§ 3. Законодавча техніка

Тривалий час поняття «законодавча техніка» охоплювало правила розроблення всіх нормативно-правових актів. Під законодавчою тех­нікою іноді розуміли навіть сукупність прийомів і методів роботи ³ підготовки та видання різноманітних правових актів нормативного ^{1 Нен}ормативного характеру. І тільки останнім часом цей термін почав

305

Частіша четверта. Нормативна основа правового регулювання

вживатися стосовно розроблення проектів законів у звуженому (фор­мальному) розумінні цього поняття.

Сфера законодавчого регулювання створює своєрідний каркас всього правового регулювання: не торкаючись конкретних деталей механізму і випадків, вона регламентує загальні і основні аспекти суспільного життя. Закон покликаний визначити принципи і елементи, що стосуються змісту і сутності правового регулювання, на підставі і на виконання яких можуть видаватися конкретизуючі норми. Звідси й випливає більш абстрактний характер нормативних приписів, що містяться в законах, і більш конкретний характер приписів підзаконних нормативно-правових актів. Звідси й ступінь узагальнення, а відтак, абстрактності формулювань, законів є вищим порівняно з підзаконни-ми актами.

Проекти нормативно-правових актів, пов'язаних із розвитком і кон­кретизацією базових, фундаментальних законів, мають відповідати та­ким основним вимогам: а) структура і зміст акта, що конкретизує, повинні визначатися з урахуванням структури і змісту основного акта; б) понят­тя і терміни, що використовуються в акті, мають точно відповідати термінології основного акта; в) викладення нормативних приписів в акті повинно бути таким, аби забезпечити єдність стилю обох актів; г) у не­обхідних випадках доцільно посилатися на основний акт.

У мовностилістичному оформленні проектів законів і підзаконних нормативно-правових актів теж існують певні відмінності. Так, при мовностилістичному оформленні підзаконних нормативно-правових актів набувають ширшого застосування числівники, абревіатури, ско­рочення, технічні терміни; для викладення їх змісту часто використо­вуються речення підвищено складної конструкції; підзаконні нормативно-правові акти не можуть змінювати терміни, застосовані в законі. Специфічною ознакою мовностилістичного оформлення за­конів є те, що в них досить часто порівняно з підзаконними нормативно-правовими актами допускається експресивність мови (йдеться пере­дусім про преамбули).

Суттєво різняться між собою й структурування законів і підзакон­них нормативно-правових актів: первинним елементом підзаконного нормативно-правового акта звичайно є пункт, а закону — стаття; під­законні нормативно-правові акти не поділяються на частини, книги, розділи, а можуть поділятися на параграфи, іноді на глави. Водночас дуже часто вони просто поділяються на пункти. Як правило, підза­конні акти не містять преамбули (крім преамбули-посилання), загаль-

306

Розділ 17. Нормотворча техніка

ної частини, прикінцевих і перехідних положень, оформлених у само­стійну рубрику. Для підзаконних актів характерним є застосування додатків і прикладів, які можуть міститися в додатках, а можуть бути викладені як самостійні структурні елементи акта, табличної форми викладення змісту.

Охарактеризуємо найбільш важливі засоби і правила законодавчої

техніки.

Юридична конструкція — це засіб нормотворчої техніки, який за­безпечує побудову нормативно-правового матеріалу. Юридичні кон­струкції придають змісту нормативно-правового акта логічної стрункос­ті, зумовлюють послідовність його викладу, визначають зв'язок між нормами права, сприяють повному, чіткому врегулюванню тих чи інших суспільних відносин (або їх елементів). Крім цього, конструкції сприя­ють концентрованому, стислому викладенню правового матеріалу.

Юридичні конструкції можна поділяти за ступенем абстракції, сферою застосування та іншими критеріями. Вони можуть перебувати у відносинах супідрядності, розвитку, уточнення, деталізації та ін. За сферою застосування юридичні конструкції поділяються на загально-правові і галузеві. Вихідною, універсальною загальноправовою юри­дичною конструкцією є конструкція правової норми, яка складається з трьох елементів — гіпотези, диспозиції, санкції. Використання цієї конструкції дозволяє викласти нормативно-правовий зміст таким чи­ном, аби з відповідної сукупності нормативно-правових приписів чітко випливали умови, при яких діє певне правило, суб'єкти, які є сто­ронами певного відношення, їх взаємні права і обов'язки, санкції за порушення обов'язків чи зловживання правами.

Прикладом галузевої конструкції є конструкція складу злочину. Вона, з одного боку, пов'язує в єдине ціле низку норм Загальної час­тини КК України, а з другого — дозволяє стисло і водночас змістовно викласти конкретні склади злочинів в Особливій частині КК України. Прикладів галузевих юридичних конструкцій можна навести безліч з галузі публічного, так і приватного права (конструкції договорів У цивільному, трудовому праві та ін.).

Юридична презумпція як прийом нормотворчої техніки — це при­пущення про те, що ймовірний факт має місце в усіх випадках. За логікою свого утворення презумпція — явище, що має індуктивний характер. Іншими словами, це абстрактне положення, в якому на під­ставі окремих приватних ознак, ситуацій, положень шляхом умовиво­ду робиться загальний висновок, формулюється презумпція. Таким

307

Частина четверта. Нормативна основа правового регулювання

чином, суттєвою властивістю, що притаманна презумпціям, є їх ймо­вірний характер. Презумпцію можна визначити як припущення про наявність або відсутність предметів, зв'язків, явищ, засноване на зв'язку між ними і предметом, зв'язками, явищами наявними, що під­тверджено життєвою практикою. Використання презумпцій дозволяє досягти визначеності правового регулювання суспільних відносин.

Прикладами приписів, зміст яких утворено або виражено за допо­могою презумпції, є ті, що містяться в ч. 1 ст. 46 ЦК України «Оголо­шення фізичної особи померлою» (припущення про смерть особи при настанні певних, зазначених у законі, обставин), ч. 2 ст. 642 ЦК України «Прийняття пропозиції» (припущення про прийняття пропозиції на під­ставі вчинених особою дій) про дії, які свідчать про прийняття пропо­зиції), ч. 2 ст. 1166 ЦК України «Загальні підстави відповідальності за завдану майнову шкоду» (презумпція вини), ч. 2 ст. 2 КК України «Під­става кримінальної відповідальності» (презумпція невинуватості), ст. 21 КК України «Кримінальна відповідальність за злочини, вчинені у стані сп'яніння внаслідок вживання алкоголю, наркотичних засобів або інших одурманюючих речовин» (припущення про те, що алкогольне сп'яніння особи не виключає її розважливої поведінки та ін.).

Юридична фікція — це техніко-юридичний прийом, за допомогою якого а) неіснуюче становище (відношення) оголошується існуючим і набуває загальнообов'язкового характеру внаслідок його закріплення в правовому приписі; б) штучно прирівнюються одна до другої такі речі, які в дійсності є різними або навіть протилежними. На відміну від прийому презумпції, який полягає в прирівнюванні ймовірного (чи принаймні можливого) до істинного, фікція йде по лінії свідомого ототожнення істинного з неістинним. Специфіка фікцій як положень свідомо неістинних обумовлює те, що вони в основному є елементом гіпотез або диспозицій імперативних норм, оскільки фікція імператив­на за своєю природою.

Прикладом використання прийому фікцій можуть бути: окремі положення інституту судимості в кримінальному праві, коли судимі особи в зазначених випадках визнаються несудимими, тобто з юри­дичної точки зору судимість відсутня, хоча фактично вона була (ч. З ст. 88, ст. 89, ст. 91 КК України). Іншим прикладом кримінально-правової фікції є визнання особи такою, що вчинила злочин уперше, якщо за вчинене раніше діяння вона була звільнена від кримінальної відповідальності, чи стекли строки давності, чи була погашена або знята судимість (наприклад, ч. 4 ст. 32 КК України).

308

Розділ 17. Нормотворча техніка

Галузева типізація — сутність цього засобу полягає в тому, що за допомогою інших прийомів нормотворчої техніки (поміщення даного припису в галузевий кодифікаційний акт, підпорядкування його визна­ченій системі загальних норм, застосування галузевої термінології) нормативні приписи викладаються таким чином, аби вони не тільки утворювали логічні норми і юридичні конструкції, а й включались у відповідну галузь права.

При формулюванні нормативно-правових приписів може бути об­раний різний ступінь їх узагальнення. Залежно від ступеня узагаль­нення фактичних обставин чи дій, про які йдеться в нормі права, ви­різняють два способи формулювання правових приписів: їх викладення у вигляді загальних правил (абстрактний спосіб) і у вигляді конкретних правил, які передбачають регулювання окремих, точно визначених суспільних відносин (казуїстичний спосіб).

Абстрактний спосіб формулювання приписів полягає у визначен­ні фактичних обставин, дій, явищ через родові ознаки. Прикладами використання абстрактного способу формулювання нормативно-правового припису є визначення поняття злочину в ч. 1 ст. 11 КК України; викладення змісту закону з використанням оціночних термі­нів, які не мають чіткого значення, та ін. Сутність казуїстичного спо­собу полягає у визначенні фактичних обставин чи дій через вказівку на індивідуальні ознаки, в тому числі шляхом переліку конкретних, індивідуальних фактів, обставин, суб'єктів тощо. Доцільно зазначити, що нині казуїстичний прийом викладення не зустрічається в чистому вигляді. Нормативне викладення, яким би воно не було конкретним, завжди містить певні узагальнення. Однак нормативні положення, в яких досягнуто максимальний рівень узагальнення, істотно відрізня­ються від нормативних положень, в яких замість узагальнюючої фор­мули, а часто й поряд з нею, наводиться перелік конкретних фактів, обставин і т. д.

Казуїстичний спосіб формулювання нормативно-правових при­писів часто використовується при складанні проектів законів, які ре­гулюють відносини в публічно-правовій сфері, де діє спеціально-дозвільний режим правового регулювання і необхідне точне, макси­мально детальне врегулювання суспільних відносин (наприклад, ви­значення компетенції відповідного органу через вичерпний перелік тощо). Отже, якщо за допомогою першого способу досягається стис­лість нормативно-правового акта, то за допомогою другого — точність, конкретність викладення. Однак слід пам'ятати, як свідчить практика,

309

Частина четверта. Нормативна основа правового регулювання

і занадто абстрактні і занадто казуальні (детальні) формулювання ста­ють причиною прогалин у правовому регулюванні відповідного кола відносин.

Казуїстичний засіб викладення пов'язаний передусім з використан­ням прийому перерахування. Він є одним з найпростіших, що викорис­товується при викладі змісту нормативно-правових актів, одним з най­більш поширених, але одним з таких, невдале використання якого при­зводить до негативних наслідків на практиці. За допомогою переліку нормативний припис оформлюється у випадках, коли необхідно надати нормативно-правовому змісту особливої конкретності, усунути чи об­межити будь-яку можливість вільного тлумачення, забезпечити водночас конкретність і гнучкість правового регулювання тощо.

Переліку можна поділити за: а) ознакою їх розміщення в тексті: переліки, які розміщуються в основній частині нормативно-правового акта, слугують невід'ємною частиною його приписів, і переліки, які розміщуються в додатках та слугують як би доповненням до нормативно-правового акта; б) за функціональною ознакою: переліки, за допомогою яких розкривається обсяг поняття (наприклад, «адміністративно-територіальна одиниця — область, район, місто, район у місті, селище, село»); переліки, за допомогою яких формулюються складні гіпотези, альтернативні санкції; в) за обсягом повноти: вичерпні (повні) пере­ліки, які не припускають розширювального тлумачення, та приблизні (неповні), які передбачають можливість доповнення явищ, об'єктів, ознак, зазначених у переліку. При цьому слід відмітити, що неповні переліки більш притаманні регулюванню приватних відносин, в той час як відносини публічно-правового характеру вимагають викорис­тання повних переліків.

Особливу проблему на практиці викликають неповні переліки, що закінчуються словами типу «інші», «і тому подібне» тощо. При за­стосуванні такого переліку з метою правильного спрямування діяль­ності щодо подальшої конкретизації чи тлумачення та застосування припису, який містить перелік, бажано, аби закон в цілому надавав можливості з достатньою достовірністю судити про критерії такої конкретизації. Ще краще, якби в законі містилася пряма вказівка на них. У будь-якому разі, нормопроектувальник при використанні не­повного переліку має дбати про те, щоб усі його елементи були пов'язані однією загальною ознакою, за якою суб'єкти права зможуть адекватно визначати ті обставини, факти, події тощо, пряма вказівка на які у від­повідному переліку відсутня. 310

Розділ 17. Нормотворча техніка

Терміни — один з найважливіших засобів законодавчої техніки. Термінологія, яка використовується в законодавстві, поділяється на три основні види:

а) загальновживані терміни — слова та словосполучення літера­ турної мови, які мають загальнопоширене вживання (сім'я, територія, ділянка, документ тощо);

б) спеціально-технічні терміни — слова та словосполучення не- юридичного вживання, які належать іншим (неюридичним) наукам і певним сферам людської діяльності та використовуються в законі (рентген, провізор, радіоактивні відходи, аудіовізуальний твір, про­ вайдер та ін.);

в) спеціально-юридичні терміни — слова та словосполучення, що належать юридичній науці і практиці, відбивають специфіку державно- правових явищ (шлюб, позов, дієздатність, правоздатність, законність, юридична відповідальність, нормативно-правовий акт, державний орган, повноваження тощо).

До використання термінів ставляться такі вимоги.

1. Терміни повинні мати чітке значення. Прикладом термінів з не­чітким значенням є «робоче місце» і «місце роботи» в трудовому пра­ві, «працівник правоохоронного органу» в кримінальному і адміністра­тивному праві тощо.

2. Терміни мають бути простими і зрозумілими, слід уникати над­мірного вживання спеціальної технічної термінології; не треба вико­ристовувати застарілі та маловживані терміни, професіоналізми, нео­логізми, перевантажувати текст іноземними термінами. Слід віддавати перевагу тим термінам, які вже визнані і апробовані на практиці, є за­гальноприйнятими.

3. Стабільність правової термінології. За умови нестабільності чинного законодавства ця вимога має велике значення на стадії реалі­зації нормативно-правових актів. Терміни мають бути усталеними, їх сенс не повинен змінюватися з прийняттям кожного нового закону. Вимога стабільності не означає відсутності змін у терміносистемі. Але такі зміни мусять обумовлюватися розвитком суспільних відносин, а не бути наслідком безсистемної, халатної нормотворчої діяльності.

4. Єдність, однаковість застосування правової термінології. В юри­дичній літературі підкреслюється, що один термін має послідовно за­стосовуватися в усьому тексті нормативного акта на позначення одного и того самого поняття. Цієї вимоги треба додержуватися і при внесенні До нормативних актів змін і доповнень. Ідеальним був би такий стан,

311

Частина четверта. Нормативна основа правового регулювання

коли б одне поняття позначалось одним й тим самим терміном у всьому законодавстві. Використання в акті термінології іншої галузі законодав­ства повинно відбуватися в значенні, прийнятому в іншій галузі. Якщо в нормативно-правовому акті застосовується термін у значенні, відмін­ному від прийнятого в іншому нормативно-правовому акті, про це слід обов'язково сповіщати. Так, відзначається непослідовність використан­ня оцінних термінів у КК України. Наприклад, термін «тяжкі наслідки» у більшості статей не визначається взагалі, в окремих статтях визнача­ється через відкритий перелік, а в різних статтях одні й ті самі наслідки то визнаються тяжкими, то не визнаються.

Законодавча техніка містить низку вимог і правил щодо структу-рування закону. До найбільш важливих з них належать такі.

1. Логічна послідовність викладу змісту закону. Необхідно йти від загального до окремого, від матеріального права до процедури, від по­стійного до тимчасового, від абстрактного до конкретного, від нормаль­ного до виняткового. Спочатку викладаються загальні положення: право­ві декларації, принципи, дефініції ключових понять, що використову­ються в законі; потім йде основна, так би мовити, регулятивна частина закону; наприкінці розміщуються норми, що встановлюють відповідаль­ність, визначають долю актів, їх приписів, які діяли до прийняття дано­го нового акта, передбачають порядок набуття чинності законом тощо.

2. Приписи, що включаються в закон, мають бути тісно пов'язані за предметом свого регулювання. Однорідні, близькі за змістом нормативно-правові приписи повинні викладатися компактно, об'єднуватися у відповідні структурні елементи закону (статті, розділи, глави, частини). Поділ закону на статті, розділи, глави, частини має спиратися на матеріальні підстави — предмет регулювання, систему права, на різні сторони, елементи правовідносин (суб'єкти, їх права і обов'язки, об'єкти та ін.).

Контрольні запитання

1. Розкрийте поняття юридичної техніки, та назвіть її види.

2. Назвіть ознаки нормотворчої техніки.

3. Охарактеризуйте правила і засоби нормотворчої техніки.

4. Назвіть особливості законодавчої техніки як різновиду нор­мотворчої техніки.

5. Охарактеризуйте найбільш важливі правила і засоби зако­нодавчої техніки.

312

РОЗДІЛ 18і ■ ■ти ■■■■ ■«тим т ■■■■■■■■ її

Систематизація нормативно-правових актів

■«-«і § 1. Поняття систематизації нормативно-правових актів

Систематизація нормативно-правових актів — це діяльність зі зведення нормативно-правових актів у впорядковану систему.

Першим завданням систематизації нормативно-правових актів є за­безпечення уніфікації національного законодавства — його приведен­ня до єдиної системи шляхом усунення розбіжностей і надання одно­манітності правовому регулюванню подібних або близьких видів суспільних відносин.

Друге — не менш важливе — завдання систематизації випливає з того, що сучасна цивілізована держава гарантує кожній людині право знати свої права і обов'язки. В Україні цю норму закріплено в ч. 1 ст. 57 Конституції України. В умовах одночасної дії десятків тисяч нормативно-правових актів, засміченості системи законодавства нечинними, неузго-дженими, колізійними нормативними приписами громадянинові важко відшукати необхідні норми, аби реалізувати це конституційне право самостійно без організаційної і технічної фахової підтримки з боку суспільства. Систематизація є насамперед ефективним засобом реаліза­ції цього права шляхом забезпечення вільного і оперативного доступу громадян до всього масиву національного законодавства.

Об 'єктами систематизації виступають як система законодавства в ці­лому, так і її окремі частини (нормативно-правові акти, їх статті тощо).

313

Частина четверта. Нормативна основа правового регулювання

Суб'єкти систематизації поділяються на дві групи.

До першої групи входять спеціально вповноважені компетентні органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Систе­матизація здійснюється ними на підставі повноважень, наданих право­вими актами.

Така систематизація називається офіційною. її результатами є при­йняття кодифікаційних нормативно-правових актів (насамперед кодексів, Основ законодавства), оприлюднення офіційних друкованих видань збірників законодавства (зазвичай під грифом уповноваженого міністер­ства або відомства), методичних посібників для органів влади та ін.

До другої групи належать приватні особи — громадяни та органі­зації. Систематизація здійснюється ними за власною ініціативою, за­звичай з метою методологічного забезпечення їх господарської, науко­вої, освітньої або іншої діяльності. До цієї групи входять також суб'єкти підприємницької діяльності, що здійснюють систематизацію нормативно-правових актів з метою одержання прибутку від платного розповсюдження її результату.

Така систематизація називається неофіційною. її результатами є оприлюднення друкованих збірників, електронних комп'ютерних баз даних та ін.

Розвиток комп'ютеризації суспільного життя, приватної видавничої справи призводить до постійного збільшення частки неофіційної сис­тематизації. Слід зазначити, що в Західній Європі, зокрема у Франції, набула поширення практика створення провідними правознавцями — переважно в наукових цілях — навіть неофіційних кодифікацій зако­нодавства (в Україні на цей час створення кодексів є виключною пре­рогативою законодавчої влади).

Систематизація нормативно-правових актів здійснюється на під­ставі певної системи принципів — обов'язкових вимог до цього виду юридичної діяльності. До головних принципів систематизації відносять її повноту, доцільність, оперативність, безперервність, професіоналізм здійснення та ін. їх реалізація дозволяє суб'єктам систематизації до­сягти її мети — приведення нормативно-правових актів у впорядко­вану систему.

В сучасній юридичній практиці використовуються чотири способи досягнення цієї мети:

першим способом систематизації є збирання, фіксування в логічній послідовності, зберігання та підтримання нормативно-правових актів в актуальному стані;

314

Розділ 18. Систематизація нормативно-правових актів

другим — об'єднання нормативно-правових актів у збірники і зі­брання за спільними ознаками;

третім — об'єднання декількох нормативно-правових актів, що регулюють певний вид однакових суспільних відносин, в єдиний нормативно-правовий акт без перероблення їх змісту;

четвертим — створення нового кодифікованого нормативно-правового акта внаслідок суттєвого перероблення змісту чинних нормативно-правових актів однієї галузі (підгалузі, інституту) законо­давства.

Відповідно до зазначених способів в юридичній науці виділяють чотири види (або форми) систематизації нормативно-правових актів: 1) облік; 2) інкорпорація; 3) консолідація; 4) кодифікація. Перші два види завжди здійснюються поза процесом нормотворення, два остан­ні — зазвичай у його межах.

Від систематизації слід відрізняти видання науково-практичних коментарів — до Конституції, кодексів, інших актів законодавства. Ці джерела мають велике значення для правильного вивчення і застосу­вання норм чинного законодавства фахівцями в галузі права, студен­тами юридичних вищих навчальних закладів та іншими громадянами, оскільки зазвичай вони опрацьовуються провідними правознавцями — науковцями, викладачами відповідних юридичних дисциплін, суддями вищих інстанцій. Вони не мають офіційного характеру, є джерелами наукового тлумачення, у практичній юридичній діяльності можуть використовуватися тільки разом з першоджерелами — текстами нормативно-правових актів.