаються поза межами установ місцевої самоуправи або дотикають цілої УНР", причому Рада народних комісарів не може "порушувати законом установлених компе-тенцій" органів місцевого самоврядування та "приходить їм в поміч, коли вони до неї звертаються".

Такою була загальна схема (в ній, до речі, використовувалася відома конструкція Грушевського "Рада—Управа"), якій судилося лишитися на папері.

Судова система. Програмні цілі Центральної Ради стосовно реформи судової системи найбільш повно визначені в її Третьому Універсалі: "Суд на Україні повинен бути справедливий, відповідний духові народу. З цією метою приписуємо генеральному секретарству судових справ зробити всі заходи для упорядкування будівництва і привести до згоди з правними поняттями народу".

Дуже скоро Центральна Рада почала реалізовувати свої наміри. Зокрема, 23 листопада Мала Рада затвердила запропонований Генеральним Секретаріатом законопроект, відповідно до якого "суд на Україні твориться іменем Української Народної Республіки". Пізніше, 12 грудня, Секретарство судових справ внесло на розгляд Центральної Ради законопроект про утворення (до скликання Установчих зборів) тимчасового Генерального Суду, а через три дні він був ухвалений Центральною Радою: "Генеральний Суд складається з трьох департаментів: цивільного, карного і адміністративного і виконує по цілій території України всі функції, належні досі Правительствующему Сенатові в справах судових і справах нагляду над судовими установами і особами судового відомства" (ст. 1).

Відповідно до ст. З законопроекту члени Генерального Суду мали звання Генеральних Суддів, а їхні повноваження (до затвердження Генерального Суду на основі конституції) визначалися дореволюційним російським законодавством, зокрема "Учреждением Судебных Установлений".

Крім того, згідно зі ст. 8 Генеральний Суд після формування персонального складу мав зробити свій "докладний регламент" і через Секретарство судових справ подати його на затвердження Центральній Раді.

Генеральний секретар судових справ доручав керівництво канцелярією "роспорядною" і господарською частиною Генерального Суду одному з Генеральних суддів.

Фактично в подвійному підпорядкуванні опинилася "прокурато-рія". З одного боку, вона діяла при Генеральному Суді (власне кажучи, вона так і називалася — "Прокураторія Генерального Суду"), а з іншого — її регламент затверджувався Секретарством судових справ, і воно ж надавало одному з прокурорів звання старшого й доручало йому "провід над прокураторією". Через три тижні, на початку січня

1918 Р., Центральна Рада ухвалила спеціальний закон "Про упорядження прокураторського нагляду на Україні".

Важливий крок на шляху формування власної судової системи Центральна Рада зробила 30 грудня 1917 р., коли спеціальним законом визнала "неправомочність київської, харківської й новочеркаської судових палат з 1 грудня 1917 року орудувати в справах, що постали на території України" й одночасно ухвалила ще один закон — "Про заведення апеляційних судів".

Необхідно згадати також закон "Про умови обсадження і порядок обрання суддів Генерального і апеляційних судів" від 24 грудня 1917 р. (за ст. ст.), згідно з яким усі судді обиралися Центральною Радою більшістю в 3/5 голосів з числа осіб, які могли навіть не мати вищої освіти. Бажаючі мали подавати відповідні заяви через Секретарство судових справ.

Складні обставини, в яких опинилася УНР, змусили українську владу дедалі настійніше звертатися до "надзвичайного" правосуддя. Так, наприкінці квітня з'явилася "Інструкція Військовому революційному суду", який "улаштовувався в випадках убивства, підпалу, зґвалтування, грабіжництва і розбою владою губерніального коменданта".

Законодавча діяльність. Розвиток законодавчої діяльності Центральної Ради проходив у два етапи. Перший, що розпочався рішенням Національного з'їзду в квітні 1917 р., мав здебільшого політико-декларативний характер. Його основним здобутком стали широковідомі нині універсали, яким судилося відіграти таку саму роль, що й Декларації про державний суверенітет 1991 р. В. Винни-ченко назвав універсали "першими виразними словами української державності". Незважаючи на свою метафоричність, ця формула найбільш точно, зокрема з правової точки зору, відбиває їхнє значення.

Після проголошення Першого Універсалу лідери Центральної Ради одразу ж розпочали роботу над проектом Української Конституції, або ж "Статуту автономної України", як вона тоді називалася.

Вже 24 червня 1917 р. (за ст. ст.) Центральна Рада затвердила "Інструкцію, на основі якої збирається Комісія по підготовці Статуту автономної України". Передбачалося, що комісія збереться не пізніше 10 липня 1917 р., але життя внесло свої корективи.

Здобутком першого етапу законотворення можна, безперечно, вважати й декларації Генерального Секретаріату, які були, власне, планами законопроектних робіт, розрахованими на широкий громадський розголос.

Отже, вся законотворча діяльність підпорядковувалася такому плану: робота над Конституцією і, паралельно, поступова розробка законів, необхідних для утворення в Україні "автономного ладу".

Жовтневі події в Петрограді й проголошення УНР докорінно міняють орієнтири, оскільки молода держава опиняється віч-на-віч з проблемою нагального законодавчого врегулювання важливих проблем життя країни. Починається новий етап законодавчої діяльності Центральної Ради.

25 листопада (за ст. ст.) Центральна Рада ухвалила закон про порядок видання нових законів, згідно з яким "до сформування Федеративної Російської республіки і утворення її конституції виключне і неподільне право видавати закони для Української Народної Республіки належить Центральній Раді", а "право видавати розпорядження в обсягу урядування, на основі законів належить Генеральним Секретарям Української Народної Республіки". Разом з тим цей закон не припиняв дії "всіх законів і постанов", що мали чинність на території УНР до 27 жовтня (тобто російського законодавства) і не були скасовані універсалами, законами й постановами Центральної Ради та Генерального Секретаріату.

Водночас розпочався процес формування власної правової системи. В галузі державного будівництва найвагомішим з огляду на стратегічні завдання Центральної Ради став закон "Про вибори до Установчих Зборів Української Народної Республіки". Цей найбільший за обсягом закон (183 статті) докладно регламентував порядок підготовки й проведення виборів.

Досить неоднозначно розвивалася законодавча діяльність Центральної Ради в економічній сфері. Тодішня ідеологія економічних перетворень визначалася проголошеними III Універсалом гаслами "упорядкування праці робітництва", "доброго упорядкування виробництва", "рівномірного розпреділення продуктів споживання". Відповідно Центральна Рада мала виробити правові підходи до реалізації своєї концепції "соціально орієнтованої" й "керованої" економіки, однак знов-таки не змогла досягти цієї мети — насамперед через політичні причини, хоч було прийнято ряд важливих актів. Зокрема, в умовах кризи грошового обігу на початку січня Центральна Рада ввела в дію Тимчасовий закон про випуск державних кредитних білетів УНР.

Справжнім каменем спотикання для Центральної Ради став державний бюджет, щодо якого так і не було прийнято основоположних рішень. 11 квітня 1918 р. вона ухвалила закон "Про тимчасові розписи видатків на 1918 рік". Поки буде "складений і ухвалений перший бюджет Української Народної Республіки, — зазначалося в

цьому законі, — державні видатки переводяться на підставі тимчасових розписів, які складаються відповідними міністерствами на кожні чотири місяці 1918 року і подаються через Міністерство фінансів на затвердження Центральної Ради".

Певні кроки встигла зробити Центральна Рада й у галузі соціального законодавства, ухваливши закон "Про 8-ми годинний робітничий день", причому він виходив за межі своєї назви, адже визначав не тільки тривалість "робітничого часу" (48 годин на тиждень), а й регламентував особливості найму жінок і неповнолітніх, "зверсточну" (понаднормову) і нічну працю, торкався "особливо шкідливих виробництв і робіт" та інших подібних питань. Наприклад, ст. 11 установлювала "число свят, коли працювати не належить", — крім церковних свят, ще й "національне державне свято III і IV Універсалу (7 листопада і 9 січня)".

Загалом же Центральна рада, хоч і поверхово, але торкнулася багатьох галузей права — від кримінального (Третім Універсалом було скасовано смертну кару; 19 листопада 1917 р. Центральна Рада прийняла закон про амністію) до міжнародного (26 квітня Генеральне писарство подало на її розгляд законопроект про приєднання до Всесвітнього поштового союзу, відповідно до ст. 1 якого міністерствам закордонних справ та пошт і телеграфів доручалося "ввійти в цій справі в зносини з Центральним Бюро Союзу в Берні і підписати відповідні конвенції").

Серед чинників, що негативно вплинули на законодавчу діяльність Центральної Ради, слід, звичайно, зазначити брак часу та професіоналізму. Проте найбільш дошкульно на ній позначилися політичні й ідеологічні пристрасті. Найхарактерніший приклад —проблема власності. Грушевський, зокрема, був рішучим противником самого поняття "святість прав власності". Третій Універсал скасував-таки право приватної власності на землю, а Четвертий Універсал це підтвердив. Та майже водночас, з інтервалом у тиждень, Генеральний Секретаріат розповсюдив офіційне роз'яснення до Універсалу, яким заборонив ^самочинні загарбання земель і всі подібні "революційні" акції.

Аналогічний принцип було покладено і в основу земельного законопроекту, ухваленого наприкінці січня 1918 р. Незважаючи на те, що закон дозволяв "перехід права користування в спадщину", основна проблема — людини, землі й волі — так і лишилася неврегульова-ною, що, зрозуміло, врешті-решт призвело до фатальних наслідків. У вирі цих суперечностей Центральна Рада й зустріла свій останній день — 29 квітня. Більше того, одночасно з Конституцією, де взагалі нічого не сказано про власність, Центральна Рада нарешті ухвалила поправку до земельного закону, відповідно до якої ділянки розміром до ЗО десятин не підлягали "соціалізації". Проте це вже нічого не могло змінити.

Такі самі політичні фактори визначили й долю закону про національно-персональну автономію від 9 січня 1918 р., де йшлося про право національних меншин на "самостійне устроєннє... національного життя в межах Української Народної Республіки", а також закону про громадянство від 2—4 березня 1918 р., які повною мірою відбивали всі ті проблеми, що характеризували перший етап становлення сучасної Української держави.

Паралельно тривала робота над проектом Конституції УНР. Про це свідчать окремі факти, які знаходимо на сторінках старих газет. Так, "Народна воля" повідомляла, що 12 листопада 1918 р. VII сесія Центральної Ради на своєму ранковому засіданні заслухала доповідь М. Грушевського про проект Конституції України. Згадує її й Четвертий Універсал, де сказано, що Установчі збори мають ухвалити Конституцію й закріпити в ній "свободу, порядок і добробут на тепер і на будучі часи".

Проте Конституцію ухвалила Центральна Рада в останній день свого існування — 29 квітня 1918 р.

Вражає той факт, що у вирі політичних пристрастей народився такий абсолютно нейтральний документ, позбавлений будь-якого ідеологічного чи пропагандистського забарвлення, де лише перша стаття "прив'язана" до тодішніх реалій: "Відновивши своє державне право... Українська Народна Республіка, Україна, для кращої оборони свого краю, для певнішого забезпечення права і охорони вільнос-тей, культури і добробуту своїх громадян проголосила себе і нині єсть державою суверенною, самостійною і ні від кого не залежною".

Інші 82 статті Конституції, об'єднані в сім розділів (загальні постанови, права громадян України, органи влади УНР, Всенародні збори УНР, Суд УНР, національні союзи, про часове припинення громадянських свобід), послідовно визначали соціально-політичну організацію українського суспільства. Так, відповідно до Конституції "верховним органом власти УНР являються Всенародні Збори, які безпосередньо здійснюють вищу законодавчу власть в УНР і формують органи виконавчої і судової власти в УНР" (ст. 23), вища виконавча влада належить "Раді Народних Міністрів" (ст. 24), а "вищим органом судовим єсть Генеральний Суд УНР" (ст. 25); місцеве самоврядування представлене "виборними Радами" й "Управами громад, волостей і земель", причому лише їм "належить єдина безпосередня місцева власть: міністри УНР тільки контролюють і координують їх

діяльність, безпосередньо і через визначених ними урядовців, не втручаючись до справ, тим Радам і Управам призначених, а всякі спори в цих справах рішає Суд Української Народної Республіки" (ст. 26). Одне з центральних місць у Конституції посідають права людини, перелік яких майже не відрізняється від того, що тепер включено до нової Конституції сучасної України: свобода слова, друку, совісті, "переміни місця перебування", недоторканність "домашнього вогнища", рівність усіх громадян незалежно від народження, віри, національності, майнового стану. Детально розроблено законотворчу процедуру, хоч багато проблем лишилося поза правовим регулюванням. Відповідно до своєї Конституції УНР мала стати класичною парламентською республікою. Водночас деякі історики, передусім Д. Дорошенко, зазначають, що у свій останній день Центральна Рада обрала М. Грушевського Президентом УНР. Архівні джерела, інші матеріали, зокрема повідомлення тодішньої преси про квітневі засідання Центральної Ради, не дають підстав для такого висновку. Тим не менше, цей деякою мірою міфологізований факт можна оцінювати як намір щодо поступового переходу від суто парламентської до "сильнішої" моделі організації влади, що переконливо засвідчив подальший розвиток українського державотворення. Уроки Центральної Ради. 17 грудня Центральна Рада отримала відомий ультиматум Раднаркому за підписами В. Леніна та Л. Троць-кого. Звинувачення з боку Радянського уряду зводилися до того, що, відкликаючи в односторонньому порядку українізовані війська, Центральна Рада дезорганізує фронт, крім того, роззброює радянські сили в Україні й відмовляється пропустити через свою територію війська проти Каледіна. А за два дні на засіданні Всеукраїнського з'їзду Рад М. Грушевський повідомив, що в Україну вже вступили війська Раднаркому. Одразу ж виникає закономірне питання, чому Центральна Рада не змогла нічого протиставити більшовицькому наступу, відповідь на яке лежить у площині двох чинників — зовнішнього й внутрішнього. Насамперед, це характерна для української історії проблема політичної орієнтації. Лідери Центральної Ради, зазначав В. Винниченко у своєму "Заповіті борцям", постали перед вибором: "Де шукати помочі проти ворога нашого національного визволення (Росії) ? І так само думка поділилась: одна частина стояла за те, щоб шукати її в народі, щоб піти назустріч вічним соціально-економічним прагненням його, щоб із гасла "Вільна Україна" зробити гасло "Вільна Україна без хлопа і пана", щоб з'єднати всі прагнення в одне, щоб однобічне

визволення розвинути у всебічне. А друга частина Центральної Ради не знайшла в собі ні сили, ні мркності, ні бажання прийняти це гасло, вона великою більшістю голосів висловилась за орієнтацію на зовнішні сили, за покликання на поміч проти більшовицької навали німецького війська".

Щодо внутрішніх факторів, то Центральна Рада не змогла реалізувати намічену соціально-економічну програму та налагодити ефективний державний механізм. Варто навести думку німецького публіциста Коліна Росса, який слркив тоді у військовому відділенні міністерства закордонних справ у Берліні й у березні 1918 р. підготував для начальника відділу воєнних операцій Східного фронту звіт про ситуацію в Україні: "Повний хаос, у краю немає ніякої центральної влади, що мала би під собою якусь більш-менш точну територію, населення, особливо робітники, підтримує більшовиків, незважаючи навіть на терор, їхнє гасло "Бери: все твоє" занадто привабливе, щоби не мати за кожним разом нового спокусливого впливу на народні маси".

Ще одна причина, навіть більш поважна, аніж прорахунки в соціальній політиці чи неспроможність державного апарату, крилася в основоположній доктрині Центральної Ради.

Ще на початку "доби" Центральної Ради Грушевський запропонував визнати "всякі прояви українського шовінізму, виключності, не-толеранції супроти інших народностей національним злочинством". Він щиро прагнув національного миру й злагоди, однак, зіткнувшись з цілком злободенною дилемою — пріоритет прав нації чи прав людини, — все ж таки обирає перше.

Виходячи з пріоритету корінної нації, Грушевський писав: "Українська демократія не має ніяких укритих намірів проти національних меншостей, в інтересах здорового розвитку краєвого життя вона і заінтересована належною охороною їх інтересів так само, як і української більшості. Але ясно, що авторитетного краєвого органу не можна утворити, не базуючи його на сій українській більшості: обминути його ані умалити його ролі не вдасться ніякими маневрами".

Однак життя набагато складніше за будь-які умоглядні схеми, а ідилічні картини міжнаціональних взаємин, котрі змальовував Грушевський, як виявилося, не мали жодних шансів у тодішньому розколотому суспільстві. На жаль, Грушевський та його соратники не змогли знайти оптимального рішення, що врешті-решт визначило і їхню особисту долю, і долю української державності.

§ 2. Українська держава (період Гетьманщини) 29 квітня 1918 р. у Києві відбувся хліборобський з'їзд, організований з ініціативи Союзу земельних власників, на якому колишнього царського генерала Павла Скоропадського було проголошено гетьманом України. В ніч з 29 на ЗО квітня його прибічники захопили всі державні інституції й найважливіші об'єкти. У "Грамоті до всього українського народу" від 29 квітня 1918 р. Скоропадський рішуче відмовляється від політики Центральної Ради та обіцяє повернути життя в нормальне річище. Як зазначав сам Скоропадський у своїх "Споминах", спочатку він "не думав про відновлення на Україні гетьманства, а тільки про дуже коротку диктатуру на час, поки вдасться сформувати іншу, більш помірковану владу", але дуже скоро ці невиразні думки набули чітких обрисів: "... створити здібний до державної праці сильний уряд; відбудувати армію і адміністраційний апарат, яких в той час фактично не існувало, і за їх поміччю відбудувати порядок, опертий на праці; провести необхідні політичні і соціальні реформи". Політичну реформу, писав Скоропадський, "я уявляв собі так: ні диктатура вищого класу, ні диктатура пролетаріату, а рівномірна участь всіх класів суспільства в політичному житті краю". Декларована Скоропадським ідея сильної влади заради політичних і соціальних реформ втілилась у затверджених ним же 29 квітня 1918 р. "Законах про тимчасовий державний устрій України". Так, виключно гетьманові належала "влада управи" в усій Українській державі, він призначав "отамана Ради Міністрів" і за його поданням затверджував "Кабінет у повнім його складі". Гетьман виступав також як "найвищий керовничий всіх зносин української держави з закордонними державами" і "верховний воєвода української армії і флоту, здійснював помилування". Більше того, гетьман уособлював ще й законодавчу владу, саме він "стверджував закони і без його санкції ніякий закон не міг мати сили". Парламент же "Законами про тимчасовий державний устрій України" взагалі не передбачався. Проте слід зазначити, що гетьман виконував свої функції в обсязі, окресленому цим актом, тільки тимчасово — "до вибрання Сейму і відкриття його діяльності". Про необхідність скликання "Державного Сейму" йшлося також у гетьманських грамотах від 29 квітня та 22 жовтня 1918 р. На гетьманську Раду Міністрів покладалися "напрямок і об'єднання праці окремих секцій" (тобто відомств) по "прикметах як законодавства, так і найвищої державної Управи". Раду Міністрів очолював Отаман-Міністр,

а "керування" її справами покладалося на Генерального Секретаря і "підлягаючу йому державну Генеральну Канцелярію". Щоправда, через деякий час Отаман-Міністр став називатися традиційно — Головою Ради Міністрів, а Генеральний секретар — Державним секретарем (як відомо, ідея запровадження посади Державного секретаря заміть Генерального писаря активно обговорювалася в останній місяць існування Центральної Ради). 25 травня 1918 р. гетьман затвердив "Положення про Малу Раду Міністрів", яка формувалася з товаришів або, говорячи сучасною мовою, заступників міністрів і розглядала, зокрема, "ті законодавчі і адміністративні пропозиції окремих міністрів, що в силу їх нескладності не потребували взаємної згоди відомств у письмовій формі", "проекти штатів і кошториси окремих міністерств" та інші подібні питання.

Система центральних органів Української держави порівняно з добою Центральної ради істотно не змінилася. У складі гетьманського уряду, затвердженого на початку травня, були міністри внутрішніх справ, фінансів, "торгу й промисловості", земельних справ, харчових справ, військовий міністр, генеральний контролер. Водночас з'являються й нові інституції — Міністерство "народного здоров'я" і Міністерство "сповідань", яке займалося релігійними проблемами.

Паралельно вдосконалювалася внутрішня структура самих міністерств, які в основному поділялися на департаменти. Наприклад, до складу Міністерства торгу й промисловості входили департаменти загальних справ, фабрично-заводський, гірничий, внутрішньої торгівлі, торгового мореплавства і портів; Міністерства народної освіти — департаменти вищої, середньої, нижчої та професійної освіти. Деякі міністерства мали складнішу структуру. Так, Міністерство внутрішніх справ, окрім департаментів міського самоврядування, державної варти (вона прийшла на зміну міліції), страхування і біженців, включало також головне управління військового обов'язку та управління у справах преси. При цьому ж Міністерстві діяли Українське Телеграфне Агентство (УТА) і Позавідомча реквізиційна комісія.

Деякі управління функціонували в складі міністерств як цілком самостійні органи, зокрема при Міністерстві юстиції — "Головне управління місцями заключення". Однак найбільш показовою в цьому плані можна вважати реорганізацію Міністерства народної освіти, яке спеціальним законом від 21 червня 1918 р. було перейменовано в Міністерство народної освіти та мистецтва, а в ньому утворено Головне управління мистецтв і національної культури з власним бюджетом.

Слід також звернути увагу на розвиток у період Гетьманщини інституту державної служби. Після перевороту було звільнено лише призначених Центральною Радою міністрів та їхніх заступників. Решта чиновників згідно з гетьманською "Грамотою до всього українського народу" від 29 квітня лишалася на своїх посадах. Однак, відповідно до закону, затвердженого гетьманом 25 травня 1918 р., всі, хто перебували на державній слркбі або планували вступити на неї, мали принести "урочисту обітницю" на вірність Українській державі: "Урочисто обіцяю вірно служити державі українській, визнавати державну владу, виконувати її закони і всіма силами охороняти інтереси і добробут". За цим законом "обітниці" приносили також судді й військові. Закон "Про порядок призначення на державну слркбу" регламентував, які чиновники залежно від класу посади призначалися безпосередньо гетьманом, а які — конкретним міністром. У перспективі передбачалася розробка комплексного акта, який' охопив би всі питання державної служби, але до його затвердження не припинялася чинність "всіх законів російської держави про цю слркбу".

Формування місцевої влади, на відміну від системи центральних органів української держави, проходило в значно складніших умовах.

Найперше слід зазначити, що "Закони про тимчасовий державний устрій України" практично не зачіпали цих проблем. Лише в гетьманській "Грамоті до всього українського народу" від 29 квітня повідомлялося, що разом із Центральною Радою розпускаються і всі земельні комітети. Така сама доля спіткала й сформовані в УНР місцеві органи.

Призначені Центральною Радою комісари були усунуті зі своїх посад, а їх замінили так звані "старости", які й очолили місцеву адміністрацію. Офіційний наказ про їх призначення 14 травня підписав тодішній міністр внутрішніх справ Ф. Лизогуб.

За своїм статусом губернські старости майже повністю відповідали російським губернаторам, та й узагалі вся система місцевої влади поступово наближалася до колишньої російської моделі.

Загалом система місцевої адміністрації, як і в УНР, підпорядковувалася Міністерству внутрішніх справ. Однак існувала проблема, що ускладнювала ситуацію в Українській державі протягом усього її недовгого існування: хронічний конфлікт між місцевою адміністрацією й органами місцевого самоврядування.

Українські кола, українські політичні партії, більшість з яких сповідувала соціалізм, вороже ставилися до гетьмана. В. Винниченко, зокрема, назвав політичний режим Української держави "чорносотенно-буржуазною вакханалією".

6 травня 1918 р. міністр внутрішніх справ Ф. Лизогуб заборонив з'їзд представників міст, що мав відбутися 9 травня в Києві. А деякі органи місцевого самоврядування, наприклад Катеринославська й Одеська міські думи, взагалі були розпущені.

Оскільки цей процес набував дедалі поширенішого характеру, 7 червня Ф. Лизогуб розіслав губернським і повітовим старостам телеграми, відповідно до яких "надзвичайні заходи" щодо органів місцевого самоврядування мали вживатися лише у "виключних випад-ках .

29 червня вийшов закон про надання губернським старостам права розпускати волосні земські збори й управи, причому підставою для такого рішення могли бути "шкідливе для місцевого господарства ведення справ" або "зловмисного характеру постанови Зборів".

Паралельно гетьманська адміністрація активно працювала в напрямі формування "свого" самоврядування, оскільки добре усвідомлювала руйнівні наслідки подальшого протистояння. Програму дій у цій сфері знаходимо у Заяві, або декларації, гетьманського Кабінету від 10 травня.

Однак на практиці посилювались конфлікт між державною адміністрацією й українським національним рухом та загальне безладдя на місцях.

Судова система. У "Законах про тимчасовий державний устрій України" Генеральний Суд визначався як "найвищий хоронитель і захисник закону та найвищий суд України для справ будівництва та адміністративних". "Порядкуючий Генеральний Суддя та всі Генеральні Судді" призначалися гетьманом.

20 травня 1918 р. разом з іншими комісіями при Міністерстві судових справ було утворено й "Комісію для перегляду заведення Генерального та Апеляційного судів", а 25 травня гетьман затвердив закон про титул, іменем якого твориться суд в Україні ( "іменем закону Української держави), при цьому скасовувався відповідний закон Центральної Ради. 2 червня було прийнято закон про зміну закону від 2 грудня 1917 р. про Генеральний Суд, який, з одного боку, окреслював перспективи судової реформи, а з іншого — до її здійснення уточнював функції Генерального Суду, сформованого ще за часів Центральної Ради. Оголошувалося також, що зазначений закон зберігатиме чинність до видання нового закону про Державний Сенат, підготовка якого й була кінцевою метою всієї судової реформи.

Нарешті, 8 липня гетьман затвердив закон про заснування Державного Сенату як "вищої в судових і адміністраційних справах державної інституції". Характерною особливістю зазначеного закону є те, що він майже не торкався компетенції Державного Сенату і визначав лише його структуру, вимоги до сенаторів та порядок їхнього призначення.

Деякі статті закону "Про Державний Сенат" стосувалися питань прокуратури. Наприклад, було встановлено, що "при кожнім Генеральнім Суді, а також при Загальнім Зібранні Державного Сенату пробувають прокурор і товариш прокурора під вищим доглядом міністра юстиції, як Генерального прокурора".

Загалом же розробники цього закону, намагаючись урегулювати широке коло проблем, постійно посилалися на колишнє російське законодавство. 8 липня було затверджено закон "Про Судові палати і Апеляційні Суди", яким скасовувався закон Центральної Ради "Про Апеляційні Суди" від 17 грудня 1917 р. й натомість відновлювалися колишні судові палати, щоправда, з деякими змінами, які в основному стосувалися їхніх штатів та вимог до кандидатів на відповідні посади.

Визначивши верхні щаблі судової влади, гетьманська адміністрація звернулась і до найнижчого її рівня. 14 і 21 липня було затверджено дві постанови Ради Міністрів: про розширення підсудності кримінальних справ мировим суддям і про розширення підсудності ним за цивільними позовами.

Крім системи загальних судів, в Українській державі функціонували й суди військові, які відповідно до закону "Про організацію військово-судових установ та їх компетенції" від 21 червня 1918 р. поділялися на вищі (Київський і Катеринославський) і штабні (при штабах дивізій, корпусів і Головному штабі), причому всі військові судові установи у своїй діяльності мали керуватися колишніми російськими законами, щоправда, з одним застереженням — "наскільки постанови цих законів не будуть суперечити новим законам Української Держави".

Законодавство. На відміну від Центральної Ради, яка в процесі формуванні національної правової системи зіткнулася лише з проблемою російського законодавства, гетьманська адміністрація мала визначитися ще із законодавчою спадщиною самої Центральної Ради.

Одразу ж зазначимо, що єдиного узагальнюючого акта на зразок, скажімо, закону Центральної Ради від 25 листопада 1917 р., який однозначно розв'язав би це питання, видано не було. Замість цього гетьманська адміністрація, визнавши де-факто весь масив попереднього законодавства, пішла шляхом вибіркового скасування насамперед тих

актів, їло суперечили соціально-економічним і політичним засадам Української держави.