12.1. Казначейська система виконання бюджету

Процеси становлення і розвитку казначейської системи виконання бюджету мають об'єктивні передумови. Розвиток держави завжди зумовлював створення структур, які б забезпечували реалізацію її основних функцій на кожному історичному етапі з метою вирішення стратегічних зав­дань: здійснення еко­номічних реформ, зміна суспільного устрою, ведення війн, боротьба з епідеміями тощо. Щоб фінансово забезпечити розв’язання таких проблем, державі необхідний був орган, який би концентрував фінансові ресурси на ці цілі. Історично таким органом стало казначейство.

Термін "казначейство" походить від поняття "казна", що в пере­кладі з тюркської означає сукупність фінансових ресурсів держави; в перекладі з англ. –“скарб, цінність”.

З економічного погляду казначейство – спеціалі­зована державна фінансова установа, до функцій якої належить підготовка проекту Державного бюджету, ре­гулювання процесів формування і використання кош­тів бюджету, управління державним боргом і емісія державних цінних паперів. У процесі виконання Державного бюджету казначейство відстежує збір податків, мита й інших надходжень до бюджету, відкриває бюджетні кредити і надає бюджетні ресур­си відповідно до затверджених асигнувань.

В Україні традиції Державного казначейства сформувались ще за часів Київської Русі, тому воно має багату історію розвитку за часів Пилипа Орлика, Запорозької Січі і СРСР.

Після становлення України як нової незалежної держави Указом Прези­дента від 27 квітня 1995 р. за № 335/95 створено Державне казначейство України, а постановою Кабінету Міністрів України від 31 липня 1995 р. за № 590 затверджено Положення про Державне казначейство України¹.

З моменту створення Державного казначейства України виокремлюють такі головні етапи його розвитку залежно від економічної ситуації у державі.

Перший етап (жовтень 1992 р. – листопад 1995 р.) – у жовтні 1992 р. на основі підрозділів Головного бюджетного управління Міністерства фінансів України було створено Управління виконання Державного бюджету. Це дало змогу, починаючи з 1 липня 1993 р., перейти на нову систему виконання видаткової частини державного бюджету й забезпечити здійснення Міністерством фінансів України функції обліку видатків державного бюджету, яка раніше забезпечу­валася банківською системою. Протягом цього періоду було розроб­лено концептуальні засади системи державного казначейства, що відобразились у проектах Указу Президента України "Про Державне казначейство України" і "Положення про Державне каз­начейство України".

Другий етап (листопад 1995 р. – січень 1997 р.) характерний тим, що на базі Управління виконання державного бюджету Міністерства фінансів і відповідних підрозділів місцевих фінансових органів у ли­стопаді 1995 р. було сформовано систему Державного казначейства, до складу якої ввійшли Головне управління Державного казначейства України, Управління Державного казначейства в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі, районні (міські) від­ділення. У 1996 р. було розпочато передачу функції фінансування ви­датків державного бюджету від галузевих управлінь Міністерства фінансів Головному управлінню Державного казначейства України.

За цей період також впровадили єдиний казначейський ра­хунок у Національному банку України й обрали уповноважених комерцій­них банків для зарахування доходів державного бюджету та прове­дення видатків.

На початку третього етапу (з 1997 р. і до сьогодні) Кабінет Міністрів України прийняв кілька постанов щодо переходу установ, підприємств та організацій від відомчого принципу виконання кош­торисів видатків до казначейського. Саме на цьому етапі відбуваються:

• впровадження нової бюджетної класифікації щомісячного розпису­ видатків державного бюджету;

• лімітування видатків бюджету;

• почат­ковий етап установлення контролю за зобов'язаннями розпорядни­ків коштів;

• поширення казначейських принципів контролю за видат­ками на установи закритого типу тощо.

Отже, у 1997 р. почали впроваджувати систему казначейського виконання державного бюджету. Саме тоді відбулося відокремлення держави від банківської системи щодо контролю й об­ліку доходів і платежів державного бюджету, що має такі переваги:

1) кошти надходять до кінцевого споживача найкоротшим шляхом. Таким чином ліквідується навіть можливість їх затримки на рахунках бюджетних установ різного рівня;

2) щоденне перерахування на державний рахунок податків і зборів дає змогу оперативно їх використовувати і поліпшити управ­ління грошовими потоками;

3) консолідація інформації про стан виконання бюджету на всіх рівнях ієрархічної вертикалі ство­рила підґрунтя для своєчасної, надійної та вичерпної бюджетної звіт­ності, що вплинуло на вдосконалення процесу під­готовки бюджету.

З огляду на потреби оптимізації процесу управління бюд­жетними коштами розроблено і впроваджено принципово но­ву модель функціонування Державного казначейства на прин­ципах, прийнятих для банківської системи. Отже, крім уже наявних функцій з виконання прибуткової та видаткової час­тин бюджетів, Державне казначейство виконує суто бан­ківські функції: робота з клієнтами щодо банківських операцій, безпосереднє проведення платежів розпорядників коштів через розрахункові палати органів Державного казначейства, скла­дання щоденного балансу операційного дня Державного казначейства та інші форм банківської звітності.

Органам казначейства надано статус учасників Системи електронних платежів (СЕП) Національного банку. Висока оперативність отримання інформації дає урядові мож­ливість негайно реагувати на зміни у процесі виконання бюд­жету. Залучення до виконання бюджету банківської системи означає спрощення здійснення операцій з виконання бюджету, адже проведення операцій на рахунках є однією з банківських функцій, а підпорядкування режиму казначейства банківсько­му режимові операційного дня й подання документів у елект­ронному вигляді полегшує проблему перевірки в напрямі ви­користання бюджетних коштів.

Єдиний казначейський рахунок – це система бюджетних рахунків органів Державного казначейства, відкритих в устано­вах банків за відповідним балансовим рахунком, на які зара­ховуються податки, збори, інші обов'язкові платежі державно­го бюджету та надходження з інших джерел, установлених законодавством, і з яких органами Державного казначейства здійснюються платежі безпосередньо на користь суб'єктів гос­подарської діяльності, які виконали роботи або надали послу­ги розпорядникам бюджетних коштів.

Отже, казначейська система з моменту створення пройшла досить значний і позитивний шлях розвитку, однак на сьогодні ще є низка недоліків, пов'язаних із суперечностями у законодавчо-нормативній базі з питань функціонування Державного казначейства, недосконалістю технічного забезпечення здійснення платежів, браком чіткої системи контролю за здійсненням операцій з бюджетними коштами тощо.