Тема 3 основные этапы развития системы управления отечественным транспортом и ее современное состояние

3.1. Развитие системы управления транспортом

Систематическая деятельность правительства в области путей сообщения началась при Петре I. В 1718 г. была создана Коммерц-коллегия, которая наряду с торговлей занималась водными путя­ми и грунтовыми дорогами. Первый самостоятельный орган госу­дарственного управления транспортом России — Департамент водяных коммуникаций при Сенате — был учрежден в 1798 г. Этот год считается началом существования органов ведомства путей сообщения в России. Спустя десять лет этот департамент был пре­образован в Управление водяных и сухопутных сообщений, имев­шее характер военного учреждения.

Централизация в области руководства транспортом страны была окончательно закреплена в 1829 г. указом о преобразовании Управ­ления водяными и сухопутными сообщениями в Главное управле­ние путей сообщения. Интенсивный товарный обмен, развитие капиталистических отношений требовали регулярных перевозок грузов и людей. В стране на огромных пространствах действовали 3240 казенных почтовых станций, плохо справлявшихся с перевоз­ками. В 20-х гг. XIX в. возникла первая акционерная транспортная компания по перевозке пассажиров в дилижансах между Москвой и Петербургом. Проезд из Петербурга в Москву по шоссе в дили­жансе занимал 80 ч, а из Тулы в Москву (180 верст) — более 3 сут. В 1833 г. правительством были изданы «Основные правила об уст­ройстве и содержании дорог в государстве», сыгравшие важную роль в упорядочении строительства и содержания дорожной сети.

Важной вехой в развитии отечественного транспорта и выра­ботке основных принципов транспортной политики было строи­тельство первых железных дорог Петербург—Царское Село (1836— 1851) и Петербург—Москва (1843—1851). Благодаря большой теоретической работе русских ученых и инженеров в дореволюци­онной России закладывались основы отечественной транспорт­ной науки.

Официальное учреждение единого Министерства путей сооб­щения (МПС) в 1865 г. во главе с талантливым инженером, вид­ным ученым и организатором железнодорожного дела в России П.П.Мельниковым способствовало централизации государствен­ного управления всеми видами транспорта, упорядочению строи­тельства и эксплуатации железных дорог. Взяв курс на централи­зованное руководство транспортом через систему государствен­ных органов с конца XVIII в., Россия на десятилетия опередила в этом отношении многие развитые страны мира.

Организационная структура МПС неоднократно подвергалась реорганизации, однако в основных чертах она сложилась к концу XIX в. В его центральном аппарате вопросами эксплуатации же­лезнодорожного транспорта ведало Управление железных дорог. Распорядительная власть принадлежала начальнику управления, все ответственные решения принимала Коллегия управления. Ос­новным территориальным звеном было Управление дороги, ко­торое возглавлял начальник дороги. При начальнике дороги со­здавали Совет правления из представителей других ведомств (по одному от Государственного контроля и Министерства финан­сов) и начальников служб.

Уже в начале первого десятилетия XX в. все основные недо­статки сложившейся по французскому образцу системы управле­ния транспортом России себя полностью проявили. Это ее чрез­мерный централизм; организационная замкнутость и обособлен­ность отдельных служб и других подразделений; множественность руководства одним и тем же объектом или процессом по линии различных служб, порождавшая «коллективную» безответствен­ность; взаимное «деловое» недоверие руководителей разных зве­ньев и уровней управления; слитность в одном аппарате инспек­торских и хозяйственных функций; разобщенность вопросов стро­ительства новых и эксплуатации действующих дорог.

Вскоре после Февральской революции 1917 г. Управление же­лезных дорог в центральном аппарате МПС было разбито на четы­ре самостоятельных управления — эксплуатационное, техниче­ское, хозяйственное и административное.

Правительство сознавало необходимость улучшения всей си­стемы управления транспортом страны и периодически проводи­ло реорганизацию транспортного ведомства. Однако организаци­онная слабость в управлении деятельностью путей сообщения ос­тавалась хронически «узким местом» государственного организма дореволюционной России.

После Октябрьской социалистической революции 1917г. транс­портные проблемы встали перед Советским государством во всей сложности. Пути технического перевооружения и управления транс­портом, разрушенным и дезорганизованным в годы империалис­тической и гражданской войны, роль транспорта в развитии на­родного хозяйства — эти главные вопросы были поставлены и впервые всесторонне обоснованы в статьях и речах руководителя государства В.И.Ленина.

Деятельность учрежденного в конце 1917 г. Народного комис­сариата путей сообщения (НКПС) возглавлялась Народным ко­миссаром, ответственным перед Советом народных комиссаров (СНК) и Всероссийским центральным исполнительным комите­том (ВЦИК) советов рабочих и крестьянских депутатов. Народ­ный комиссар путей сообщения являлся общим руководителем НКПС, направляющим всю политику данного Комиссариата и имеющим право действовать самостоятельно и единолично. Аппа­рат управления НКПС представляла коллегия, возглавляемая На­родным комиссаром путей сообщения. Каждый член коллегии стоял во главе отдельного исполнительного органа — управления НКПС и являлся комиссаром этого управления, ответственным за рабо­ту управления.

Декретом Советов народных комиссаров от 21 марта 1918 г. «О централизации управления, охране дорог и повышении и про­возной способности» одновременно с централизацией управле­ния сетью путей сообщения РСФСР была намечена дальнейшая централизация работы железнодорожных управлений с тем, что­бы разгрузить Центральное управление от мелочных вопросов и предать этого рода работу в районные и местные железнодорож­ные Комитеты, Советы и Комиссариаты.

Декретом ВЦИК «Об управлении железнодорожными путями сообщений» (май 1918 г.) учреждался дополнительный государ­ственный орган по управлению транспортом — Главный совет путей сообщения, в качестве высшего органа, руководящего ра­ботой НКПС и направлявшего транспортную политику. В состав этого центрального координирующего межведомственного орга­на входили также представители транспортных профсоюзов.

В связи с широким антисоветским саботажем старого управ­ленческого аппарата в 1918 г. были национализированы и все час­тные железные дороги. В годы гражданской войны и военной ин­тервенции железные дороги были переведены на военное поло­жение. В управлении транспортом был установлен крайний централизм. Во главе округов, дорог, железнодорожных районов и линейных предприятий были поставлены военные комиссары.

Для рассмотрения вопросов технического характера организует­ся Технический совет, а для решения крупных вопросов общего характера и по отраслям деятельности создается Центральный комитет по перевозкам в составе представителей не только НКПС, но и других ведомств ВСНХ. На данный комитет возлагалась разработка в государственном масштабе планов перевозок грузов по всей сети, а также проведение регулировочных мероприятий в ходе реализации этих планов.

Для общего руководства и управления транспортной полити­кой на железных дорогах и разрешения вопросов государственной важности в оперативных воинских и эксплуатационных перевоз­ках 7 октября 1919 г. постановлением СНК при Совете народных комиссаров был организован Высший Совет по железнодорож­ным перевозкам в составе 5 членов из представителей НКПС, Реввоенсовета, ВСНХ, Народного комиссариата продовольствия и Всероссийской эвакуационной комиссии. В начале 1920 г. тариф­ное дело по путям сообщения было изъято из финансового ве­домства и передано НКПС.

Повышается роль политического управления в деятельности железных дорог. В феврале 1920 г. для этой цели при НКПС уч­реждается Главное политическое управление (Главполитпуть) с соответствующими органами в низовых территориальных под­разделениях.

В 1921 г. было принято важное правительственное постановле­ние об объединении всех железнодорожных, внутренних водных и морских путей сообщения на территории РСФСР в общую все­российскую сеть путей сообщения и создании единого Народного комиссариата путей сообщения РСФСР. В состав единого НКПС вошли четыре центральных управления: 1.центральное управле­ние железнодорожного транспорта, ведающее эксплуатацией, содержанием, ремонтом и развитием железных дорог (ЦУЖЕЛ);

2. центральное управление речного транспорта (с аналогичными функциями в области речных путей и перевозок — ЦУРЕК);

3. центральное управление морского транспорта (ЦУМФ); 4) цен­тральное управление местного транспорта, ведающее автомобиль­ным, гужевым и трамвайным транспортом (ЦУМТ), а также все­ми погрузочно-разгрузочными работами и экспедиционным об­служиванием клиентуры (рис. 3.1).

В 1922 г. Совнарком принял специальное постановление, кото­рое знаменовало собой целенаправленное применение на транс­порте начал хозяйственного расчета. В том же году для разработки плана перевозок как части общегосударственного плана при НКПС был учрежден постоянный совещательный орган из членов кол­легии НКПС — Транспортная плановая комиссия (Трансплан). В задачи этой комиссии входила подготовка текущих планов пере­возок и предварительная увязка их с техническими возможностя­ми транспорта, а также перспективного плана восстановления и развития всех видов транспорта, участие в работах Госплана и других плановых органов по вопросам транспорта.

Это был период искания новых организационных форм, наибо­лее полно отвечающих условиям экономической жизни страны в те

Рис. 3.1. Организационные структуры управления транспортом СССР в начале 20-х гг. XXв.

годы. Транспорт был настолько разрушен, что для приведения его в надлежащее состояние требовались огромные капиталовложения, которыми страна не располагала. Некоторые специалисты считали, что без значительных затрат транспорт восстановить невозможно. Силы и средства для подъема транспорта нужно было найти внут­ри страны. Обследование работы местных органов транспорта, про­веденное НКПС, показало, что одной из существенных причин его плохой работы была оторванность от других отраслей народно­го хозяйства. Нужно было найти такую организационную форму, которая обеспечила бы наиболее тесный контакт транспорта с про­мышленностью и сельским хозяйством. Такой формой и явились правления железных дорог. Первоначально они были введены толь­ко на некоторых дорогах опытным порядком.

Во главе правления стоял председатель, являвшийся одновре­менно уполномоченным НКПС. Начальник дороги входил в со­став правления в качестве члена правления, ведающего техничес­кой эксплуатацией дороги. В состав правлений входили не только узкие специалисты железнодорожного дела, но и представители ведущих отраслей народного хозяйства тех районов, которые об­служивались линиями данной железной дороги. При правлениях были созданы экономические совещания с широким представи­тельством местных хозяйственных организаций, что способство­вало выявлению всех основных нужд и потребностей в транспорте. Коллегиальная форма управления железнодорожным транспор­том, введенная в 1921 — 1922 гг., была достаточно гибкой: при сохранении централизованного руководства транспортом со сто­роны НКПС и полной самостоятельности технических работни­ков в решении вопросов управления работой отдельных служб обеспечивалась увязка транспорта с другими отраслями хозяйства.

Восстановительный период заканчивался, сформировались и окрепли центральные и областные планирующие органы. Одно­временно с этим улучшалась деятельность планирующих органов по регулированию перевозок на уровне районных комитетов, од­ной из функций которых было выявление перспектив роста пере­возок. Необходимость участия экономических совещаний в плани­ровании перевозок отпала. Круг обязанностей правлений постепенно суживался, и они стали заниматься не только экономическими вопросами, но и узкими техническими задачами, что нарушало принцип единоначалия. Разделение руководящего аппарата дорог на две части — правление (экономика) и управление (техника), в свое время полезное, становилось тормозом в работе железнодо­рожного транспорта. Жизнь требовала унификации организаци­онной формы управления дорогами путем создания управлен­ческого аппарата, в котором бы техника и экономика сливались воедино, что было особенно важно в условиях технической ре­конструкции всех отраслей народного хозяйства.

ВЦИК и СНК СССР постановлением от 12 июня 1930 г. указа­ли на необходимость реорганизации управления железными до­рогами. Правления железных дорог были заменены дирекциями. Каждая железная дорога в составе дирекции являлась самостоя­тельным хозяйственным органом (пользовалась правами юриди­ческого лица) и работала на основе своего производственно-фи­нансового плана, утверждаемого НКПС. На директоров железных дорог были возложены, кроме функций, выполнявшихся до это­го правлениями железных дорог, техническое руководство, пла­нирование и регулирование перевозок.

В 1931 г. эта реорганизация была продолжена и распространена на линейные предприятия железнодорожного транспорта — стан­ции, депо, дистанции. Более четко были определены функции на­чальников станций (регулирование движения, прием, формирова­ние и отправление поездов, наблюдение за порядком на станции, за своевременной погрузкой и выгрузкой). Основные и оборотные депо, находившиеся в прошлом в ведении начальников станций, были выделены в самостоятельные хозяйственные единицы. Изме­нилась структура аппарата управления районами (создание отделов эксплуатации, тяги, пути, связи и сигнализации, планово-финансового, труда и кадров). Были внесены также некоторые изменения в структуру аппарата управления дирекций и НКПС.

В ходе реорганизации управления железнодорожным транспор­том было решено выделить из НКПС морской и речной транспорт и все портовые хозяйства, образовав самостоятельный общесоюз­ный Народный комиссариат водного транспорта. Необходимость этой меры объяснялась ростом грузооборота, отставанием желез­нодорожного транспорта от потребностей народного хозяйства и крайне слабым развитием и использованием водного транспорта. Безрельсовый транспорт (перевозки по шоссейным и грунтовым дорогам) оставался в ведении НКПС.

Постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 10 июля 1933 г. «О перестройке органов управления железнодорожного транспорта» были внесены существенные изменения в организационную струк­туру управления отраслью. В качестве основной хозяйственной еди­ницы закреплялась железная дорога, работающая на основе хоз­расчета и возглавляемая начальником дороги, функции и права которого были строго регламентированы. Начальнику дороги были непосредственно подчинены районы, основное депо, участки ва­гонного хозяйства и другие линейные подразделения. Устанавлива­лись единые типовые структуры аппарата управления дороги и рай­она. С большими изменениями эта система просуществовала до Ве­ликой Отечественной войны. Организационная структура управле­ния транспортом СССР в конце 30-х гг. показана на рис. 3.2.

С началом Великой Отечественной войны (1941 — 1945) систе­ма управления транспортом страны была перестроена в соответствии с нуждами военного времени. Руководящую роль в исполь­зовании транспортных мощностей стал играть Государственный комитет обороны (ГКО), в составе которого в феврале 1942 г. был создан специальный орган — Транспортный комитет во главе с И. В. Сталиным. В его ведении и под его контролем находились не только воинские, но и эвакуационные и народнохозяйственные перевозки.

Фронтовые железные дороги требовали такой структуры орга­нов управления, которая бы обеспечивала высокую оперативность принятия и выполнения решений, основанных на железной дис­циплине во всех звеньях аппарата управления, своевременной и точной информации, строгой отчетности. Этим требованиям удов­летворяла введенная на фронтовых дорогах новая система управ­ления, включавшая на территории страны Военно-эксплуатаци­онные управления (ВЭУ) железных дорог с Военно-эксплуатационными отделениями (ВЭО) — стационарными и подвижными (на 960 — 2000 чел.). На зарубежных дорогах сопредельных стран со­здавались Военно-эксплуатационные управления фронтов, которым приписывались для управления перевозками эксплуатационно-железнодорожные полки. Зарождение ВЭО относится к 1939 г., прак­тическая их ценность была подтверждена опытом советско-финской войны 1939 —1940 гг. Восстановлением фронтовых дорог ведало со­зданное одновременно с Главным управлением военно-восстанови­тельных работ (ГУВВР) в рамках НКПС Управление военно-восстановительных работ фронтов (УВВРФ), а эксплуатацией этих дорог занимались ВЭУ и ВЭО. Они имели в своем распоряжении паровоз­ные колонны (на 15 — 30 машин), а также специальные формирова­ния по ремонту паровозов и вагонов (стационарные и подвижные).

Аналогичные изменения имели место в работе и методах уп­равления других видов транспорта, прежде всего речного, мор­ского, автомобильного и воздушного. За годы войны ЦК ВКП(б) и ГКО издали много разных постановлений и директив по вопро­сам капитального строительства железных и автомобильных до­рог, портов, аэродромов, обходов транспортных узлов. Большое внимание при этом уделялось организации восстановительных работ и управлению транспортом. В результате за годы войны было построено около 10 тыс. км новых железных дорог и 117 тыс. км восстановлено вслед за наступавшими войсками; были заверше­ны новым строительством 5420 км автомобильных дорог с твер­дым покрытием и свыше 30 тыс. км — отремонтировано; для по­вышения устойчивости работы транспортной сети в крупных же­лезнодорожных узлах были сооружены обходы.

В решении сложных задач управления транспортом огромное значение имели Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15 апреля 1943 г. о переводе всех железных дорог на военное по­ложение, согласно которому их рабочие и служащие считались мобилизованными на период войны и закреплялись для работы на транспорте, а также Постановление СНК СССР от 25 апреля 1943 г., утвердившее новое положение о дисциплине рабочих и служащих железнодорожного транспорта.

Война причинила отечественному транспорту огромный ущерб. Было разрушено 65 тыс. км железнодорожного пути, 4100 стан­ций, 13 тыс. железнодорожных мостов, уничтожено почти 16 тыс. паровозов и более 400 тыс. вагонов. Тяжелый урон был причинен и другим видам транспорта. В результате военных действий были разрушены около 500 портов и пристанских пунктов на речных путях. Многие судостроительные и судоремонтные заводы, мас­терские и верфи лежали в руинах. Общий ущерб, нанесенный реч­ному транспорту только на западных бассейнах, приближался к 1 млрд. руб.

Восстановление транспорта началось еще в годы войны силами специальных железнодорожных формирований, проводивших ра­боты после отступления фашистских войск. Но восстановление было временным, оно вызывалось необходимостью транспортно­го обеспечения наступающей Советской армии. Капитальное вос­становление транспорта началось после окончания войны.

В 1945—1946 гг. вся сеть железных дорог была разделена на 10 округов, в состав каждого из которых входило несколько же­лезных дорог. Создание округов положительно сказалось на про­ведении восстановительных работ, но вместе с тем управление чрезвычайно усложнялось. Образовалось пять звеньев управления: МПС, округ, дорога, отделение и линейное предприятие. Созда­лась двойственность в управлении основным предприятием — железной дорогой — подчиненность ее министерству и округу. Поэтому округа вскоре были упразднены, а дороги непосредствен­но подчинены Министерству путей сообщения.

В годы послевоенных пятилеток система управления железно­дорожным транспортом изменилась в основном в связи с укруп­нением дорог (число их уменьшилось вдвое), массовой электри­фикацией сети, развитием контейнерных перевозок и широким использованием вычислительной техники в управлении перево­зочным процессом. Существенным изменениям подверглись си­стемы управления речным и автомобильным транспортом. В соот­ветствии с установками XX съезда КПСС на расширение прав союзных республик в 1956 г. союзное Министерство речного фло­та было реорганизовано в Министерство речного флота РСФСР, а в других союзных республиках — в управления при Совете ми­нистров. В период 1952— 1957 гг. существовало союзно-республи­канское Министерство автомобильного транспорта и шоссейных дорог, реорганизованное в республиканские министерства.

Существенные изменения претерпела система управления транспортной авиацией. С 1923 г. основной объем перевозок на воздушном транспорте выполняли три акционерные общества, включая Всероссийское общество добровольного воздушного флота («Добролет»), которое в 1924 г. совместно с организацией «Укр- воздухпуть» было преобразовано во Всесоюзное объединение граж­данского воздушного флота (ВОГВФ) при Совете народных ко­миссаров СССР.

Впоследствии это объединение, в свою очередь, было преоб­разовано в Главное управление гражданского воздушного флота (ГУГВФ), которое в мае 1954 г. было подчинено Совету мини­стров СССР.

С ростом объемов перевозок изменялись роль и значение воз­душного транспорта в транспортной системе страны, а вместе с тем и система управления авиаперевозками. В мае 1960 г. полярная авиация Главсевморпути была переведена в ведение ГУГВФ при СМ СССР, на базе которого 27 июня 1964 г. было образовано Министерство гражданской авиации (МГА) СССР. Руководство отраслью осуществлялось через территориальные управления граж­данской авиации, созданные в союзных республиках, а на терри­тории РСФСР — в крупных экономических районах. Основными эксплуатационными предприятиями гражданской авиации были объединенные авиационные отряды (ОАО), включающие летные отряды, авиаотряды авиации спецприменения, аэропорты и тех­нические службы. Таким образом, ОАО являлся предприятием гражданской авиации с завершенным циклом работ, выполняю­щим весь комплекс операций по обслуживанию пассажиров и гру­зоотправителей, а также операций по обслуживанию других нужд народного хозяйства.

МГА имело в своем подчинении также авиаремонтные заво­ды, строительно-монтажные управления, высшие и средние учеб­ные заведения, научно-исследовательские институты. Эта систе­ма управления гражданской авиацией просуществовала до 1991 г., когда управление отраслью было передано Министерству транс­порта РФ.

Заметное влияние на работу транспорта и управление транс­портным производством оказала хозяйственная реформа 1965 г., выдвинувшая на первое место экономические методы управ­ления и поставившая перед каждым транспортным предприяти­ем задачу развиваться на собственной экономической основе, т.е. на принципах самоокупаемости с учетом необходимых отчисле­ний в бюджет.

В начале 70-х гг. XX в. на транспорте, как и в других отраслях экономики, был начат переход на двух- и трехзвенные схемы управления. В середине 80-х гг. этот процесс был продолжен и углублен в связи с переходом всех видов транспорта на новые условия хозяйствования. В конце 80-х гг. система управления транспортом СССР состояла как бы из двух уровней – союзного и республиканского. На союзном уровне функционировали три ми­нистерства — МПС, МГА и Минморфлот (ММФ), функциями которых было управление соответственно железнодорожным, воз­душным и морским транспортом. На уровне союзных республик существовали управления автомобильным и речным транспортом, а также эксплуатацией и строительством автодорог. В Российской Федерации республиканский уровень представляли три министер­ства: автомобильного и речного транспорта, а также эксплуата­ции и строительства автомобильных дорог.