§ 3. Українська Народна Республіка (період Директорії)

Утворення й перші кроки Директорії. Як згадує В. Винничен-ко, "13-го листопада в помешканні Міністерства шляхів (Бібіков-ський бульвар) відбулося історичне таємне засідання, яке закінчило добу Гетьманщини на Україні...". Засідання підтвердило й ухвалило розроблений раніше план повстання, намітило соціальні, політичні й національні гасла, під якими мала проходити революція, й приступило до виборів Директорії. До її складу ввійшли В. Винниченко (голова) , С. Петлюра, Ф. Швець, А. Макаренко та П. Андрієвський.

Сторінка 283:

Держава і право України у 1917—1920 рр.

283

Одразу після свого обрання члени Директорії виїхали до Білої Церкви — місця дислокації корпусу Січових стрільців, на який покладалися особливі надії, оскільки він являв собою реальну дисципліновану й боєздатну силу. А в ніч з 14 на 15 листопада з'явилася відозва Директорії до населення, якою Скоропадський оголошувався "насильником і узурпатором народної власті", а його "антинародний, противонаціональний уряд" — недійсним.

19 грудня війська Директорії вступили до Києва. Так почався третій період новітньої історії української державності. На політичну арену знову повернулася Українська Народна Республіка, проте свою попередницю вона нагадувала лише назвою і деякими загальними рисами.

На відміну від Центральної Ради, яка принаймні спочатку спиралась на певну як теоретичну, так і практичну програму, та й гетьмана Скоропадського (згадаймо хоча б акти, видані ним у день перевороту), Директорія мала в своєму арсеналі лише загальні гасла. "...Всі соціальні й політичні здобутки революційної демократії будуть повернені", — йшлося у її першій відозві, виданій у ніч з 14 на 15 листопада 1918 р. — А Українські Установчі Збори твердо й непохитно закріплять їх на вільній Українській землі". Таким чином, не виникало сумнівів, що Директорія вважає себе тимчасовим органом, проте решта питань лишилася без відповідей.

Сама ідея Директорії виникла з дуже популярних у ті часи аналогій з Великою французькою революцією. Проте французька й українська директорії мали різну правову природу. Так, за французькою Конституцією 1795 р., що закріпила нову систему організації влади в країні після повалення якобінської диктатури, Директорія у складі п'яти "директорів" обиралася двома законодавчими палатами — "Радою п'ятисот" і "Радою старійшин" і являла собою виконавчий орган. Директорія ж УНР народилася спільною волею деяких українських партій та організацій.

12—14 грудня 1918 р. у Вінниці, де тоді перебувала штаб-квартира Директорії, відбулася так звана "Державна нарада", у якій, крім членів Директорії, взяли також участь представники українських політичних партій, зокрема, есерів, соціал-демократів, соціал-самостій-ників та деяких інших. Нарада розглянула питання про подальші перспективи української державності.

На той час Директорія постала перед вибором: або прийняти "європейську" модель, пов'язану з утвердженням принципу розподілу влад, розвитком парламентаризму (зокрема, в українському контекс-

Сторінка 284:

284 Лекція 12 ті — скликанням Установчих Зборів), або ж узяти на озброєння ідею диктатури пролетаріату і "республіки Рад". Основним прихильником ідеї радянської влади був Голова Директорії Винниченко. Його ж постійний опонент Петлюра виступав за "європейську" модель. Більшість учасників наради також висловилася проти радянського принципу. Опинившись у меншості, Винниченко, за його ж власними словами, пішов на хитрість. "... Я на другий день по одкиненню системи чисто радянської влади вніс нову пропозицію: прийняти систему "трудових рад", себто рад представників усіх елементів громадянства, які не живуть з експлуатації чужої праці. Другими словами: це мала бути диктатура не пролетаріату й незаможного селянства, а диктатура трудового люду". Отже, визначився "третій" шлях, який полягав у прагненні створити "вертикаль" трудових рад на місцях — губернські й повітові, а в центрі — Конгрес трудового народу. Потім Директорія конкретизувала цей "трудовий принцип" у своїй Декларації від 26 грудня, де, зокрема, зазначалося, що влада в У HP "повинна належати лише класам працюючим — робітництву й селянству, тим класам, що здобули цю владу своєю кров'ю", а класи "не трудові, експлуататорські, що живляться з праці класів трудових, які нищили край, руйнували господарство й означили своє правління жорстокостями й реакцією, не мають права голосу в порядкуванню державою". 22 січня 1919 р. у Києві відкрився Конгрес трудового народу. За "Інструкцією для виборів на Конгрес трудового народу України", що її затвердила Директорія 5 січня 1919 р., обиралося 593 делегати, у тому числі 65 від ЗУНР. Загалом на конгрес приїхало близько 400 осіб. Вибори проходили на основі куріальної системи — були делегати від селян (377 мандатів), робітників (118) і "трудової інтелігенції" (33). Причому нерівним був не тільки розподіл мандатів, а й сам порядок обрання: селяни обиралися на повітових селянських з'їздах, а робітники і "трудова інтелігенція" — вже тільки на губернських. Крім того, оеручи до уваги "визначні заслуги робітників залізниць і пошт під час боротьби з гетьманщиною", передбачалося також окреме представництво Всеукраїнського залізничного з'їзду (20) і Всеукраїнського поштового з'їзду (Ю). Якщо порівнювати трудовий конгрес з Центральною Радою, то маємо більше підстав саме його вважати предпарламентом через те, що він формувався на основі хоч і неповноцінного, але територіального представництва. Особливого значення набуває той факт, що Конгрес

Сторінка 285:

Держава і право України у 1917—1920 рр.

285

уособлював соборну Україну і на ньому було урочисто проголошено акт злуки з Західноукраїнською Республікою. Історичне значення Конгресу полягало ще й у тому, що він, на жаль, став фінальним акордом молодого українського парламентаризму, який почав свій шлях від Центральної Ради. В умовах громадянської війни в Україні, розгулу анархії, розвалу державного механізму і постійної загрози військової диктатури було реалізовано спробу демократичного вибору, широкого і вільного обговорення альтернативних варіантів державотворення.

У ході роботи Конгресу висловлювалися різноманітні, часом полярні пропозиції — від передачі всієї влади робітничим і селянським радам і негайного проголошення України "соціалістичною Республікою" до формування так званого "Малого Конгресу" з повноваженнями "верховної влади" чи стандартного європейського варіанту. Однак наближення фронту поклало край діяльності Конгресу. На останньому засіданні 28 січня було ухвалено "Закон про форму влади на Україні". Фактично вперше з моменту проголошення УНР ще у листопаді 1917 р. у формі закону (а не політико-ггравового акту, якими були як універсали Центральної Ради, так і Декларація Директорії під 26 грудня 1918 р.) визначалися підвалини державного устрою.

Проте цей Закон про владу був недосконалим, адже готувався поспіхом у ході засідань Конгресу на основі деяких фракційних резолюцій (виявилось, що ні члени Директорії, ні Уряд не підготували жодного попереднього проекту, який можна було б запропонувати Конгресові). Звідси й певна кількість декларативних положень у ньому, а головне — закон відображав дуалізм позиції Директорії та українських політичних партій у визначенні стратегічних орієнтирів державотворення. З одного боку, Конгрес висловився проти "організації робітничої диктатури" і за "демократичний лад на Україні", доручивши своїм комісіям і Урядові "підготувати закон для виборів всенародного парламенту Великої " Соборної Української Республіки". А з іншого — не відмовився від "трудового принципу", ухваливши, що місцева адміністрація повинна "працювати в контакті і під контролем місцевих трудових рад, обраних пропорціонально від селян і робітників".

2 лютого 1919 р. Директорія та урядові установи змушені були залишити Київ і перебазуватися до Вінниці.

Наступні кілька місяців позначилися нескінченними суперечками з приводу "трудового принципу". Так, на початку літа було розроблено проект закону про трудові ради, однак Уряд всупереч тодішній за-

Сторінка 286:

286 Лекція 12 конодавчій практиці відмовився виконати рішення Директорії й ввести закон. У середині липня 1919 р. ідея закону про трудові Ради виникла знову, щоправда, вже під іншою назвою — "народні Ради", однак і цей проект так і лишився на папері. Врешті-решт, після тривалих дискусій 12 серпня Рада Народних Міністрів УНР ухвалила Декларацію, що проголошувала перехід до нового етапу будівництва Української держави на основі європейської моделі: "Для відбудування Української Республіки, для забезпечення ладу й спокою, якого так жадають всі громадяни нашої землі, Правительство повинно опертися на весь народ, притягнути до державної праці всі верстви суспільства, яким дорогі здобуття української революції і незалежність нашої Республіки. Тому... в згоді з Директорією Української Народної Республіки сим оповіщає про свій твердий і неухильний намір довести діло до закріплення народного ладу на Україні до успішного кінця. Правительство виробляє проекти законів про вибори в Парламент з правом Установчих Зборів і про утворення реформованих органів управління (самоврядування на місцях на основі всенародного, безпосереднього, таємного, рівного й пропорційного виборчого права) ". Серпнева Декларація остаточно визначила стратегічний напрям державотворення, який рке не змінився до останніх днів УНР, тобто можна говорити про певні сталі тенденції розвитку української держави, хоча й вони не мали чітко окреслених форм. Отже, якими були соціальні характеристики УНР? Для відповіді на це запитання слід згадати основні засади, на які спиралися попередники Директорії. Як відомо, Центральна Рада сповідувала соціалістичні ідеї, гетьман же Скоропадський, навпаки, обстоював "ринкову економіку". Лідери "другої" УНР тривалий час коливалися між соціалістичними і загальнодемократичними гаслами, однак поступово "антирадянська" орієнтація переважила і в цьому. Набагато складніше визначитися з територіальним устроєм УНР. Знов-таки варто згадати Центральну Раду та її закон про земельний устрій України, який, втім, існував тільки на папері. Гетьманська адміністрація відмовилася від цієї новації і зберегла традиційну систему "повіт — губернія". Що ж до "другої" УНР, то виникає парадоксальна ситуація. З одного боку, формально Директорія сприйняла ідею земельного поділу України, про що свідчить навіть назва її офіційного органу, де друкувалося українське законодавство — "Вісник державних законів для всіх земель УНР". Проте в реальному житті все залишалося по-старому, про що свідчить законодавство часів Ди-

Сторінка 287:

Держава і право України у 1917—1920 pp.

287

ректорії, що формувалося з урахуванням саме губерніально-повітової моделі.

Наскільки змінив територіальний устрій України "Акт злуки і з'єднання ЗУНР з УНР в одну одноцільну, суверенну Народню Республіку" , як це підкреслювалося в Універсалі Директорії від 22 січня 1919 року?

Згадаймо так званий "передвступний договір", підписаний у Фастові ще 1 грудня 1918 р. між представниками УНР і ЗУНР. За цим договором, ЗУНР з огляду "на витворені історичними обставинами, окремими правними інституціями та культурними й соціальними ріжницями окремішності життя на своїй території й населення" діставала територіальну автономію. Передбачалося також, що "окрема спільна комісія" визначить межі цієї автономії та детальні умови злуки. Однак це не було зроблено, а протиріччя між наддніпрянськими й галицькими лідерами стали одним із факторів, негативний вплив яких фатально позначився на долі української революції.

Єдина спроба врегулювати відносини між двома урядами, на жаль, у момент найсерйозніших розходжень припадає на 4 липня 1919 p., коли Директорія затвердила закон "Про утворення в складі Міністерств УНР Міністерства по справах Західної Області Республіки (Галичини)". Цікаво, що в цьому законі йдеться вже не про ЗУНР, а лише про Західну область у складі УНР. Не торкаючись політичної сторони цієї справи (закон викликав рішуче невдоволення галицьких провідників, оскільки істотно понижував їхній статус), звернемо увагу на таку проблему: формально існував земельний поділ, реально — губернії, повіти і на додаток — нове утворення у статусі області.

Підсумовуючи, можна стверджувати, що протягом 1917—1920 pp. Україна існувала як унітарна держава, яка весь час (за винятком періоду гетьманства) тяжіла до федералізації.

Зупинимося детальніше на проблемі організації державної влади в УНР. Після серпневої декларації на перший план знову виходить ідея якнайшвидшого скликання парламенту, обраного на основі загальних, рівних і прямих виборів. Так, одразу ж після того, як українські війська наприкінці серпня ненадовго зайняли Київ, було оприлюднено відозву Уряду УНР, де йшлося про необхідність "всенародне обраного Парламенту (установчих зборів"). Потім, у вже згаданій відозві "До населення Соборної України" парламентські плани Директорії викладалися конкретніше: "Щоб остаточно збудувати та завершити будівлю Української Держави, Уряд Республіки при першій змозі скличе Велику Державну раду, яка прозветься українським Пар-

Сторінка 288:

288

Лекція 12

ламентом з установчими функціями, до складу якого увійдуть представники найширших кіл українського громадянства. Цей парламент, а не хтось інший, розв'яже справу нашого державного устрою і дасть нарешті спокій, лад і силу Державі".

Більше того, уряд УНР навіть доручив Міністерству внутрішніх справ підготувати відповідний проект закону. Однак війна з Добрар-мією Денікіна, що почалася у жовтні, і наступні драматичні події, пов'язані з воєнними невдачами збройних сил VHP, стали перешкодою для здійснення цих планів.

Протягом 1920 р. ідея скликання повноцінного законодавчого органу в офіційних документах УНР зустрічається досить часто. Так, зокрема, в "Огляді діяльності МЗС за липень", який у вересні 1920 р. було розіслано всім українським дипломатичним місіям, згадується меморандум Уряду УНР польському урядові, де знову йдеться про скликання парламенту або "конституанти", однак все це так і не вийшло за межі декларацій про наміри і Директорія продовжувала спиратися лише на наради з військовим керівництвом та політичними партіями.

До того ж змінилася сама Директорія. З неї вийшов В. Винничен-ко, у травні — П. Андрієвський, а 15 листопада у Кам'янці відбулося останнє засідання Директорії у її тодішньому складі. У зв'язку з виїздом за кордон членів Директорії А. Макаренка й Ф. Швеця було ухвалено постанову, за якою "верховне керування справами Республіки" покладалося на С. Петлюру. Цією постановою він уповноважувався "іменем Директорії затверджувати всі закони і постанови, ухвалені Радою Народних Міністрів". Цей документ широко цитується у різних джерелах і цілком слушно розглядається як черговий крок на шляху остаточного "диктаторства" Петлюри. Проте варто звернути увагу й на ті повноваження, які надавалися А. Макаренку й Ф. Швецю — вони мали право, зокрема, "заключати прелімінарні договори і політично-мілітарні договори від імені УНР з іншими державами". Таким чином, на цьому етапі ще рано говорити про повне закріплення керівної ролі Петлюри, оскільки, принаймні, формально відбувся певний перерозподіл повноважень серед членів Директорії, коли всі внутрішні функції зосередились в руках Головного отамана, а зовнішні передано тим, хто виїхав за кордон. Лише 21 травня 1920 р. Петлюра, який тоді уособлював Директорію, стає одноосібним керівником Української Держави. Цікаво, що в документах іноземних представництв (зокрема у звіті французької військової місії у Варшаві) Петлюра характеризується як "тимчасовий президент, який виконуватиме свої функції до скликання Парламенту".

Сторінка 289:

Держава і право України у 1917—1920 pp.

289

За цих умов основним вузлом протиріч стають відносини між Директорією (або вже самим Петлюрою) й Радою Народних Міністрів. Основою таких протиріч стало цілком сучасне питання, наскільки Директорія як "верховна влада Республіки" або її "колективний глава" може втручатись у конкретну повсякденну діяльність Ради народних Міністрів, роль якої у виконавчій вертикалі так і не була чітко окреслена.

14 лютого 1920 р. Уряд тодішнього прем'єра І. Мазепи на своєму засіданні, що відбулося в Кам'янці в умовах польської окупації, ухвалив "Тимчасовий закон про державний устрій і порядок законодавства УНР". За цим законом не пізніше 1 травня 1920 р. передбачалося скликати преддєпартамент під назвою "Державна Народна Рада", а до цього моменту Директорія мала здійснювати свої повноваження виключно через Раду Народних Міністрів. Однак Петлюра, який на той час перебував у Варшаві, відмовився затвердити цей закон.

Два закони, які фактично підсумовували увесь процес українського державотворення в 1917—1920 pp. — "Про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в УНР" і "Про Державну Народну Раду УНР", — затверджені Петлюрою 12 листопада 1920 р. за кілька днів до краху УНР (щоправда, існує версія, за якою ці закони насправді було затверджено вже в Тарнові 2 грудня, тобто після ліквідації українського фронту), породжували нові проблеми, хоча й декларували "розмежування державних функцій" між Директорією, Державною Народною Радою (предпарламентом) і Радою Народних Міністрів. З одного боку, "прем'єр" призначався Директорією, яка за його поданням затверджувала й членів Уряду, проте з іншого боку Рада Народних Міністрів у своїй діяльності була відповідальна перед Державною Народною Радою, яка могла висловити Урядові в цілому або окремому його членові недовіру, що призводило до їх відставки. У законі також не йшлося про місце Уряду в системі виконавчої влади. Допускалося й "паралельне законодавство", оскільки Уряд у період, "коли Державна Народна Рада не функціонує", наділявся правом видавати постанови, які після затвердження Головою Директорії набували "сили закону".

Втім, можна назвати й інші проблеми. Зокрема, так і не було на рівні закону закріплено статус і повноваження місцевої влади й самоврядування. Щоправда, у вересні 1919 р. Міністерство внутрішніх справ затвердило Інструкцію "Про тимчасову організацію влади на місцях", якою визначалися "правила щодо тимчасової організації адміністративного апарату і встановлення порядку і спокою в місцях,

19 — 3-1237

Сторінка 290:

290 Лекція 12 звільнених від большевиків" до прийняття закону про "Систему управління на місцях". Та й цим намірам не судилося здійснитись. Судова система. Здається, тільки судова влада не викликала тоді політичних пристрастей і теоретичних дискусій. Одразу ж після повалення Гетьманщини Директорія відновила закон про Генеральний суд (іноді у документах Директорії він називається ще "Найвищий суд), а з ним і всю судову систему, що склалася за доби Центральної Ради. Крім того, Директорія зберегла й ті інститути, що функціонували з "російських" часів та не були скасовані українською владою. Так, 19 лютого Директорія затвердила закон "Про вибори та призначення мирових суддів", за ст. 4 якого "місцеві самоврядування в черговому чи надзвичайному зібранні повинні обрати потрібну кількість мирових суддів на підставі закону бувшого Російського Уряду від 4-го травня 1917 року". Однак громадянська війна і тут внесла свої корективи. 26 січня 1919 р. Директорія затвердила закон про надзвичайні військові суди. За цим законом такі суди діяли "в місцевостях, оголошених на воєнному стані або на стані облоги, а також на театрі воєнних дій". Коли взяти до уваги, що на підставі закону від 24 січня 1919 р. на всій території УНР оголошувався воєнний стан, не лишиться сумнівів, що "нормальне" правосуддя відходило на другий план. Законодавство. У той час, коли Директорія прийшла до влади, на території України зберігали чинність закони колишньої Російської імперії й Тимчасового уряду, законодавство Центральної Ради та Гетьманщини. До цього переліку слід додати й законотворчість радянської влади. Таким чином, основною проблемою, з якою одразу ж довелося зіткнутися Директорії, стала проблема колізій з цими попередніми й паралельними системами законодавства. Щодо законодавства "ворожої сторони" позиція Директорії була абсолютно однозначною. Наприклад, 17 травня Голова Директорії затвердив постанову Ради народних комісарів "Про анулювання на території України чинності законів та декретів як так званого Совітського Українського, так і Совітського Російського Уряду і про відновлення чинності законів УНР". (Утім, так само рішуче радянською владою відкидалося й українське законодавство). Ставлення Директорії до своїх попередників було значно складнішим. Директорія не скасувала в повному обсязі законодавство гетьмана Скоропадського, проти якого вона виступила, і водночас не відновила законодавства Центральної Ради. Не було відновлено дію Конституції УНР та цілого ряду інших законодавчих актів, зокрема

Сторінка 291:

Держава і право України у 1917—1920 рр.

291

земельного закону. 8 січня 1919 р. Директорія ухвалила новий земельний закон, принципові положення якого, втім, майже не відрізнялися від попереднього.

Загалом же Директорія обрала той самий шлях, що й гетьман Скоропадський — шлях часткового скасування одних і відновлення чинності інших законів, залежно від своїх політичних інтересів.

Наприклад, 24 січня 1919 р. Директорія скасувала "закон бувшого гетьманського уряду від 9 липня 1918 р. "Про відміну закону 9 січня 1918 року про національно-персональну автономію й про скасування національних міністерств". У національній політиці Директорія виходила з таких самих принципів, що й Центральна Рада, тому без особливих проблем відновила дію цього закону, але повторимо ще раз — так і не ухвалила якогось узагальнюючого акта щодо законодавства Центральної Ради (як і гетьмана Скоропадського).

У цілому ж законодавство "другої" УНР можна охарактеризувати як законодавство перехідного періоду, коли закони приймаються лише за необхідності "швидкого реагування" на конкретні обставини. Звідси й відсутність власних кодифікованих актів у галузі цивільного й кримінального законодавства.

Те саме стосується й конституційно-правової сфери. Крім відомих рке тимчасових законів про форму влади в УНР, слід назвати ще й проект Конституції. Початок черговому стану конституційного процесу за часів "другої" УНР поклав сам Петлюра, коли на засіданні Ради народних міністрів 6 травня 1920 р. урочисто пообіцяв "виробити й прийняти Конституцію". Однак минуло ще два місяці, поки уряд УНР утворив "правительственну комісію з 15 членів по розробці повної конституції Української держави", яка закінчила свою роботу наприкінці жовтня, однак підготовлені нею проекти було опубліковано вже на території Польщі. Не вдаючись до докладного аналізу цього проекту, зауважимо, що в ньому закріплювалася модель президентсько-парламентської республіки, визначена законом про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в УНР від 12 листопада 1920 р.

Якщо оцінювати рівень законотворчості Директорії, то, насамперед, на неї впливали суто політичні фактори. Наприклад, зміна політичного курсу припинила підготовку проекту закону "Про трудові ради". В інших випадках закони були відірвані від реалій життя й не давали очікуваного ефекту. Наприклад, закон "Про відновлення гарантій недоторканності особи на території УНР" від 28 лютого 1919 р. — влада не мала жодних можливостей для його реалізації.

19«

Сторінка 292:

292

Лекція 12

Зі свого боку, самі обставини життя країни також впливали на пріоритети законотворчості. В цей період економічні проблеми відійшли на другий план і регулювалися лише в поодиноких актах. "Військове" ж законодавство, навпаки, розвивалося дуже активно.

Негативно вплинула на стан законодавства також відсутність належної законотворчої процедури й чіткої системи нормативно-правових актів. Подібно до Центральної Ради, Директорія не визначила критеріїв, яким мали відповідати закони й постанови, не кажучи вже про статус таких актів, як декларації (вони приймалися як Директорією, так і Радою народних міністрів) та універсали.