Универсальные методы управления в системе государственного и муниципального управления

Эффективность государственного управления социальными системами и процессами, деятельностью предприятий, учреждений, самих органов власти и управления во многом зависит от правильного выбора и умелого сочетания используемых в процессе управляющего воздействия методов. Суть задуманной в нашей стране коренной перестройки механизма управления состоит в переходе преимущественно к тем методам, которые позволят обеспечить сознательное, активное творческое участие людей в трудовой деятельности, т. е. стимулировать интерес к ней человека.

Метод означает способ, образ действий, путь, ведущий к цели.

Метод управления, следовательно, есть способ организующего воздействия субъекта управления на управляемую систему или конкретный объект управления, с помощью которого достигаются цели, решаются поставленные задачи. Когда мы говорим об организующем воздействии, то имеем в виду широкий смысл этого слова, т. е. руководящее, стимулирующее, контролирующее и другого характера воздействие. При этом конкретное содержание метода управления может быть установлено лишь в связи с конкретным объектом его приложения.

Органы власти и управления решают традиционные и новые задачи. В первом случае проблема методов управления, как правило, не возникает. Традиционными методами овладевают в результате обучения, приобретения опыта работы. Речь идет о традиционно применяемых в процессе управления административных, экономических, социально-психологических методах воздействия, которые тесно связаны между собой, дополняют друг друга, используются в органическом единстве.

Искусство управленца заключается в том, чтобы в каждой конкретной ситуации сделать акцент на наиболее действенных методах, надежно ведущих к цели, составить их гибкую комбинацию и использовать ее, отдавая в зависимости от ситуации предпочтение в одном случае — экономическим, в другом — административным либо социально-психологическим способам воздействия. Выполнение новых, нестандартных задач, особенно в условиях, резкого изменения финансово-экономической оперативной обстановки, факторов крайней политизации, социальной напряженное общественной среды, требует, как правило, мобилизации традиционных и привлечения дополнительных сил и средств к решению неординарных задач, использования новых методов воздействия. Научно-технический прогресс создал, например, такие из них, как системный подход, моделирование, математические и социально-статистические методы исследования и альтернативного выбора решений, ситуационное и целевое управление и т. д. К сожалению, сложившиеся стереотипы мышления руководителей еще нередко обусловливают их стемление решать практические задачи только традиционными, привычными методами.

Чтобы уяснить сущность методов управления, их необходимо смотреть в соотношении с другими управленческими категориям методами теории управления, принципами и формами управления.

Методы управления, как уже отмечалось, связаны с практическим их осуществлением. Методы же теории управления — это инструментарий науки, с помощью которого добываются новые знания. Нельзя, однако, «разводить» намного эти две группы методов (практики и науки). Вторые помогают правильно осознать, выбрать первые. Кроме того, какие-то методы являются общими для обеих групп, пример аналитического, сравнительно-исторического, сравнительно-страноведческого анализа, социологические и др., хотя их целевая направленность и содержание могут различаться.

Принципы управления как фундаментальные положения составляют основу методов и всего содержания управления, они и реализуются практически лишь в методах. В ином случае остаются лишь декларацией, фикцией. Так, принцип демократического централизма в опыте недавнего прошлого, не представленный адекватными методами управления, на практике реализовался как принцип бюрократического централизма.

Методы управления представляют собой, своеобразную абстракцию, некую возможность действия в его процессе. Само же управление всегда осуществляется в конкретных формах. Форма есть выражение сущности метода. Как правило, любой метод осуществляется в формах, которые с определенной долей условности могут быть отнесены к правовым, организационным либо организационно-техническим.

Так, организационно-распорядительный метод, применяемый при наличии в системе отношений подчинения, субординации, проявляется в управленческой деятельности руководителей как в императивной (приказной), так и в организационной, в организационно-технической формах. Императивное начало реализуется в различных правовых формах: планах, приказах, распоряжениях и т. д.; организационное — находит выражение в формах инструктажа, инспекции, совещаний и т. д.; организационно-техническое — в документоведении, документообороте и т.д. С помощью правовых форм организационно-распорядительного метода юридически закрепляются соответствующие действия субъекта управления, а посредством использования организационных и организационно-технических форм обеспечивается его организующая деятельность по претворению в жизнь принятого решения. Таким образом, постоянное совершенствование, поиск наиболее эффективных форм управленческой деятельности, их оптимального сочетания является одной из важных задач научной организации управления системой общественных отношений, процессов, сфер жизнедеятельности.

Классификация методов управления.

Многообразие методов государственного и муниципального управления, их дифференцированное применение в зависимости от специфики объекта воздействия и выполняемой задачи обусловливает необходимость формирования стройной и непротиворечивой их системы Несмотря на очевидную значимость данного вопроса для практики управления, достаточно обоснованного решения он еще нашел.

Вместе с тем нужно отметить, что в последние годы существенно расширились границы понимания методов управления. Если раньше в юридической литературе в качестве методов управления рассматривались лишь убеждение и принуждение, то теперь к ним относятся и организационные, и экономические, и социально-психологические, и математические методы. Здесь важно не допустить как необоснованного расширения, так и неоправданного толкования понятия методов управления.

Конечно, любая классификация есть лишь схематическое, формализованное отображение реальности: в действительности же все методы, как известно, тесно взаимосвязаны.

Мы избираем классификацию методов, исходя из основных видов функций управления. Иными словами, есть функции управления и соответствующие методы их осуществления. Функциональный подход позволяет, на наш взгляд, более системно представить все многообразие методов, а также более отчетливо отразить процесс управления

С учетом основных функций управления его методы можно подразделить на две большие группы: познавательно-программирующие и организационно-регулирующие. В рамках каждой функции используются «свои» методы прогнозирования и планирования, организации и регулирования, учета и контроля.

Оговоримся, что это — одна из возможных классификаций методов управления. Она включает в себя методы не только воздействия, но и познания, исследования.

Познавательно-программирующие методы управления по мере развития теории и практики становятся все более разнообразными. В зависимости от степени общности сферы их применения принято различать всеобщие, общенаучные и частнонаучные методы.

Всеобщим методом познания является материалистическая диалектика. Этот метод изучения и объяснения объективного мира пронизывает всю систему общенаучных и частнонаучных методов, которые применяются с материалистических позиций, с учетом законов и категорий диалектики.

Общенаучные методы, не обладая универсальностью диалектико-материалистического метода, применяются во многих областях знания. К ним относятся логические, эвристические методы (диалектическая и формальная логика, анализ, синтез, наблюдение, сравнение, выдвижение гипотез) и другие приемы, средства мыслительной деятельности. Общенаучный характер имеют также формализованые методы, статистики, математики, кибернетики. Особое место в ряду общенаучных методов занимают моделирование и эксперимент. К общенаучным относятся и различные социологические методы, соединяющие в себе основы логических и формализованных подходов к исследованию (анкетирование, интервьюирование, изучение документов, контент-анализ и др.).

Частнонаучными являются методы, разрабатываемые той или иной отраслью знаний для решения своих задач. Хотя эти методы имеют общенаучные источники, они обладают специфической направленностью. Так, из общенаучного статистического метода проистекают методы демографической, экономической статистики и т. д. В современных условиях интенсивной дифференциации и интеграции наук частнонаучный характер того или иного метода относителен. Методы, создаваемые в рамках одной науки, эффективно применяются и других.

Более того, методы, используемые в научных исследованиях, успешно реализуются и в практической, в частности управленческой, деятельности, поскольку их гносеологическая сущность не изменяется в зависимости от области применения. Однако это еще не дает основания, называть их собственно методами управления. Здесь можно лишь утверждать, что научные методы целесообразно применять при решении реальных управленческих задач.

К собственно управленческим относятся познавательно-программирующие методы: системного анализа, исследования операций технологического управленческого цикла, моделирование, организационного проектирования, сетевого планирования. Они предназначены специально для анализа систем и процессов управления. С самого начала разработка указанных методов была ориентирована на выполнение управленческих задач. Многие из них оказались настолько богатыми по содержанию, что вышли за пределы теории управления и приобрели общенаучное значение. Так, в рамках смежных наук широко используются системный подход, метод построения «дерева целей», программно-целевой и другие методы.

Попытки применения научных методов без учета специфики конкретной системы малоперспективны. Отсюда возникает потребность в разработке соответствующих научно-методических средств, являющихся важным звеном механизма внедрения достижений науки в практику управления органов государственного и муниципального управления. Здесь опять необходимо особо подчеркнуть суть и практическое значение в организации государственного и муниципального управления метода системного подхода. Данный метод требует при решении любого вопроса одновременно предусматривать:

- создание какого-либо органа, учреждения, структурного подразделения, субъекта управления;

- его правовое оформление: статуса, компетенции, полномочий, функций (с выделением базовых);

- структуру организации и внутриорганизационной структуры субъекта управления;

- источники входящей информации и адресаты выходящей;

- организацию постоянных деловых связей с теми структурами внутри системы управления и в гражданском обществе, с которыми в установленном юридическом порядке необходимо согласовывать решения и действия;

- характеристику, наиболее полную информацию о тех слоях общества (сферах), где предстоит в рамках установленной компетенции строить правовые отношения;

- заведомое и нормативное определение важнейших потребностей, интересов, характеристику культурно-духовных ценностей этих слоев, групп и на этой основе выявление профессионально важных качеств служащих, необходимых для реализации установленных функций, при зачислении в штат.

Одной из актуальных проблем научно-методического обеспечения деятельности управленцев является разработка информационно-аналитических методик, предназначенных для подготовки управленческих решений. Каждая из таких методик должна содержать общие исходные положения о предмете исследования; указывать основные факторы, показатели, подлежащие изучению, рекомендовать приоритетные источники получения необходимой и достаточной информации; приводить конкретные совокупности правил, способов оперирования собранной информацией. Это могут быть и простейшие приемы сопоставления и выведения различных соотношений (процентов, уровней и графические, статистические методы, предназначенные для решения соответствующих задач.

Таким образом, преобразование достижений науки, составляющие методологические основы деятельности органов власти и управления и соответствующие прикладные математические средства и есть его обеспечение познавательно-программирующими методами.

Организационно-регулирующие методы управления, являясь способами непосредственного воздействия на функционирование и поведение управляемых объектов и лиц, весьма разнообразны.

В зависимости от характера воздействия на объект управления различаются методы прямого и косвенного воздействия.

Методы прямого воздействия, их использование предполагают непосредственный результат воздействия. Их характерные признаки:

- прямое воздействие на волю;

- приказной характер; '

- однозначность указаний;

- широкое использование правительственных ведомственных актов, поручений;

- наличие административного аппарата, контролирующего выполнение указаний и применяющего принудительные меры для исполнения;

- стимулирование выполнения указаний;

- широкое использование внеэкономического принуждения.

Методы косвенного воздействия создают условия для достижения заданных результатов. Их признаки и особенности:

- руководящее воздействие на волю осуществляется косвенно через создание ситуации, заинтересовывающей в нужном поведении,

- акты власти управомочивают на определенные действия;

- у подвластных существует возможность выбора варианта поведения;

- автоматически действующий механизм стимулирования закреплен юридическими нормами и обычаями;

- наличие развитого механизма правосудия, обеспечивающего защиту интересов граждан и их объединений.

К всеобщим, универсальным способам воздействия на сознание и волю людей относятся убеждение, поощрение и принуждение.

Убеждение – использование различных разъяснительных, организационных мер для формирования воли подвластного или ее преобразования. Метод убеждения предполагает стимулирование осознанном, желаемого поведения человека. Граждане добровольно подчиняются и юридическим нормам и сознательно участвуют в их осуществлении, если понимают задачи и цели государства, одобряют установления органов власти. Метод эффективен, если убеждение «сверху» совпадает с убежденностью «внизу». Для этого убеждение из агитационно-словесного необходимо превратить в точно выверенный научный метод, позволяющий учесть потребности, интересы и устремления различных групп и каждого человека в отдельности. Убеждение в данном случае приближается, сочетается с методом поощрения.

Поощрение – способ воздействия, который через интерес, сознание направляет волю людей на совершение полезных, с точки зрения поощряющего, дел. Характерные особенности этого метода:

- фактическим основанием для применения поощрения являются заслуга, деяние, положительно оцениваемые субъектами власти;

- поощрение связано с оценкой уже совершенных деяний, является составной частью государственного контроля;

- поощрение персонифицировано, применяется в отношении отдельных индивидуальных или коллективных субъектов;

- поощрение заключается в моральном одобрении, наделении определенными правами, материальными ценностями и иными благами;

- в основном поощрение урегулировано правом, во многих случаях реализуется в форме правоприменения;

- поощрение косвенно воздействует на волю поощряемого, стимулируя его.

По содержанию различаются следующие виды поощрения: моральное (благодарность, грамота), материальное (премия, ценный подарок), статусное (изменяющее правовой статус гражданина, например присвоение почетного звания), смешанное (часто одна мера содержит моральное и статусное поощрение, например присвоение звания Героя России).

С точки зрения правовой основы различают поощрение формальное –регламентированное правовыми нормами (соответствующие меры оформляются специальными правоприменительными актами и, как правило, заносятся в трудовую книжку, служебную карточку); неформальное – применение разнообразных мер воздействия, не предусмотренных юридическими нормами (например, публичная похвала).

Демократизация и гуманизация процесса управления общественными отношениями напрямую связаны с расширением сферы действии методов убеждения и поощрения и сокращением поля применении метода принуждения.

Принуждение как метод управления состоит в психическом, материальном или физическом воздействии на сознание и поведение людей. Используется как средство обеспечения и охраны законности и правопорядка в сфере управления, выполняет карательную функцию, применяется на основе закона, осуществляется посредством юрисдикционных, правоприменительных актов, персонифицировано, т.е. меняется только к конкретным субъектам права; нарушившим административно-правовые нормы.

Общество существует и развивается при наличии реальных конфликтов и социальных противоречий, поэтому указанные методы убеждения, поощрения и принуждения необходимы и дополняют друга, имеют характер всеобщих, универсальных методов воздействия. Однако их реальное соотношение свидетельствует о степени демократичности управления.

По аспектам влияния на интересы и мотивы поведения челом и, соответственно, по содержанию методы обеспечения реализм целей и функций государственного управления подразделяют на основные группы — административные, экономические и социально-психологические.

Административные, или, точнее, организационно-распорядительные методы, характеризуются подчинением воли управляемого объекта воле управляющего объекта по схеме «власть – подчинение». При этом субъект управления в пределах предоставленных ему полномочий распорядительства дает обязательные для исполнения предписан о том, какие действия, какими способами и в какие сроки надлежит совершить подчиненным или от осуществления каких действий следует воздержаться. Несоблюдение прямых предписаний влечет юридическую ответственность (дисциплинарную, административную, уголовную). Это, по существу, директивные методы управления. В них наиболее ярко выражается властная природа управленческой деятельности.

В условиях переходного периода в России административные методы стали объектом острой критики. Прежде всего следует отметить, негативная окраска указанных методов связана не столько с их природой, сколько с существованием административной системы управления, которая абсолютизирует и использует преимущественно административные методы. Властно-командная же сущность последних предопределяет их большую, чем у всех других методов, предрасположенность к применению мер принуждения. Став ведущими, административные методы определяют и поддерживают бюрократическую по своей сути систему. Именно с их помощью обеспечивается беспрекословное подчинение введение многочисленных запретительных правил и т. д.

Тем не менее использование организационно-распорядительных методов не исключает возможности учета интересов управляемых, ориентации на их потребности, цели. В зависимости от используемых приёмов, средств управляющего воздействия административные методы предстают как достаточно разнообразные и могут быть разделены административно-организационные, административно-правовые, административно-демократические.

Правоприменители должны располагать четким представлением о структуре, возможностях, сферах применения тех или иных методов правового регулирования. И нельзя им искусственно противопоставлять методы экономические и административные. Мы уже убедились, сколь деструктивно стремление «обойтись» без права при внедрении рыночных отношений под предлогом развития саморегулирующихся систем.

Административно-организационные методы основываются на авторитете верховенства органа, руководителя или иного лица, являющегося и организатором деятельности управляемых. Например, проведение совещаний с подчиненными, обобщение и распространение положительного опыта работы не регламентируются государственно-властными велениями в форме юридических предписаний. Однако эти организационные действия преследуют определенную цель — вовлечение большего потенциала сотрудников в процесс управления.

Административно-правовые методы носят государственно-властный характер. Указания, распоряжения субъекта управления, выраженные правовой форме, обязательны для тех, кому они адресованы, и их исполнение гарантируется принудительной силой. Акцент на управление посредством права рассчитан на исключение или хотя бы сужение в управленческой практике поля субъективного, волевого, вплоть до волюнтаристского (по личному усмотрению), воздействия.

Административно-демократические методы связаны с последовательным (не от случая к случаю) вовлечением в процесс подготовки, экспертизы управленческих решений, контроля за их выполнением общественно-политических институтов, граждан. Эти методы должны быть востребованы прежде всего в государственном регулировании социально-трудовой сферы, когда принимаются решения, связанные условиями труда, быта, досуга людей, оказанием им социальных услуг, развитием общественной и политической активности. Эти методы влияют на социально-политические интересы людей, их статус в обществе, возможность свободной самореализации. Углубление демократизма – вовлечение народа в процесс властеотношений, сужение практики прямого администрирования – является условием действительного (на деле, а не на словах) реформирования системы управления обществом.

Но при этом следует подчеркнуть, что акценты в сторону права, демократии не отрицают значимость в целом административных методов управления. Они суть объективная необходимость регулирования многих опасных технологий и видов деятельности с точки зрения интересов общества и природы, утверждения персональной ответственности: административных руководителей за принятие общественно-значимых решений. Даже наличие этого не всегда позволяем избежать аварийных ситуаций и чрезвычайных происшествий.

Администрировать можно любыми методами, используя в различных ситуациях различные средства и приемы. Главная роль в повышении эффективности управления народным хозяйством и его ресурсами принадлежит экономическим стимулам и методам управления.

Под экономическими методами управления понимаются способы и приемы хозяйствования, основанные на использовании экономических законов и интересов, позволяющие планомерно организовать производственную деятельность, а также прямо и косвенно стимулировать заинтересованность коллективов и отдельных работ им в достижении высоких конечных народнохозяйственных результатов. Экономические методы обусловлены ролью экономических потребностей в жизни людей и, соответственно, в управленческих и процессах. Возможности приобретения и расширения личной собственности, свобода предпринимательства, действующие в обществе материальные стимулы, характер и уровень оплаты труда, другие экономические явления всегда привлекают внимание, и, оперируя ими, органы государственной власти и местного самоуправления могут многого добиться в реализации целей и функций управления.

В систему экономических методов входят прямой централизованный расчет и хозяйственный расчет. Указанные экономические методы дополняют друг друга, но на разных этапах общественного развития действие каждого из них может усилиться или ослабевать.

Важны в организации управления и социально-психологические методы. Они предназначены для воздействия на процессы формирования и развития коллективов.

Данные методы неоднородны и поэтому возникает проблема их классификации. В литературе по тематике, социального управления отражены разные подходы к решению этого вопроса. Есть классификации, основанные на выделении групп социально-психологических методов в зависимости от направленности их действий. Например, различают методы повышения социально-трудовой активности (обмен опытом, новаторство и т.д.); методы социальной преемственности (посвящение в профессию, чествование ветеранов, смотры, организация музея истории коллектива и т. д.); методы социального нормирования (устав общественных организаций, кодекс чести и т. д.). Исходя из характера объектов социально-психологического воздействия, выделяют методы управления: социально-массовыми процессами, группами людей, внутригрупповыми явлениями и процессами, индивидуально-личностным поведением.

Социально-психологические методы управления призваны содействовать созданию в коллективе здорового морального климата. Bелика роль руководителей первичных коллективов. Их деловые и личные качества, умение правильно наладить отношения с людьми значительно упрощают процесс формирования коллектива. Специфика данных годов управления в том, что их использованием как бы преодолевается ограниченность административных и экономических (материальных) воздействий. Здесь вступают в действие наиболее эффективные стимулы – моральные, духовные, нравственные, при наличии которых каждый работник старается оптимизировать свой труд. Особым комплексным методом управления является социальное планирование. Оно, как известно, направлено на совершенствование социальной структуры института гражданской службы, ее подразделений, на повышение квалификации служащих, создание благоприятно-морально-психологического климата в коллективе, улучшение условий труда, быта и отдыха сотрудников.

Таким образом, правильный выбор и умелое использование методов управления обеспечивают его эффективность во всех сферах публичной практики. Важно не противопоставлять методы управленческой деятельности, а применять их комплексно, избирательно, соответствии с обстоятельствами, характером ситуации и уровнем культуры людей. Каждый метод имеет свои пределы, и в этих пределах он должен быть использован в процессе управленческой деятельности.

25