Раздел 3. Отчетность от исполнении бюджета

Рассмотрение отчета в представительном органе - ключевой этап отчетного процесса, на котором обсуждаются прежде всего показатели отчета об исполнении бюджета.

"В ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов" законодательные (представительные) органы осуществляют последующий финансовый контроль (ст. 265 БК РФ). Как важно подчеркнуть из ст. 265, такой контроль осуществляется "в ходе" рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов. Таким образом, отчет об исполнении бюджета выступает поводом для законодателя рассмотреть не только собственно отчет и его показатели, но и осуществить свое предназначение как представительного органа по контролю за исполнительными органами.

Еще М.И. Пискотин указывал на целесообразность рассмотрения и утверждения законодателем отчета об исполнении бюджета даже ранее рассмотрения проекта бюджета на следующий финансовый год, поскольку "в результате его рассмотрения вместе с проектом бюджета на предстоящий год он не подвергается достаточно тщательному обсуждению"*(44).

Для уровня субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Бюджетным кодексом РФ обеспечена возможность рассмотрения отчетов об исполнении их бюджетов ранее сроков внесения бюджетов на следующий финансовый год.

Так, проект закона субъекта Российской Федерации о бюджете подлежит внесению не позднее 15 октября текущего года, а проект решения о местном бюджете - не позднее 15 ноября текущего года (ст. 185 Кодекса) в то время как отчет об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации должен быть внесен не позднее 1 июня, а отчет об исполнении местного бюджета - не позднее 1 мая текущего года (ст. 264.5 БК).

На федеральном уровне отчет об исполнении федерального бюджета вносится одновременно с проектом федерального бюджета на очередной финансовый год, что с учетом представления заключения Счетной палатой РФ не позднее 15 сентября текущего года создает Федеральному Собранию необходимый инструментарий для выводов по отчету об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год и их использования при рассмотрении федерального бюджета на очередной финансовый год.

Учитывая, что одновременно с годовым отчетом об исполнении бюджета вносится проект закона (решения) о бюджете, то рассмотрение отчета об исполнении бюджета подчинено, как правило, логике законодательного (на муниципальном уровне - правотворческого) процесса.

В связи со смешением объектов правоотношений (рассмотрение одновременно и годового отчета и проекта закона (решения) о бюджете) на практике редко используются специальные процедуры, имеющие своим объектом не проект закона (решения) о бюджете, который должен выступать объектом законодательного (правотворческого) процесса, а именно отчет об исполнении бюджета, иную бюджетную документацию и представленную в них информацию. Наличие таких специальных процедур позволяет сделать вывод об осуществлении законодательными (представительными) органами своих бюджетных полномочий по последующему финансовому контролю за исполнением федерального бюджета, которые закреплены ст. 265 БК.

В Бюджетном кодексе о проведении специальных процедур, отличающих процедуры рассмотрения отчета об исполнении бюджета от других законодательных процедур, сказано только в отношении федерального бюджета. Так, ст. 264.11 Кодекса предусмотрено выступление (либо представление докладов) Генерального прокурора, а также Председателя Конституционного Суда РФ, Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ, Председателя Верховного Суда РФ по вопросу бюджетных споров и нарушения бюджетного законодательства. За всю современную историю рассмотрения отчетов об исполнении федерального бюджета только Генеральный прокурор воспользовался таким правом.

Вместе с тем в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(45) предусмотрена дополнительная процедура публичных слушаний по проекту годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации (ст. 26.13).

Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(46) установлена обязательность проведения в отношении отчета об исполнении местного бюджета публичных слушаний. Порядок организации таких слушаний предусматривает заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний (ст. 28).

Этапу рассмотрения федерального бюджета Бюджетный кодекс уделяет внимание только в части его рассмотрения Государственной Думой.

В соответствии с Регламентом Государственной Думы отчет об исполнении федерального бюджета должен обсуждаться в комитетах Государственной Думы и на пленарном заседании.

Из характера подлежащих в соответствии с Бюджетным кодексом рассмотрению в ходе пленарного заседания вопросов с участием представителей судебной власти и Генерального прокурора РФ ясно, что в Бюджетном кодексе заложена основа того, чтобы рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета не было формальным процессом, при котором депутаты только знакомятся с цифрами по исполнению федерального бюджета. Как и на предыдущих этапах отчетной стадии, объектом правоотношений на данном этапе являются как отчет об исполнении бюджета, так и деятельность органов государственной власти по исполнению федерального бюджета в отчетном периоде.

Что касается обсуждения отчета об исполнении федерального бюджета в комитетах Государственной Думы, то Бюджетный кодекс не содержит каких-либо норм, в отличие от рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете в комитетах. Например, Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам в заключении от 12 марта 2007 г. на проект Федерального закона N 335244-4 "Об исполнении федерального бюджета за 2005 год" отметил, что "Внесенный законопроект полностью соответствует кассовому исполнению федерального бюджета за 2005 год, о чем свидетельствует заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект Федерального закона "Об исполнении федерального бюджета за 2005 год".

При этом, что очень важно для вычленения объекта правоотношений, представляющего интерес для законодателя на отчетной стадии, Комитет в своем заключении "считает целесообразным рассмотреть законопроект не только в части кассового исполнения федерального бюджета за 2005 год, но и с точки зрения проводимой в 2005 году бюджетной и налоговой политики".

Процесс утверждения Государственной Думой федерального закона об исполнении федерального бюджета утверждается в одном чтении, в отличие от федерального закона о федеральном бюджета, который проходит три чтения. Такая особенность связана с тем, что законодатель не может вносить какие-либо исправления в отчет об исполнении федерального бюджета и в представленные в проекте закона показатели исполнения федерального бюджета, основанные на данных бюджетного учета.

Участие Совета Федерации в процессе рассмотрения отчета об исполнении федерального бюджета Бюджетный кодекс не комментирует. Следовательно, порядок рассмотрения федерального закона об исполнении федерального бюджета должен подчиняться общим правилам рассмотрения законопроектов в Совете Федерации, установленным Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

В ст. 273 БК, действовавшей до 1 января 2008 г., указывалось единственное основание отклонения отчета об исполнении бюджета - "несоответствие исполнения бюджета принятому закону (решению) о бюджете в случае, если не вводился режим сокращения и блокировки расходов". То есть норма права никак не связывала основание отклонения отчета об исполнении бюджета с его содержанием - в качестве основания выдвигалось условие, не влияющее на достоверность показателей отчета об исполнении бюджета.

При этом необходимо ответить на вопрос, если действительно в ходе исполнения бюджета имелось несоответствие исполнения бюджета принятому закону (решению) и отчет об исполнении бюджета достоверно отразил результаты такого исполнения, или, например, имеются претензии к эффективности расходования бюджетных средств исполнительными органами, может ли это служить причиной отклонения отчета об исполнении бюджета и непринятия соответствующего закона (решения) о бюджете?

На наш взгляд, предусмотренное ст. 273 БК основание, а также другие основания, не связанные с достоверностью отчетных данных, не могут являться основанием для отклонения отчета об исполнении бюджета.

В содержании статьи 273 БК смещен объект правоотношений с отчета об исполнении бюджета на саму деятельность органов государственной власти (органов местного самоуправления) по исполнению бюджета. Такое смещение приводит к необоснованным выводам о том, что нарушения в ходе исполнения бюджета должны влиять на утверждение отчета об исполнении бюджета

Если представительный орган высказывает неудовлетворенность исполнением бюджета вследствие обнаруженных нарушений бюджетного законодательства или даже из-за недостаточности принятых мер по исполнению бюджета, тогда должна наступать ответственность иного рода, в том числе и политическая. Но такая ответственность не может влиять на утверждение отчета, если отраженные в нем данные объективны и достоверны.

Возникает вопрос, каковы последствия отклонения отчета об исполнении бюджета и что необходимо предпринять, чтобы бюджетный процесс имел завершенный характер. При отклонении отчета по причине выявленного несоответствия исполнения бюджета принятому закону о бюджете, никакие дальнейшие действия не могут привести к утверждению отчета, хотя такое несоответствие достоверно отражено в отчете об исполнении бюджета. Применение же мер ответственности к должностным лицам органов исполнительной власти не повлечет изменения содержания отчета об исполнении федерального бюджета. Поскольку основание отклонения не имеет отношения к содержанию отчета, то и в сам отчет никаких исправлений в связи с этим вноситься не может.

Более правильной представляется правовая конструкция, сформулированная в ст. 264.5 БК, при которой отклонение отчета может последовать только вследствие выявления фактов недостоверного или неполного отражения данных в самом годовом отчете об исполнении бюджета. В таком случае вполне понятен механизм дальнейших действий - в отчет должны быть внесены исправления, и он подлежит повторному в течение месячного срока внесению в представительный орган для дальнейшего утверждения.

Особо подчеркнем, что значение внешней проверки для отчетной стадии бюджетного процесса должно заключаться не в стремлении уличить исполнительные органы в недостоверности отчета и показать тем самым законодательным (представительным) органам его эффективность, а в создании совместно с исполнительными органами таких механизмов, при которых в принципе было бы невозможно допустить "арифметическую" ошибку в отчете, которая бы повлекла отклонение отчета об исполнении бюджета законодательным (представительным) органом. Отклонение отчета об исполнении бюджета не только для исполнительных органов, но и для органов внешнего контроля, которые вовремя не "поправили" исполнительные органы (а для этого по срокам имеются все возможности), должно быть чрезвычайным случаем.

Как отмечалось ранее, в основе деятельности представительных органов по осуществлению внешнего финансового контроля при рассмотрении отчета об исполнении бюджета лежит рассмотрение не столько количественных, сколько качественных характеристик исполнения бюджета - эффективность расходования бюджетных средств и достижения значимых результатов, что, соответственно, должно быть и в центре внимания исполнительных органов и органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля.