§ 3. Закон в системе нормативных актов (федеральный уровень)

Исходя из того, что законы взаимосвязаны с другими норма­тивными актами, необходимо уяснить понятие системы норматив­ных актов государства вообще и Российского государства, в частности.

Система нормативных актов любого современного государст­ва обычно подразделяется на законы и подзаконные (регламентарные, административные) акты. К подзаконным относятся акты органов исполнительной власти, акты местного самоуправления. а также акты внутриорганизационного характера, регламентирую-

51

щие внутреннюю структуру и распорядок деятельности предпри­ятий, учреждений, организаций.

Под подзаконным следует понимать акт, изданный на основе и во исполнение закона. Такой акт не может противоречить закону, выходить за рамки закона и за рамки полномочий издаю­щего его органа, предоставленных ему законом. Таким образом, соответствие закону и законным полномочиям органа правотворчества является главным признаком подзаконности нормативных актов. Подзаконные нормативные акты органов исполнительной власти характеризуются также тем, что они направлены на орга­низацию исполнения закона. При этом всякое исполнительное действие, в том числе и издание нормативных актов (инструкций, приказов), должно соответствовать закону.

По отношению к подзаконным актам федерального уровня верховенство федерального закона самоочевидно. Конституция прямо закрепляет, что Правительство Российской Федерации из­дает постановления и распоряжения²⁸ на основе и во исполнение федеральных законов, нормативных указов Президента Россий­ской Федерации (ч. 1 ст. 115). В случае противоречия постановле­ний и распоряжений Правительства Конституции или федеральным законам указанные акты Правительства могут быть отменены Президентом (ч. 3 ст. 117). В Конституции не указано, могут ли нормативные акты Правительства отменяться либо при­останавливаться Федеральным Собранием. Такое умолчание ис­ходит из принципа разделения властей, согласно которому Правительство ответственно перед парламентом, а не подотчетно ему, т.е. в случае серьезных противоречий может быть поставлен вопрос о доверии Правительству. Помимо постановки вопроса о доверии у Федерального Собрания есть два пути разрешения вопроса об отмене актов Правительства

Первый состоит в принятии закона (или изменений к ранее действовавшему закону), перекрывающего неугодное Собранию постановление. В этом случае исполнительная власть будет обяза­на привести соответствующий акт (или акты) Правительства в соответствие с новыми положениями закона.

Второй путь состоит в том, что в случае, если будет усмотрено несоответствие постановления Правительства Конституции (п. «а» ч. 2 ст. 125), а также если правительственный акт издан не в рамках компетенции Правительства (п. «а» ч. 3 ст. 125) и затра­гивает полномочия одной из палат Федерального Собрания, пос-

52

леднее в лице своих палат (одной либо двух) вправе внести запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, который и раз­решает споры по данным вопросам.

Существует еще не властный, а консенсуальный путь разре­шения вопроса об отмене постановления Правительства (или отдельных статей постановления), противоречащего закону либо выходящего за рамки полномочий Правительства. Он состоит в обращении парламента к Президенту с просьбой использовать данные ему полномочия для отмены актов Правительства (ч. 3 ст. 115) или их отмены самим Правительством в порядке исполь­зования Президентом согласительных процедур. С точки зрения соблюдения спокойствия и порядка в государстве, этот последний вариант – самый лояльный и выгодный путь, предусмотренный ст. 85 Конституции для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и других случаев.

Что касается нормативных актов федеральных министерств, государственных комитетов и других ведомств, то новая Консти­туция продолжает хранить полное молчание как о статусе самих этик органов исполнительной власти, так и об их актах. Такое же положение было и в прежней Конституции Российской Федера­ции со всеми ее изменениями, внесенными в 1990 – 1992 годах. Вопрос о конституционном закреплении основ статуса минис­терств и ведомств Российской федерации заслуживает специаль­ного рассмотрения. Говоря же о конституционном закреплении форм, порядка принятия и юридической силы ведомственных²⁹ актов, следует иметь в виду, что это совсем не пустячное дело, а один из рычагов исполнения законов и указов Президента и обеспечения единства государственной власти в стране.

В Конституции можно не закреплять подробностей, но во­прос о том, какие акты издаются и какими именно исполнитель­ными органами, каковы пределы их обязательности (по территории, субъектам исполнения или пользования правами и во времени), должен быть разрешен хотя бы в самой общей форме на столь авторитетном уровне, чтобы между ведомствами, мест­ными органами и судами не возникало излишних коллизий. Сей­час же совершенно отсутствуют конституционные и другие юридические основания для обязательности нормативных актов таких органов управления, как Фонд управления государственным имуществом. Пенсионный или иной страховой фонд, и многих иных структур, создаваемых Президентом или Правительством. Ссылаться сегодня на старый Закон о Совете Министров не приходится – нужен новый федеральный конституционный закон

53

(ч. 2 ст. 114), который соответствовал бы положениям новой Конституции. Но и при наличии конституционного закона о Правительстве Российской Федерации не будет в достаточной мере обеспечен подзаконный характер ведомственных актов, если не будет заложена его конституционная основа, поскольку испол­нительная власть на уровне Федерации, а особенно на уровне регионов, будет свободна от верховенства российских федераль­ных законов, с достаточной четкостью не оговоренного в Консти­туции.