1.5. Принципи організації місцевих фінансів. Склад і структура місцевих фінансів.

До найважливіших законодавчих актів на основі яких функціонують місцеві фінанси слід віднести Конститу­цію України, Бюджетний кодекс України, Податковий кодекс України, Закон України "Про місце­ве самоврядування в Україні", щорічні закони про державний бюджет України, тощо.

У Конституції України, прийнятій Верховною Радою України 28 черв­ня 1996 р., дається тлумачення поняття "місцеве самоврядування", окре­слено складові матеріальної і фінансової бази місцевого самоврядуван­ня, вказано основні підходи до формування і використання коштів міс­цевих бюджетів.

У Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» у розвиток положень Конституції України та відповідно до вимог ра­тифікованої Україною у 1996 р. Європейської хартії місцевого само­врядування визначено систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні і засади його організації та діяльності, правовий статус і від­повідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

У Бюджетному кодексі України визначено низ­ку важливих питань, які стосуються місцевих фінансів: розподіл до­ходів і видатків між бюджетами всіх рівнів і видів, процес розрахунку бюджетних трансфертів – дотацій вирівнювання місцевим бюджетам з державного бюджету, відповідальність всіх учасників бюджетного про­цесу і контрольні повноваження владних органів, в тому числі органів місцевого самоврядування. Крім того в Кодексі встановлено порядок здійснення місцевих запозичень.

У Податковому кодексі України встановлено правила прийняття рішень органами місцевого самоврядування з питань місцевих податків та зборів, межі граничних розмірів ставок та вичерпний перелік місцевих податків та зборів (обов’язкових і необов’язкових), основні положення механізму їх справляння і права органів місцевого са­моврядування щодо їх запровадження.

У щорічних законах про державний бюджет України здійснюється уточнення складу доходів загального та спеціального фонду місцевих бю­джетів, визначається механізм надання додаткових дотацій та субвенцій місцевим бю­джетам з державного бюджету, встановлюються величини коефіцієнтів вирівнювання.

Аналіз чинної законодавчої бази, яка регламентує функціонування місцевого самоврядування в Україні, дає можливість виділити такі ОСНОВНІ ПРИНЦИПИ ОРГАНІЗАЦІЇ МІСЦЕВИХ ФІНАНСІВ:

1. обов’язкове розмежування функцій і повноважень між державною владою та місцевим самоврядуванням;

2. чіткий поділ дохідних джерел, а також видатків між державним і місцевими бюджетами;

3. надання відповідних власних дохідних джерел місцевому самовряду­ванню;

4. самостійність у формуванні та використанні фінансових ресурсів;

5. державна фінансова підтримка несамодостатніх територіальних громад, проведення фінансового вирівнювання;

6. стимулювання збільшення доходів як державного, так і місцевих бюджетів;

7. раціональне й економне використання матеріальних і фінансових ресурсів;

8. здійснення постійного контролю за використанням наявних ресур­сів;

9. гласність та відкритість у формуванні та використанні фінансових ресурсів місцевого самоврядування.

10. У науковій літературі з принципових питань організації місцевих фінансів домінує принцип субсидіарності. Згідно з ним повноваження між органами влади розподіляються таким чином, що завдання вирішуються тим рівнем влади, який є найближчим до місця події. За рівних умов пріоритет надається нижчим (місцевим), а не вищим (центральним) рівням влади, оскільки вони найбільш близькі до громадян і можуть ними найефективніше контролюватись. На сучасному етапі становлення інституту місцевих фінансів в Україні гостро стоїть за­вдання вдосконалити і адаптувати до українських умов систему відносин у сфері як утворення доходної частини, так і витратної в системі місцевих бюджетів, в рамках якої вищий рівень управління прийматиме рішення лише з тих питань, які не здатен самостійно вирішити рівень нижчий, на відміну від існуючої системи, коли нижчий рівень приймає рішення тільки в тих рамках, наскільки це допускає вищий рівень влади. У свою чергу, реалізація принципу субсидарності потребує розширення бюд­жетних прав місцевих органів влади.

11. Дослідники, продовжуючи дискусії щодо функцій місцевих органів влади, окреслили сфери, які мають належати до власної компетенції місцевого самоврядування і які відповідають принципам доцільності і ефективності. Відповідно до зазначених вище принципів, у структурі видатків бюджетів місцевого самоврядування домінуючими є видатки на соціальне обслуговування, початкову і середню освіту, охорону здоров’я, житлово-комунальне забезпечення, житлове будівництво, водопостачання, теплове господарство, міські електричні мережі, збирання і утилізацію сміття, екологічні проблеми, дороги місцевого значення, ветеринарну допомогу, благоустрій, догляд за бідними та інші видатки.

ГОЛОВНИМ ПРИЗНАЧЕННЯМ МІСЦЕВИХ ФІНАНСІВ Є забезпечення фінансо­вими ресурсами діяльності органів місцевого самоврядування, пов’я­заної із здійсненням ними своїх функцій і повноважень; максимально можливе задоволення потреб населення територіальних громад; якісне на­дання локальних суспільних послуг; формування механізму стимулю­вання раціонального використання наявних матеріальних і фінансових ресурсів, пошуку додаткових джерел доходів.

ФІНАНСИ МІСЦЕВИХ ОРГАНІВ ВЛАДИ ЯК СИСТЕМА містять у собі кілька взаємозалежних структурних основних елементів.

Місцеві фінанси України складаються з таких структурних елементів: видатки; доходи; способи формування доходів; інститути доходів; суб’єкти системи; об’єкти системи; відносини між суб’єктами системи, системою та іншими ланками фінансової системи держави.

Перелічені сім основних структурних елементів системи місцевих фінансів не можуть бути повним відображенням її внутрішньої структури. Дана система набагато складніша і має свої особливості в кожній країні. Але названі структурні елементи можуть бути виявлені майже в усіх європейських країнах, що мають сформовані фінансові системи місцевих органів влади. Рисунок 1.5. розкриває місцеві фінанси як систему.

І. Видатки місцевих органів влади є основним структурним елементом місцевих фінансів. Вони відображають функції та завдання, що покладені на місцеву владу (фінансування освіти, охорони здоров’я, доріг місцевого значення, догляду за інвалідами і сиротами, житлового господарства, забезпечення теплом і т.д.).

Рисунок 1.5. Система місцевих фінансів

Відповідно до бюджетної класифікації, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 14.01.2011р. №11, видатки місцевих органів влади класифікуються за такими ознаками:

- залежно від функціонального призначення:

1. обов’язкові видатки – спрямовуються на виконання обов’язкових завдань місцевих органів влади, а також на погашення боргових зобов’язань за кредитами і позиками;

2. добровільні (факультативні) видатки – спрямовуються для реалізації завдань у межах власної компетенції;

3. делеговані видатки – спрямовані на реалізацію завдань, доручених центральною владою (встановлюються щорічно).

- залежно від економічного призначення:

1. поточні (адміністративні) видатки – оплата праці працівників місцевих органів влади, закупівля товарів і матеріалів для поточних господарських цілей, оплата транспортних і комунальних витрат, трансферти населенню (пенсії, стипендії, допомоги, поточні субсидії);

2. видатки розвитку (капітальні або інвестиційні видатки) – придбання основних засобів, капітальне будівництво, капітальний ремонт основних засобів, створення запасів і резервів, придбання земельних ділянок.

ІІ. Доходи. Причиною наявності даного структурного елемента в системі місцевих фінансів є необхідність здійснення вищеокреслених видатків місцевими органами влади.

Доходи місцевих органів влади класифікуються за такими ознаками:

- за джерелами їх створення:

1. податкові надходження (податок з доходів фізичних осіб, податок на прибуток підприємств і організацій, що належать до комунальної власності, податок із власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів, збори за спеціальне використання природних ресурсів, плата за ліцензії на певні види господарської діяльності, місцеві податки і збори, єдиний податок для суб’єктів малого підприємництва, фіксований сільськогосподарський податок);

2. неподаткові надходження (частина чистого прибутку (доходу) господарських організацій, що вилучається до бюджету та дивіденди, нараховані на акції (частки, паї) господарських товариств, які є у комунальній власності; надходження сум відсотків за користування тимчасово вільними бюджетними коштами місцевих бюджетів; адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційного та побічного продажу: плата за оренду майнових комплексів та іншого майна, що є в комунальній власності; державне мито, що сплачується за місцем розгляду та оформлення документів; власні надходження бюджетних установ: плата за послуги, що надаються бюджетними установами згідно з функціональними повноваженнями);

3. доходи від операцій з капіталом (надходження від продажу основного капіталу; надходження коштів від реалізації безхазяйного майна; надходження коштів від відчуження майна, що знаходиться у комунальній власності);

4. офіційні трансферти - кошти, одержані від інших органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших держав або міжнародних організацій на безоплатній та безповоротній основі (дотації вирівнювання, що одержуються з державного бюджету; субвенції з державного бюджету).

- за економічною природою:

1. власні доходи – це доходи, які мобілізуються місцевою владою самостійно на основі власних рішень і за рахунок джерел, визначених місцевими органами влади з урахуванням положень Податкового кодексу України. До власних доходів належать: місцеві податки і збори (податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки; єдиний податок; збір за провадження деяких видів підприємницької діяльності; збір за місця для припаркування транспортних засобів; туристичний збір); доходи від майна, що належить місцевій владі; комунальні платежі; доходи за рахунок комерційних кредитів і позик.

Довідково: власні доходи місцевих бюджетів у Швеції та Швейцарії становлять понад 70%, в Іспанії – 50%, у Норвегії – 56% доходів місцевих бюджетів.

2. передані доходи – це доходи, що передаються місцевій владі центральною владою або органами влади вищого територіального рівня.

1. закріплені доходи – одна з форм переданих доходів, які у визначеній частині закріплюються за бюджетом певного рівня, передаються місцевим органам влади на стабільній, довгостроковій основі і фіксуються нормами Бюджетного кодексу (ст. 64- 66, 69);

2. регульовані доходи - це ще одна форма переданих доходів, що на пайовій основі можуть розподілятися між ланками бюджетної системи України.

Раніше в Україні перелік регульованих доходів визначався законодавством України про бюджетну систему і про місцеві органи влади. Перелік регульованих доходів уточнювався в процесі прийняття щорічних законів про Державний бюджет України. З інструментом регульованих доходів був тісно пов’язаний ще один інструмент міжбюджетних взаємовідносин – нормативи відрахувань від регульованих доходів.

З ПРИЙНЯТТЯМ БЮДЖЕТНОГО КОДЕКСУ УКРАЇНИ, структура доходів місцевих бюджетів України за економічною природою зафіксувала ПОДІЛ ДОХОДІВ НА ВЛАСНІ І ЗАКРІПЛЕНІ. З урахуванням зарубіжного досвіду, доцільно перейти до класифікації доходів на власні і передані.

ІІІ. Способи формування доходів. Важливою складовою вчення про фінанси місцевих органів влади є дослідження способів формування доходів та виявлення закономірностей розвитку таких способів, оскільки стан і рівень доходів місцевих органів влади визначаються саме способами їх формування.

У способах формування доходів місцевих органів влади є закономірності, які властиві всім країнам, в економічній системі яких функціонують фінанси місцевих органів влади. До вказаних закономірностей відноситься те, що ОСНОВНИМ СПОСОБОМ ФОРМУВАННЯ ДОХОДІВ МІСЦЕВИХ ОРГАНІВ ВЛАДИ В БІЛЬШОСТІ РОЗВИНЕНИХ КРАЇН Є МІСЦЕВІ ПОДАТКИ І ЗБОРИ. Іншими важливими способами є комунальні платежі, доходи від комунального майна та землі, доходи від діяльності комунальних підприємств, залучення кредитних ресурсів (комунальний кредит) і мобілізація коштів за рахунок місцевих запозичень. Значну роль відіграють дотації та інші трансферти, закономірним явищем у практиці надання яких є ПЕРЕХІД У БІЛЬШОСТІ КРАЇН ВІД СПЕЦІАЛЬНИХ ЦІЛЬОВИХ ТРАНСФЕРТІВ (СУБВЕНЦІЙ) ДО ЗАГАЛЬНИХ СУБСИДІЙ.

В УКРАЇНІ на сучасному етапі основним способом формування доходів місцевих органів влади є ПЕРЕДАЧА ДОХОДІВ У ФОРМІ ЗАКРІПЛЕННЯ ПЕВНИХ ЧАСТОК ЗАГАЛЬНОДЕРЖАВНИХ ПОДАТКІВ ТА ЗБОРІВ ЗА БЮДЖЕТОМ ВІДПОВІДНОГО РІВНЯ, яка фіксується нормами Бюджетного кодексу. Місцеві податки і збори, а також кредити та інші способи формування доходів місцевих органів влади, характерні для розвинутих країн, в Україні відіграють незначну роль.

ІV. Місцеві фінансові інститути. З видатками, доходами та способами формування доходів тісно пов’язане функціонування місцевих фінансових інститутів. Дослідження цих інститутів, виявлення закономірностей їхнього становлення та розвитку є ще однією важливою складовою вчення про місцеві фінанси.

Під інститутами в системі місцевих фінансів розуміється сукупність норм права, звичаїв, традицій, культурних зразків та організаційних структур, які забезпечують функціонування місцевих фінансових систем.

В Україні з 90-х років розпочався процес інституціоналізації фінансів місцевих органів влади, тобто їх правового та організаційного закріплення, формування відповідних традицій, звичаїв і норм політичної та загальної культури. У системі місцевих фінансів з’явились і розвиваються такі інститути, як САМОСТІЙНИЙ МІСЦЕВИЙ БЮДЖЕТ, ЦІЛЬОВІ ФОНДИ, КОМУНАЛЬНА ВЛАСНІСТЬ, МІСЦЕВІ ПОДАТКИ І ЗБОРИ, МІСЦЕВІ ЗАПОЗИЧЕННЯ, ФІНАНСОВІ РЕСУРСИ КОМУНАЛЬНИХ ПІДПРИЄМСТВ, КОМУНАЛЬНІ ПЛАТЕЖІ.

В окремих країнах до місцевих фінансових інститутів належить і комунальне страхування (у колишній Російській імперії воно було поширене як земське страхування). У зарубіжних країнах вагома роль також належить інституту громадських послуг.

Інститут громадських послуг, який лежить в основі організації діяльності державної влади і місцевого самоврядування, в Україні поки що перебуває в стадії теоретичного осмислення. Обов’язок надання громадських послуг, що є основним змістом діяльності державної влади і місцевого самоврядування, має бути закріпленим відповідними нормами права. Без цього неможливе формування сучасної моделі ні державних, ні місцевих фінансів.

Більшість інших інститутів у системі місцевих фінансів України теж перебувають на початковому етапі розвитку або в зародковому стані. Становлення їх іде дуже повільно. Теоретичні дослідження в цій галузі на основі узагальнення зарубіжного досвіду можуть стати фактором прискорення такого процесу.

Повертаючись до сутнісного розгляду місцевих фінансових інститутів, зазначимо, що центральне місце у системі місцевих фінансів займає інститут місцевих бю­джетів, яких сьогодні налічується понад 12 тисяч. Згідно з Бюджетним кодексом України, місцевими бюджетами визнаються такі: бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування. У свою чергу бюджети місцевого самоврядування – це бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань.

У місцевих бюджетах протягом останніх років зосереджується при­близно третина бюджетних ресурсів країни. У доходи місцевих бюджетів надходять кошти з державного бюджету у вигляді дотацій і субвенцій, які призначені для фінансування делегова­них повноважень органів місцевого самоврядування і проведення фінан­сового вирівнювання.

Частина доходів місцевих бюджетів обов’язково формується за раху­нок місцевих податків і зборів, перелік яких визначений у статті 10 Податкового кодексу України і нині включає два місцеві податки (податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки та єдиний податок) і три місцевих збори (збір за провадження деяких видів підприємницької діяльності; збір за місця для паркування транспортних засобів; туристичний збір).

Місцеві ради обов’язково установлюють податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, єдиний податок та збір за провадження деяких видів підприємницької діяльності.

Установлення місцевих податків та зборів, не передбачених Податковим кодексом, забороняється.

Сільським, селищним, міським радам не дозволяється встановлювати індивідуальні пільгові ставки місцевих податків та зборів для окремих юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців і фізичних осіб або звільняти їх від сплати таких податків та зборів.

Ще одним місцевим фінансовим інститутом є позабюджетні та цільові фонди органів місцевого самоврядування. Практика функціонування позабюджетних фондів в Україні є досить суперечливою. Це пояснюється тим, що у законодавчих актах, які ознаменували відродження місцевого самоврядування (1990–1992 рр.) бу­ло передбачено право органів місцевого самоврядування утворювати і використовувати ці фонди. Проте у наступні роки (з 1995р.) відбувалося поступове згортання сфери їх функціонування шляхом вклю­чення до відповідних бюджетів. Сьогодні, згідно з Бюджетним кодек­сом України, створення позабюджетних фондів органами державної вла­ди, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та іншими бюджетними установами не допускається. На сьогоднішній день в структурі доходів місцевих бюджетів залишились лише цільові фонди, які формуються з надходжень від зборів за забруднення навколишнього природного середовища та екологічного збору.

Самостійним інститутом місцевих фінансів є комунальний кредит як сукупність економічних відносин, що виникають між органами місце­вого самоврядування, з одного боку, та фізичними та юридичними осо­бами – з другого, при яких місцеве самоврядування виступає частіше за все позичальником, рідше – кредитором.

Чинним законодавством передбачено можливість створення місцеви­ми радами комунальних банків та інших фінансово-кредитних установ. Проте серед більш ніж 180 банків України немає жодного, утвореного за участю органів місцевого самоврядування.

Найбільш поширеною формою (інститутом) залучення фінансових ресурсів орга­нами місцевого самоврядування є випуск місцевих позик. У закордон­них країнах практика місцевих запозичень досить поширена, а обліга­ції органів місцевої влади користуються попитом і довірою у населення, держава всебічно сприяє цьому. Місцеві позики за кордоном є самостій­ним і повноцінним інститутом місцевих фінансів. В Україні випуск міс­цевих позик поки що не є систематичним і трапляється епізодично. Ді­яльність місцевих рад у сфері місцевих запозичень значного поширен­ня не набула але почина­ючи з 2003 р. можна говорити про позитивну тенденцію відновлення прак­тики випуску облігацій місцевих позик.

В розпорядженні органів місцевого самоврядування перебуває багато об’єктів, на які виникає право комунальної власності, зокрема це рухо­ме і нерухоме майно, земля, природні ресурси, підприємства, установи та організації, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культу­ри, освіти, спорту, охорони здоров’я, науки, соціального обслуговуван­ня тощо. Більшість цих об’єктів (головним чином соціально-культурно­го призначення) утримується за рахунок коштів місцевих бюджетів, ок­ремі об’єкти (комунального і житлового господарства) отримують дота­ції з бюджетів. Суб’єкти господарювання комунальної форми власності є платниками як загальнодержавних, так і місцевих податків і зборів, тобто вони наповнюють дохідну частину державних та місцевих бюджетів.

V (структурний елемент системи МФ): Суб’єкти системи місцевих фінансів. Головним суб’єктом місцевих фінансів в Україні є територіальна громада та органи місцевого самоврядування.

Розділ XI Конституції України, який присвячений місцевому самоврядуванню закріплює правовий статус територіальної громади - жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста. Територіальна громада села, селища і міста представлені сільськими, селищними і міськими радами, а також їх виконавчими органами влади (виконкомами) та сільським, селищним чи міським головою. До органів місцевого самоврядування також належать обласні та районні ради в межах області (вони представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст), при них функціонують обласні та районні адміністрації (виконавчі органи державної влади на обласному та районному рівні).

Діяльність вищевказаних суб’єктів системи місцевих фінансів пов’язана із прийняттям законодавчих актів у сфері місцевого самоврядування, з управлінням комунальним майном, бюджетом, місцевими податками і зборами, кредитом, та іншими складовими соціально-економічного розвитку.

В інших країнах головними суб’єктами фінансових відносин у сфері місцевих фінансів є муніципалітети, комуни, регіони, департаменти, провінції, області, округи та інші адміністративно-територіальні утворення. В Україні процес визначення компетенцій подібних суб’єктів у сфері місцевих фінансів ще не завершився. Його розвиток буде насамперед залежати від подальших кроків у сфері реформи адміністративно-територіального устрою.

VІ (структурний елемент системи МФ): Об’єкти системи місцевих фінансів. Об’єкти системи – це фінансові ресурси, що мобілізуються, розподіляються і використовуються місцевими органами влади для виконання своїх функцій і завдань.

Фінансові ресурси виступають у фондовій і не фондовій формах. Головними фінансовими фондами місцевих органів влади є:

• місцеві бюджети;

• резервні фонди місцевих бюджетів;

• цільові фонди місцевих бюджетів;

• фонди комунальних підприємств.

До не фондових форм фінансових ресурсів місцевих органів влади належать:

• кредити;

• надходження від розміщення місцевих запозичень.

VІІ (структурний елемент системи МФ): Відносини між суб’єктами системи, системою місцевих фінансів та іншими ланками фінансової системи держави. Мова йде про сукупність фінансових відносин – взаємозв’язків і взаємозалежностей між місцевими бюджетами та державним бюджетом, а також між окремими ланками системи місцевих фінансів.

Розвиток та оновлення фінансових відносин в Україні розпочався після виведення місцевих бюджетів із складу державного бюджету, а бюджетів місцевого самоврядування – із складу бюджетів регіональних органів влади.

Дослідження вказаних фінансових відносин є вагомою складовою вчення про фінанси місцевих органів влади.