1. Міжбюджетні відносини та необхідність перерозподілу бюджетних коштів

Слід зауважити, що основне призначення бюджету – це регулювання розподілу й перерозподілу ВВП за сферами й галузями економіки, адміністративно-територіальними одиницями, верствами населення, що здійснюється відповідно до потреб ринкового господарства і існуючої фінансової політики.

Згідно з Конституцією Україна є унітарною державою, але так істо­рично склалося, що рівень економічного розвитку областей різний. Важливе значення в таких умовах мають місцеві (регіональні) фінанси, що охоплюють регіональні бюджети, бюджети адміністративно-територіальних одиниць і фінанси суб'єктів господарювання, що використовуються з метою задоволення регіональних потреб. Регіональні фінанси забезпечують фінансування різноманітних заходів, пов'язаних із потребами населення та держави. За допомогою регіональних фінансів держава здійснює вирівнювання економічного і соціального розвитку територій, котрі внаслідок історичних, географічних, військових та інших умов відстали в економічному і соціальному розвиткові від інших регіонів країни. Таким чином, для забезпечення сталого соціального розвитку застосовується ме­ханізм перерозподілу між доходами і видатками регіонів через Державний бюджет.

На сьогодні у більшості розвинутих країн світу через бюджет перерозподі­ляється майже 50 % ВВП. Проблемою залишається визначення оптимальних форм і методів такого перерозподілу, збалансування державних і територіальних інте­ресів у бюджетному процесі, їхнє фінансове забезпечення.

Досвід різних країн свідчить, що моделі багаторівневих бюджетних систем і міжбюджетних відносин істотно відрізняються за рівнями доходів і видатків місцевих бюджетів, за умовами їх взаємозв'язку з центральним бюджетом (рис. 5.1.), а отже, у міру самостійності місцевих органів влади, їх податкових повноважень, а також підходів до вирівнювання умов життя в регіонах країни.

Наприклад, місцеві бюджети Туреччини не отримують трансфертів, але і рівень їх доходів, сформованих за рахунок податків і неподаткових надходжень, також дуже низький (3 % ВВП). Швеція відрізняється високим рівнем доходів місцевих бюджетів (21,4 % ВВП) і низькою часткою трансфертів (14,2 %). Місцеві бюджети Ірландії формуються переважно за рахунок трансфертів (74,3 %).

70	Велика Британія Ірландія
60	Італія Нідерланди
50
40	Португалія Норвегія Данія
30	Люксембург Польща та Франція
20	Іспанія Швеція Фінляндія
10	Нова Зеландія Ісландія
0	Туреччина
	0 5 10 15 20 25 30

Доходи місцевих бюджетів (% ВВП)

Рис. 5.1. Доходи місцевих бюджетів і частка трансфертів за ними в деяких країнах світу

Дослідження сукупності витрат, фінансування яких здійснюється з дер­жавного бюджету та його доходів, свідчить, що доцільно було б залишати більшу частину доходів, отриманих з територій, і фінансувати територіаль­но-орієнтовані витрати з місцевих бюджетів. При цьому місцеві органи мають визначати як склад і обсяг терито­ріально-орієнтованих витрат управління, крім статей витрат, що мають загальнонаціональне значення, так і склад та обсяг коштів, що формують дохідну частину місцевих бюджетів.

Органи місцевого самоврядування мають точнішу інформацію про локальні переваги та потреби, їм більш зрозумілі умови формування й проблеми забезпечення територій необхідним обся­гом фінансових ресурсів, ніж центральним.

Головним принципом розвитку регіонів в умовах ринкової еко­номіки є територіальна справедливість, що створює мотиваційну основу для економічного зростання у регіонах і забезпечує ефективність управ­ління місцевими бюджетними ресурсами. Для здійснення цього принципу напрями територіально-орієнтованих витрат необхідно ранжирувати за пріоритетністю фінансування з урахуванням можливого дефіциту фінансових ресурсів. Пріоритетність фінансування витрат на місцях може формуватися по-різному, що залежить від конкретних умов соціально-економічно­го розвитку регіонів.

У світовій практиці існує два підходи до удосконалення міжбюджетних відносин. Перший підхід характеризується вираженою участю центральних урядових органів у перерозподілі держав­них бюджетних коштів. Використання такого підходу у формуванні механізму взаємодії бюджетів різних рівнів може бути доцільне у великих, за територіальною ознакою, країнах (наприклад, у Росії). При цьому вирівнювання міжрегіональних дис­пропорцій здійснюється під пильним контролем центральних органів державної влади, що призводить до суб'єктивізму у визначенні пріоритетності напря­мів регіонального розвитку та зниження соціального рівня розвитку окремих територій країни у результаті дефіциту фінансових ресурсів.

В основі другого підходу лежить використання принци­пу децентралізації в управлінні державними фінансовими ресурсами, що при­пускає високий ступінь бюджетної незалежності територій при збереженні єдиного економічного простору країни. Децентралізація в управлінні бюджетними процесами доцільна в терито­реально невеликих країнах, що мають незначні диспропорції в соціально-еко­номічному розвиткові регіонів. Використання цього підходу в удосконаленні міжбюджетних відносин дасть змогу уникнути невиправдано складної проце­дури перерозподілу ресурсів державного бюджету, надмірний контроль над здійсненням якої відвертає увагу від виконання інших важливих функцій уп­равління державними фінансами на всіх рівнях ієрархії.

Політика удосконалення міжбюджетних відносин має спрямовуватися на вирішення таких завдань:

• підвищення рівня життя населення;

• досягнення територіальної справедливості при перерозподілі бюджет­них коштів на основі розрахунку потреби регіонів у фінансових ресурсах і об­ліку їхньої податкоспроможності;

• спрощення механізму міжбюджетних відносин;

• передача більшої частини повноважень щодо прийняття рішень у сфе­рі формування і виконання бюджетів на регіональний рівень управління;

• розвиток основних форм управління бюджетним процесом у регіонах.

Удосконалення міжбюджетних відносин має ґрунтуватись на врахуванні принципів узгодженості фінансових ресурсів регіонів із соціально-економіч­ними програмами, раціональності й пріоритетності у витрачанні бюджетних коштів.

Є три моделі бюджетного федералізму, що використовуються при формуванні міжбюджетних відносин: централізована, децентралізована та змішана. Чинна в Україні система міжбюджетних відносин заснована на централізованій моделі бюджетного фе­дералізму, основні риси якої успадковані від адміністративно-командної сис­теми управління. Це виявляється у збереженні пріоритетності нормативного методу розподілу бюджетних коштів і високої частки трансфертних платежів у доходах місцевих бюджетів, що свідчить про досить високий ступінь їх за­лежності від центрального бюджету. Діюча модель бюджетного федералізму сприяє посиленню тенденції централізації фіскальних функцій держави й обмеженню місцевих органів влади в реалізації основних функцій управління бюджетним процесом на місцях. Така ситуація негативно впливає на розвиток міжбюджетних відносин у ринковій економіці.

В сучасних економічних умовах, як правило, діють моделі змішаного типу. Ступінь вико­ристання в них тієї чи іншої базової моделі залежить від типу державного ус­трою, рівня соціально-економічного розвитку, орієнтації національної економіки. Щоб удосконалити взаємодію бюджетів різних рівнів, потрібно вра­ховувати вплив різних факторів і використовувати переваги кожної моделі для формування міжбюджетних відносин. Це сприятиме забезпеченню пози­тивного розвитку територій необхідним обсягом фінансових ресурсів при збе­реженні інтересів національної економіки.

Отже, основою збереження і посилення позитивних тенденцій, що утвердилися в економіці України, служать фінансові ресурси, ефективність використання котрих залежить від раціоналізації міжбюджетних відносин, особ­ливо в умовах дефіциту коштів.

Взаємодія бюджетів різних рівнів має враховувати вплив ринкових умов господарювання на формування бюджетів, а також сприяти позитивному соціально-економічному роз­виткові в регіонах.

Удосконалення міжбюджет­них відносин має базуватися на формуванні державного бюджету за принципом "знизу – вгору", за якого головні функції бюджетно-фінансового управління повинні бути передані на нижчі рівні, що дасть змогу не лише контролювати виконання місцевих бюджетів, а й брати безпосередню участь у їх прогнозу­ванні та плануванні. Це призведе до ефективного використання бюджетних коштів в умовах де­фіциту фінансових ресурсів шляхом формування пріоритетних напрямів вит­рат коштів на місцях, а також сприятиме зацікавленості територій у мобіліза­ції фінансових ресурсів для забезпечення реальної основи їхнього соціально-економічного розвитку і досягнення поліпшення умов життя насе­лення. Тому удосконалення управління на всіх рівнях господарювання має здійснюватися на підставі чинного законодавства й науково обґрунтованого підходу до формування міжбюджетних відносин.

В умовах розвитку ринкової економіки обсяги дотацій вирівнюван­ня, субвенцій і коштів, переданих у Державний бюджет України та місцеві бюджети, мають бути не лише законодавчо визначені, а й науково обґрунтовані. З метою забезпечення соціально-економічного розвитку територій країни потрібно створювати сприятливі умови для реалізації цієї мети. Однією з таких умов має бути достатня забезпеченість адміністративно-територіальних одиниць України фінансовими ресурсами. Це можливо на основі використан­ня науково обґрунтованих розрахунків обсягу трансфертів, особливо в періо­ди дефіциту державних фінансових ресурсів. Такий підхід дасть змогу забезпе­чити об'єктивність у розвитку міжбюджетних відносин, а також розвивати економіку областей і підвищувати їх соціальний рівень. При цьому варто враховувати вплив об'єктивних і суб'єктивних факторів на формування міжбюджетних відносин у країні.