Целевые фонды охраны природы

Грамотная реализация идей функционирования целевых природоохранных (экологических) фондов позволяет устранить многие недостатки действовавшей прежде системы финансирования, в частности, слабый учет местной специфики финансируемых объектов и необходимых пропорций в выделении средств на отдельные направления охраны окружающей среды. Механизм образования фондов содействует увеличению притока средств и частичному самофинансированию природоохранных работ за счет платежей предприятий за загрязнения.

Впервые вопрос о необходимости создания экологических фондов возник в отечественной литературе на рубеже 70-80-х гг. в связи с проблемой поиска и распределения средств на природоохранные мероприятия и разработкой системы платежей и штрафов за загрязнение окружающей среды. Исследование зарубежного опыта показало, что на Западе экологические фонды в государственном масштабе широкого распространения не получили, однако во Франции, ФРГ, Нидерландах в рамках отдельных территорий образуются коллективные распределительные фонды целевого назначения. Такие фонды формируются прежде всего при регулировании поступлений сточных вод. Они образуются за счет средств предприятий-загрязнителей вод, государственных дотаций и средств бассейновых органов.

Опыт стран, внедряющих такие фонды, показывает, что эффективное использование средств фонда осуществляется за счет формирования фондов под реализацию конкретных природоохранных программ и ограниченности числа членов фонда, а это позволяет более точно определять размеры вкладов отдельных предприятий и последующее распределение средств. Так, в США создан государственный компенсационный фонд, который используется для компенсации затрат правительства на применение неотложных мер и ограничение масштабов ущерба, нанесенного здоровью людей. В 1980 г. был принят Закон о суперфонде, финансирующем работы по обезвреживанию химических свалок и других опасных отходов. 75% поступлений в суперфонд должны были обеспечивать налоги корпораций. В рамках суперфонда сформирован спецфонд за счет штрафов компаний, у которых были случаи загрязнения окружающей среды опасными веществами. Компенсационные фонды создаются в США и на уровне штатов для финансирования мониторинга, исследований и практических мероприятий за счет сбора штрафов в возмещение убытков от загрязнения природной среды.

Впервые целевой внебюджетный фонд охраны природы в Республике Беларусь был учрежден в 1990 г., а позднее создание его получило правовую основу в соответствии с Законом Республики Беларусь “Об охране окружающей среды” (1992 г.), который четко определил следующие важнейшие источники финансирования экологических программ и мероприятий по охране окружающей среды:

республиканский и местные бюджеты;

средства юридических лиц, добровольные взносы населения, иностранных граждан, а также иных источников;

республиканский, местные внебюджетные фонды и общественные фонды охраны природы;

кредиты банков.

Создание внебюджетных фондов охраны природы (республиканского, областных, Минского городского, районных и городских) регламентировала отдельная статья Закона (статья 19), в которой был определен порядок их образования и направления использования средств. Тем самым усиливалась значимость фондов как источников финансирования экологической сферы. В развитие этой статьи Закона было разработано и утверждено правительством Положение о внебюджетных фондах охраны природы в Республике Беларусь. В качестве основных средств формирования фондов в Положении отмечены налоги (платежи) за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в окружающую среду; платежи за размещение (складирование) отходов; суммы, полученные в возмещение ущерба, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей среды; штрафы за нарушение природоохранного законодательства.

Помимо указанных источников внебюджетные фонды пополнялись за счет платежей за выдачу лицензий на природопользование, средств от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, а также от продажи незаконно добытой с их помощью продукции, инвалютных поступлений, полученных по искам от иностранных физических и юридических лиц за нарушение природоохранного законодательства, долевого участия юридических лиц, других природопользователей в финансировании природоохранных работ и некоторых иных поступлений.

Все указанные средства, формирующие внебюджетные фонды охраны природы, зачислялись на специальные счета исполкомов местных Советов депутатов, а затем распределялись следующим образом: 10% - на специальный текущий счет внебюджетных средств Минприроды (республиканский внебюджетный фонд), 30% - в областные, 60% - в районные и городские фонды охраны природы. Средства фондов расходовались только на природоохранные нужды. Использование их показано на рис.11.1 и 11.2.

Как видно из рис.16.2, в 1996г почти 2/3 средств фондов. было израсходовано на строительство, капитальный ремонт и реконструкцию очистных сооружений и полигонов для отходов, , остальная часть – на приобретение контрольно-измерительных приборов и оборудования, мероприятия по охране и воспроизводству животного и растительного мира, повышению плодородия земель, укрепление государственных служб, организацию мониторинга и ведение кадастров природных ресурсов, научные исследования в области охраны окружающей среды и т.п.

Следует заметить, что внебюджетные фонды охраны природы всех уровней концентрировали в последние годы немалые денежные ресурсы (так, в 1996 г. в фонды республики поступило порядка 880, а в 1997 г. – 1327,7 млрд.руб.), поэтому все чаще поднимался вопрос о консолидации фондов с бюджетами соответствующих уровней в целях усиления государственного контроля за расходованием средств. И в соответствии со ст.2 Закона «О бюджете Республики Беларусь на 1998 год» средства республиканского внебюджетного фонда охраны природы впервые были включены в состав республиканского бюджета, а операции с ними стали проводиться через систему Главного государственного казначейства Министерства финансов Республики Беларусь. С этих пор внебюджетный фонд охраны природы стал именоваться государственным целевым бюджетным фондом охраны природы. Средства же территориальных фондов охраны природы в соответствии со ст.3 указанного Закона теперь аккумулируются в составе местных бюджетов.

Значимость фондов состоит в том, что их средства являются тем необходимым минимумом, который гарантирован экологической сфере и не может быть использован ни на какие иные нужды. Распределение же бюджетных средств подчиняется требованиям экономической целесообразности, которые зачастую не согласуются с требованиями экологического императива.

Снижение бюджетного инвестирования в экологическую сферу компенсировалось в последние годы ростом капитальных расходов из целевых природоохранных фондов, а также из средств предприятий и организаций. Благодаря этому общие годовые затраты на охрану окружающей среды имеют тенденцию к росту, а их доля в ВВП постепенно возрастает. Тем не менее в настоящее время целевые фонды охраны природы функционируют в составе бюджетов (республиканского и местных), и это, конечно же, привело к использованию «природоохранных денег» не только на экологические нужды.

Так, по данным Минприроды, в 1999 г. распорядителями бюджетных фондов всех уровней было израсходовано 4077,6 млрд.руб. (неденоминированных), из них 60% составили капитальные расходы (на строительство, реконструкцию природоохранных объектов, приобретение контрольно-измерительных приборов и оборудования, капитальный ремонт очистных сооружений и сетей канализации более чем в 50 населенных пунктах республики; на финансирование строительства, реконструкции ремонта сооружений по очистке и утилизации навозных стоков на животноводческих комплексах; на строительство полигонов промышленных и бытовых отходов и т.п.). Вместе с тем в соответствии с постановлением Совмина Республики Беларусь 14% средств фондов охраны природы всех уровней были перечислены для частичной компенсации затрат по вывозке на поля органических удобрений, что безусловно противоречит целевому их предназначению.

По мере развития и оздоровления экономики основную часть расходов по нормализации экологической обстановки должны взять на себя предприятия, и надобность в целевых фондах сама собой отпадет. В настоящее же время, исходя из анализа существующей тенденции в соотношении источников финансирования природоохранной деятельности, политику инвестирования экологической сферы следует строить на основе собственных средств субъектов хозяйствования, средств природоохранных фондов, а также привлекать для этого возможных инвесторов.

Бюджетный фонд охраны природы

Источники

Распределение

Направления

образования

средств

использования средств

Платежи за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, размещение отходов

10% - в республиканский фонд охраны природы

Осуществление мер и программ по охране окружающей среды и воспроизводству природных ресурсов

Суммы, полученные в возмещение ущерба и от взимания штрафов за экологические правонарушения

30% - в областные фонды охраны природы

Внедрение экологически чистых технологий, строительство очистных сооружений, техническое перевооружение, реконструкция и капремонт природоохранных объектов.

Средства от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции

60% - в районные и городские фонды охраны природы

Ведение кадастров природных ресурсов и мониторинга окружающей среды

Средства, полученные в виде дивидендов, процентов по вкладам, банковским депозитам, от долевого использования средств фонда в деятельности предприятий и иных юридических лиц

Разработка экологических нормативов и стандартов

Платежи за выдачу лицензий на природопользование

НИОКР по созданию природоохранной техники и технологий

Инвалютные поступления, полученные по искам за нарушения природоохранного законодательства от иностранных юридических лиц и граждан

Проведение экологической экспертизы

Добровольные взносы, долевое участие юридических лиц; доходы от проведения денежно-вещевых лотерей

Укрепление государственных контрольных служб, пропаганда экологических знаний, международное сотрудничество и т.п.

Иные нужды, связанные с охраной окружающей среды

Рис. 11.1. Схема формирования и использования средств бюджетного целевого фонда охраны природы

Рис.11.2. Использование средств территориальных (областных и г.Минска) внебюджетных фондов охраны природы в Республике Беларусь в 1996 г.