Тема 2. Зовнішньополітичний механізм сша. (2 години)

1. Фактори впливу на американську зовнішню політику (включено в тему 1).

2. Механізм прийняття зовнішньополітичних рішень.

Сполучені Штати є найпотужнішою державою у світі, що проявляється у зовнішньополітичній активності Вашингтону. Протягом всієї історії існування США їх політична еліта не відзначалася одностайністю, послідовністю і стабільністю поглядів на зовнішньополітичну роль своєї країни. Слід нагадати, що саме американській політичній думці належить концепція ізоляціонізму. Були періоди, коли Конгрес і Держдепартамент неухильно втілювали цю концепцію на практиці. Та Друга світова війна, а одразу за нею і "холодна війна" змусили Вашингтон забути про ізоляціоністську альтернативу і відкрили шлях до зовнішньополітичної гіперактивності та світового лідерства. Загалом тенденція до зростання можливостей і випадків втручань у зовнішній політиці виглядає більш динамічною і послідовною порівняно з суперечливою тенденцією американського керівництва до регулювання внутрішнього життя країни. Отже, дослідження процесу прийняття політичних рішень у зовнішній політиці Сполучених Штатів є, принаймні, не менш важливим науковим завданням, ніж дослідження механізмів ухвалення рішень на внутрішньополітичній арені.

У політичній теорії є декілька моделей аналізу прийняття зовнішньополітичних рішень. Різні моделі акцентують увагу на вивченні окремих проявів, закономірностей і особливостей механізму вироблення рішень: раціональних засадах діяльності відомств, психології управлінських колективів, їхній ідеологічній ангажованості. Кожна з моделей зазнавала справедливої критики за обмежену придатність до застосування під час розгляду різноманітних факторів і випадків ухвалення рішень. Навіть більше: окремі моделі аналізу часто були зосереджені на поясненні окремих моделей поведінки організацій та посадовців, що приймають рішення. Однак для наших досліджень цей факт не заперечує вартості аналітичних моделей, а вимагає комплексного їх застосування і розстановки пріоритетів, відповідно до конкретної політичної ситуації. Кожна з цих моделей сама по собі не є універсальною, однак здатна пояснити окремі випадки політичної поведінки.

За моделлю раціонального вибору рішення держави на зовнішньополітичній арені розглядаються як консолідовані дії, обрані з-поміж інших можливих внаслідок ретельного аналізу ситуації відповідно до національних інтересів і стратегічних цілей. Особливістю цієї моделі є сприйняття держави як монолітного (унітарного) суб’єкта, з чіткими і очевидними інтересами на міжнародній арені. Такої позиції дотримуються прихильники так званого "політичного реалізму" в теорії міжнародних відносин – Г.Маргентау, Г.Кіссінджер, З.Бжезинський [8].

На нашу думку, модель раціонального вибору дає можливість добре зрозуміти "об’єктивні" національні інтереси держав (зокрема Сполучених Штатів), однак не можна стверджувати, що політики та інституції діють чітко відповідно до таких інтересів. Дана модель має насамперед практичну цінність як основа для розробки конкретних рекомендацій для керівництва. Однак це має сенс лише за умови, що зовнішньополітичний істеблішмент буде готовий приймати експертні рекомендації (про можливі причини неприйнятності експертних порад зазначимо пізніше). Застосування моделі раціонального вибору для пояснення політичних рішень, що ухвалюються в державах-суперниках США (особливо в умовах міжнародної кризи), є недостатнім і містить у собі ризик хибних оцінок. Це витікає із загального недоліку моделі раціонального вибору, адже в ній припускається, що відомі всі обставини і суб’єкт діє раціонально, виходячи з цих обставин. У дійсності існує велика імовірність "нераціональної" поведінки суб’єкта; до того ж неможна бути цілком впевненим у тому, що всі релевантні обставини дійсно враховано.

Деякі недоліки моделі раціонального вибору враховано в моделі обмеженої раціональності Г.Саймона. Ця модель не розглядає державу як монолітного актора і гравця на міжнародній арені, а пропонує розуміти зовнішньополітичне рішення як результат, погоджений групою урядових організацій, що діють відповідно до нормативних актів, затверджених програм та інших регуляторів функціонування. Таким чином, різні організації, які колективно виробляють рішення, обмежені певними рамками повноважень і пріоритетів, до того ж вони часто досить погано поінформовані про умови в яких доведеться втілювати прийняті рішення. Тим не менше, як і у попередній моделі, тут наголошується на схильності акторів діяти раціонально і прагненні точно виконувати поставлені завдання. Дана модель прийняття політичних рішень кореспондується з концепцією "інституціоналізму раціонального вибору" в теорії міжнародних відносин [7].

Альтернативною двох попередніх є емпірична модель, також відома як інкрементальна. Її творці і послідовники наголошують на дотриманні принципу адекватності теоретичних побудов. Сутність емпіричної моделі полягає у визнанні тієї обставини, що детально пророблені раціональні механізми політики неможливо послідовно втілити на практиці, оскільки на заваді завжди будуть невраховані обставини і брак достовірної інформації. У зв’язку з цим, установи та їх функціонери схильні до обережної поведінки, "поступового просування до цілі малими кроками" [5, 262]. Механізми розподілу відповідальності за невдачі насправді завжди є непрозорими, що спонукає чиновників бути обережними і радше створювати видимість бурхливої діяльності, ніж зважуватися на радикальні послідовні кроки, виходячи з власних завдань і повноважень. Один з провідних розробників емпіричної моделі, Ч.Ліндблом, переконливо продемонстрував, що відомства діють в умовах браку ключової інформації і цілісного розуміння проблеми, а тому схильні пристосовуватись до обставин, шукати компромісів і на свою користь трактувати директиви центральних інстанцій [5, 263]. При цьому одним з головних чинників при виборі альтернатив є консенсус і схвалення з боку керівних і впливових сил, а ті, в свою чергу, також орієнтуються на власну вигоду.

Інкрементальна модель описує дуже характерну рису політики взагалі і зовнішньої політики зокрема. Важливість інкрементальної моделі полягає у врахуванні нею факторів, які часто залишаються поза увагою розробників концепцій політики і прихильників стратегічного планування. Тим не менше, зовнішньополітична практика США є досить динамічною і в ній трапляються справжні прориви і докорінні зміни, що неможливо пояснити через модель "руху вперед малими кроками". Глибокі перетворення більш вірогідні у випадку, коли влада займає сильні позиції і має вагомий мандат підтримки населення і зацікавлених груп, а також у випадку серйозної зміни міжнародної ситуації – або дуже несподіваної (наприклад, Карибська криза), або фундаментальної (наприклад, розпад СРСР). Інкрементальна модель добре описує рутинну ситуацію, або поведінку політичних лідерів консервативних поглядів, для яких постійність, відсутність динамізму більш прийнятна, аніж стратегічний інноваційний характер вироблення зовнішньої політики. А.Етціоні запропонував компромісний варіант між раціональною та емпіричною моделями. На його думку, процес прийняття рішень включає в себе спочатку "сканування" всіх можливих варіантів найбільш ефективного вирішення завдання, після чого щодо деталей, зазвичай, приймається вже більш вузький підхід "повільного просування вперед" [9, 492].

Ідеї раціоналізму та інкременталізму розвинені в організаційно-бюрократичній моделі прийняття зовнішньополітичних рішень. Дана модель зосереджує увагу на впливі структури та внутрішніх механізмів на прийняття зовнішньополітичних рішень. Вперше з цим підходом виступив Г.Аллісон, автор досліджень "Концептуальні моделі і кубинська ракетна криза", "Суть рішень" [8, 270]. Фокус уваги Г.Аллісона зосереджений на поведінці інституцій та посадовців під час необхідності швидко приймати рішення в умовах міжнародної кризи. В "організаційному" аспекті виявилося, що на процес прийняття рішень великий вплив здійснюють ті цінності, погляди та характерні моделі поведінки, які завжди існують у великих організаціях: тобто рішення часто витікають не з детального аналізу ситуації й визначаються не поставленими цілями, а внутрішньою культурою відповідного урядового органу [9, 492]. Незважаючи на ієрархічність і впорядкованість держструктур, що відповідають за вироблення і здійснення зовнішньої політики, їхня діяльність може мати незлагоджений, конфліктний і навіть конкурентний характер. Уряд в цій моделі виступає конгломератом конкуруючих сил, баланс відносин між якими постійно змінюється.

Під час Карибської кризи 1962 р. яскраво проявилися різні позиції Пентагону, ЦРУ, Держдепартаменту, Білого Дому, які пропонували різні підходи до вирішення проблеми. Це був наочний приклад конкуренції за політичний вплив, інтереси, ресурси, увагу, за право визначати порядок денний політики між фракціями "яструбів" і "голубів" американських зовнішньополітичного, військового, розвідувального співтовариств. Як зазначає Г.Аллісон, для такої бюрократичної організації, якою є система органів національної безпеки США позиція президента не така важлива. Ключові рішення з питань національної безпеки приймаються та впроваджуються не на основі вибору президента, а внаслідок менш передбачливих дій окремих осіб бюрократичного апарату. І як правило, останні майже завжди мають власну організаційну, політичну,особисту та культурну мотивації [1].

Організаційно-бюрократична модель пояснює також, чому експертне співтовариство та політики далеко не завжди діють у тандемі (проблема, на якій було наголошено ще в період Античності та Н.Макіавеллі). Як мінімум існують дві поширені взаємопов’язані причини конфлікту можновладців зі своїми радниками. По-перше, експерти зорієнтовані на розробку пропозицій, виходячи з "об’єктивних" інтересів держави, або документів, що визначають пріоритети зовнішньої політики, тобто діють за раціональною моделлю. Однак, цілком не виключена ситуація, коли послідовне втілення цих рекомендацій порушуватиме індивідуальні чи корпоративні інтереси істеблішменту. В рамках раціональної моделі бюрократи не здатні позитивно вирішити цю суперечність, оскільки це означало б визнання ними власної професійної непридатності. В цій ситуації поради експертів, як правило, ігноруються, або перекручуються. По-друге, самі радники та дорадчі консультативні установи часом схильні відігравати власну політичну роль, шляхом просування певних ідей, видаючи їх за експертні знання. В політиків розвинене відчуття обережності і застереження перед дійсними чи уявними політичними амбіціями дорадників.

Надзвичайно важливим моментом в процесі аналізу прийняття зовнішньополітичних рішень (дослідження якого може становити окрему модель) є врахування ідеологічних факторів – переконань, поглядів, різних способів сприйняття політичних проблем. Необхідно визнати, що вся інформація, яка сприймається людиною, засвоюється не в чистому вигляді, а оцінюється, відповідно до сформованих світоглядних орієнтирів і цінностей. Відповідно дві різні людини інакше зрозуміють суть нової інформації та приймуть різні рішення щодо реагування. Процес діє переважно таким чином, що певним фактам не приділяється жодної уваги, а на інших фактах будуються гіпотези і розрахунки. К.Боулдінг зазначив, що якби цього механізму не існувало, то люди б не змогли розібратися у величезному потоці інформації [9, 493].

Прикладом ідеологічних установок, що реально впливали на зовнішню політику США, можуть слугувати сприйняття деяких антиколоніальних рухів (у країнах Латинської Америки, в Індокитаї) як іманентно комуністичних – послідовних елементів ланцюгової реакції комуністичної експансії в світі. Відповідно до цього приймалися рішення про військове втручання, або інші запобіжні заходи. Практика довела, що комуністичні країни не діють як єдине ціле, зорієнтоване на експансію. На деякому етапі процес відтворення комуністичних режимів припинився, а самі комуністичні держави почали війни між собою (Кампучія, В’єтнам, КНР). Ревізія безкомпромісної антикомуністичної ідеології дозволила Г.Кіссінджеру нормалізувати відносини США – КНР як передумову успішного протистояння з головним геополітичним суперником – СРСР [2].

Ідеологічний фактор практично завжди присутній в процесі прийняття рішень і виробленні політики, однак А.Шлезінгер пропонує розрізняти випадки, коли він відіграє роль загального фону і такі, коли ідеологія підноситься до рівня офіційної програми дій. "Американські зовнішньополітичні концепції тісно пов’язані з давньою суперечкою з приводу експерименту та долі, – суперечкою між прибічниками погляду на США як одну з багатьох країн, піддатливу, разом з усіма іншими, піднесеним бажанням та ницим пристрастям, та прихильниками погляду на США як на обрану націю, благословенну Провидінням на порятунок зануреного в гріхи світу. Кожний з цих поглядів породжує певний розумовий склад. Перший виходить з історичного досвіду та призводить до емпіричного підходу до світових справ. Другий виходить з теології та призводить до секуляризації теології, а це ідеологія"[11, 78]

А.Шлезінгер протиставляє дві переважаючі мотивації Вашингтону в своїх зовнішньополітичних зусиллях: 1) здійснення гнучкої прагматичної політики задля реалізації конкретних національних інтересів; 2) впровадження безкомпромісної ідеологічної лінії, заснованої на уявленні про світову місію Америки та її незмінні цінності. Як зазначає дослідник, часом ці дві мотивації переплітаються між собою, хоча кожній новій Адміністрації притаманна все ж більша відданість одному з двох підходів. Більшість післявоєнних президентів – Г.Трумен, Д. Ейзенхауер, Дж. Кеннеді, Р.Ніксон – погоджувалися (охоче чи не дуже) на визнання пріоритету реальної політики над ідеологією, але прихід до влади адміністрації Р.Рейгана знаменував потужне відродження месіанізму у зовнішній політиці [11, 83].

Застосовуючи концепцію А.Шлезінгера до сучасності, впізнаємо у Дж.Буші "ідеолога", а у Б.Обамі "прагматика". Адміністрація Дж.Буша понад усе прагнула знаходити та знищувати "смертельних ворогів" на міжнародній арені, хоча це негативно відбивалося на її союзницьких відносинах із західними європейцями та загалом псувало її міжнародну репутацію. Б.Обама, як це видно з його ініціатив, прагне налагоджувати погіршені відносини з традиційними союзниками та займатися врегулюванням конфліктів – як тих, до яких США безпосередньо причетні, так і інших.

Зовнішня політика Дж.Буша мала, зокрема, такі наслідки як безпрецедентне проголошення головним ворогом "цивілізованого світу" міжнародного тероризму; гостре засудження т.зв. "держав-паріїв" та необґрунтоване мотивами безпеки збройне втручання до Афганістану і Іраку; прихований унілатеризм, замаскований під надання пріоритету новим союзникам зі Східної Європи; заохочення східного розширення НАТО та розміщення систем ПРО в Східній Європі – як виклик Росії і т.д. Натомість, проголошуваними та здійснюваними напрямками зовнішньої політики Б.Обами є зниження гостроти конфронтаційної риторики, щодо "держав-паріїв"; скорочення активності в Іраку та зосередження на мирному врегулюванні конфлікту в Афганістані; покращення відносин з традиційними союзниками Західної Європи; відкладення питання про східне розширення НАТО; перегляд позиції, щодо розміщення систем ПРО в Східній Європі; курс на "перезавантаження" відносин з Росією.

Умовно кажучи, різниця між зовнішньополітичною спрямованістю цих двох Адміністрацій у тому, що політика Дж.Буша сприяла цілеспрямованому створенню нової міжнародної ситуації, а перед політикою Б.Обами стоять завдання з вдосконалення позитивних та виправлення негативних тенденцій, закладених попередниками. Якщо характер зовнішньополітичної активності попередників-республіканців можна назвати революційним, то наступники-демократи прагнуть відігравати реформаторську роль. Очевидно, що широкий міжнародний загал ставиться до "реформ" Б.Обами з більшим ентузіазмом, аніж до "революції" Дж.Буша.

А.Шлезінгер вважає, що виключно "прагматики" в змозі відстоювати справжні національні інтереси, в той час як "ідеологи" можуть діяти лише їм на шкоду. "Ідеологи мають схильність до неправильних підходів. З емпіричної точки зору теперішнє витікає з минулого і рухається у напрямку майбутнього. Такий світогляд є конкретним та історичним. Ідеологія – антиісторична. Вона живе моделями та замінює ними реальність. Помилка ідеології в тому, що вона надає перевагу пошукам сутності, а не дійсності. В результаті порушується сам принцип реалізму"[11, 84].

Тим не менше, політика, яку впроваджують "ідеологи", також залишає реальні міжнародні наслідки, без відносно до того, чи ці наслідки корисні, чи шкідливі для її творців. Наслідки політики "ідеологів" можуть бути більш далекосяжними та призводити до зміни всієї міжнародної ситуації, що врешті-решт, піде на користь одним державам і на шкоду іншим. Зовнішня політика "прагматиків", хоча і є більш адекватною власним національним інтересам; вона скорочує активність на "неперспективних" напрямках, які у свою чергу є критично важливими для національних інтересів інших держав.

Таким чином, сфера зовнішньої політики є дуже цікавою і важливою для розгляду в теоретичних моделях прийняття політичних рішень. Як і будь-яка інша сфера політики, зовнішня політика є складним і подекуди суперечливим явищем, що залежить від багатьох факторів, які не завжди можуть бути враховані в теоретичних побудовах. Завдання теорії прийняття політичних рішень – пояснити цей процес і дати рекомендації щодо його оптимізації. Друге завдання намагається розв’язати раціональна модель; інші моделі зосереджені на діагностиці відхилень від теоретичних засад функціонування відповідних відомств. Фактично тут простежується той самий вододіл між "раціоналістами" і "прагматиками", які сперечаються, щодо принципової можливості запровадження дієвих управлінських механізмів, максимально вільних від впливу суб’єктивних факторів. На противагу "раціоналістам", "прагматики" переконують, що приписи та інструкції завжди втілюються із суттєвою похибкою, внаслідок впливу психологічних, ідеологічних чинників, інтересів та браку достовірної інформації.

Використані джерела

1. Аллисон Г. Сущность решения: Объяснение кубинского ракетного кризиса / Г.Аллисон. – М., 1999.

2. Баталов Э.Я. Мировое развитие и мировой порядок (анализ современных американских концепций) / Э.Я.Баталов. – М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2005.

3. Джанда К., Берри Д.М., Голдман Д., Хула К.В. Трудным путем демократии: Процесс государственного управления в США / Пер. с англ. – М.: "Российская политическая энциклопедия" (РОССПЭН), 2006.

4. Забурдаева Е.В. Политическое консультирование в США и России / Е.В. Забурдаева. – М.: Проспект, 2009.

5. Классики теории государственного управления: американская школа / Под. ред. Дж.Шафритца, А.Хайда. – М.: Изд-во МГУ, 2003.

6. Колбеч Г.К. Політика: Основні концепції в суспільних науках / Г.К. Колбеч: пер.з англ. О. Дем’янчука. – К.: Вид.дім "КМ Академія", 2004.

7. Саймон Герберт А. Адміністративна поведінка: Дослідження процесів прийняття рішень в організаціях, що виконують адміністративні функції / Г.Саймон: пер.з англ. – К.: Вид. переробл. і допов. числен. заув. авт. АртЕк, 2001.

8. Теория международных отношений. Хрестоматия. – М.: Гердарики, 2002.

9. Хейвуд Эндрю. Политология: ученик для студентов вузов / Э.Хейвуд: пер. с англ. под ред. Г.Г. Водолазова, В.Ю. Белбского. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005.

10. Хофстедтер Р. Американская политическая традиция и ее создатели / Ричард Хофстедтер: пер. З англ. – М.: Наука, 1992.

11. Шлезингер Артур М. Циклы американской истории / Артур Шлезингер М. – М.: Прогресс-Академия, 1992.__