4.2. Побудова бюджетної системи України

Відомо, що становлення бюджетної системи України відбувалося ще в часи Київської Гетьманщини, Запорозької Січі. Сучасна бюджетна система сформувалась на базі бюджетних відносин, які мали місце в Радянському Союзі.

Історично можна виділити такі етапи формування бюджетної системи України:

1. 1918 – 1922 рр. Українська Центральна Ра­да протягом 14 місяців, а потім більшовицький уряд намагалися оволодіти бюджетним процесом, але спроби виявилися марними;

2. 1922 – 1992 рр. Україна відігравала у бюд­жетному процесі підпорядковану роль. (У ці роки приблизно 25 % національного доходу (НД), створеного в Україні, перероз­поділялося через бюджет України, а понад 40 % НД – через союзний бюджет)¹;

3. у 1990 р. було прийнято Закон "Про бюджет­ну систему Української РСР" від 5 грудня 1990 р., згідно з яким Державний бюджет складається з двох самостійних ланок загальнодержавного бюджету і місцевих бюджетів;

4. 1992 р. Україна вперше склала Державний бюджет як незалежна держава. (Через нього роз­поділялося більш ніж 60 % НД і 70 % фінансо­вих ресурсів української держави. Дефіцит бюд­жету становив приблизно 3 %);

5. у 1995 р. Верховна Рада України прийняла нову редакцію Закону «Про бюджетну систему України» від 29 червня 1995 р.;

6. у 1996 р. Конституцією України було закріплено головні принципи побудови бюджетної системи України, визначено нові принципи формування міжбюджетних відносин, встановлено право терито­ріальних громад самостійно затверджувати бюд­жети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролювати їхнє виконання, встанов­лювати місцеві податки та збори відповідно до за­конодавства;

7. у 1997 р. прийнято Закон "Про місцеве само­врядування" від 27 травня 1997 р., який розширив ос­новні положення Конституції щодо організації бюджетної системи та міжбюджетних взаємовід­носин в Україні;

8. 2001 р. прийнято Бюджетний кодекс України від 21 червня 2001 р.

Бюджетна система України під час її становлення була визна­чена Законом України "Про бюджетну систему України". Перша редакція Закону, ухвалена у 1991 р. одночасно з проголошенням незалежності, юридично зафіксувала створення власної бюджет­ної системи, що є одним з атрибутів держави. Другу редакцію Закону прийнято у 1995 р.

Зараз здійснюється реформування всіх аспектів соціально-економічного устрою держави, у тому числі формуються нові ознаки бюджетної системи.

Бюджетна система України – сукупність державного бюджету та місцевих бюджетів, побудована з урахуванням економічних відносин, державного й адміністративно-територіальних устроїв і врегульована нормами права.

На сьогодні відповідно до Бюджетного кодексу України до бюджетної системи держави входять: Державний бюджет; бюджет Автономної Республіки Крим і місцеві бюджети.

Сукупність усіх бюджетів, що входять до складу бюджетної системи, становить Зведений бюджет України. Його використовують для аналізу та визначення принципів державного регулювання економічного і соціального розвитку України.

Зведений бюджет Автономної Республіки Крим об’єднує республіканський бюджет та бюджети районів і міст республіканського підпорядкування.

До місцевих бюджетів належать обласні, міські, районні, районні у містах, селищні та сільські бюджети.

Зведений бюджет області об’єднує обласний бюджет і бюджети районів та міст обласного підпорядкування.

Зведений бюджет району об’єднує районний бюджет, бюджети міст районного підпорядкування, селищні і місцеві бюджети.

Зведений бюджет міста, що має районний розподіл, об’єднує міський бюджет і бюджети районів, які входять до його складу.

З метою організації життєздатної, ефективної бюджетної системи потрібно чітко дотримуватись визначених принципів. Бюджетна система України ґрунтується на засадах:

• єдності бюджетної системи України;

• збалансованості;

• повноти;

• обґрунтованості;

• ефективності;

• субсидіарності;

• цільового використання бюджетних коштів;

• справедливості, неупередженості;

• відповідальності учасників бюджетного процесу.

Діючий Бюджетний кодекс України вводить загальноприйняту бюджетну термінологію, дає точне визначення важливим бюджетним поняттям та характеру різних бюджетних повноважень. Кодекс запроваджує систему єдиних процедур для ухвалення рішень усіх учасників бюджетного процесу та встановлює основні принципи формування бюджетної системи України, а саме:

• принцип єдності бюджетної системи України, що забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку та звітності;

• принцип збалансованості Його сутність полягає у тому, що повноваження на здійснення витрат бюджету повинні відповідати обсягу надходжень до бюджету на відповідний бюджетний період;

• принцип самостійності – Державний бюджет та місцеві бюджети є самостійними. Самостійність бюджетів забезпечується закріпленням за ними відповідних джерел доходів, правом відповідних органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування на визначення напрямів використання коштів згідно із законодавством України, правом Верховної Ради Автономної Республіки Крим та відповідних рад самостійно і незалежно одне від одного розглядати та затверджувати відповідні бюджети;

• принцип повноти – до складу бюджетів повинні входити всі надходження до бюджетів та видатки бюджетів, що здійснюються згідно з нормативно-правовими актами органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування;

• принцип обґрунтованості – бюджет формується на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку держави та розрахунках надходжень до бюджету і витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил;

• принцип ефективності – при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення запланованих цілей при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів;

• принцип субсидіарності – розподіл видів видатків між державним бюджетом і місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами має ґрунтуватися на максимально можливому наближенні надання суспільних послуг до їх безпосереднього споживача;

• принцип цільового використання бюджетних коштів – бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями;

• принцип справедливості та неупередженості – бюджетна система України будується на засадах справедливого й неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами;

• принцип публічності та прозорості – Державний бюджет України та місцеві бюджети затверджуються, а рішення щодо звіту про їх виконання приймаються відповідно Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим та відповідними радами;

• принцип відповідальності учасників бюджетного процесу – кожен учасник бюджетного процесу несе відповідальність за свої дії або бездіяльність на кожній стадії бюджетного процесу.

Для більшої наочності систематизуємо одинадцять принципів (табл. 4.1).

Таблиця 4.1.Принципи побудови бюджетної системи України, передбачені ст. 7 Бюджет­ного кодексу України

Принцип	Характеристика
Єдність	Забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошо­вою системою, єдиним регулюванням бюджетних відно­син, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю поряд­ку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності
Збалансованість	Повноваження на здійснення витрат бюджету мають відповідати обсягу надходжень до бюджету на відповід­ний бюджетний період
Самостійність	Забезпечується закріпленням за ними відповідних дже­рел доходів, правом відповідних органів державної вла­ди, органів влади Автономної Республіки Крим та орга­нів місцевого самоврядування на визначення напрямів використання коштів згідно із законодавством Украї­ни, правом Верховної Ради Автономної Республіки Крим та відповідних рад самостійно і незалежно одне від одного розглядати та затверджувати відповідні бюджети
Повнота	До складу бюджетів входять усі надходження до бюджетів та витрати бюджетів, що здійснюються відповідно до нормативно-правових актів органів дер­жавної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування
Обґрунтованість	Бюджет формується на основі реалістичних макропоказників економічного і соціального розвитку держави та розрахунків надходжень до бюджету і витрат бюджету, що здійснюються згідно з затвердженими методиками та правилами
Ефективність	При складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюд­жетного процесу мають прагнути досягнення запланова­них цілей при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів
Субсидіарність	Розподіл видів видатків між Державним бюджетом і місцевими бюджетами, а також між місцевими бю­джетами має ґрунтуватися на максимально можли­вому наближенні суспільних послуг до їх безпосеред­нього споживача
Цільове використання бюд­жетних коштів	Бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, ви­значені бюджетними призначеннями
Справедливість і неупередженість	Бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багат­ства між громадянами і територіальними громадами
Публічність та прозорість	Державний бюджет України та місцеві бюджети затвер­джуються, а рішення щодо звіту про їх виконання при­ймаються відповідно Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим та відповід­ними радами
Відповідаль­ність	Кожен учасник бюджетного процесу несе відповідальність за свої дії або бездіяльність на кожній стадії бю­джетного процесу

За рівнем адміністративного поділу місцеві бюджети поділяються на:

• Республіканський бюджет Автономної Республіки Крим;

• обласні;

• міські (міст державного та обласного підпорядкування з районним поділом);

• районні;

• бюджети міст (обласного і районного підпорядкування без районного поділу);

• сіл;

• селищ;

• районів у містах.

Організація функціонування бюджетної системи включає:

• зведений (консолідований) бюджет;

• законодавчу і нормативну бази;

• органи управління;

• міжбюджетні відносини між платниками податко­вих і неподаткових платежів, державою й отримувачами бюджетних коштів, державним і місцевими бюджетами.

Нормативно-правовими актами, що регулюють бюджетні відносини в Україні, є: Конституція України; Бюджетний кодекс; Закон "Про Державний бюджет України" на відповідний рік; інші закони, що регулюють бюджетні правовідносини; нормативно-правові акти Кабінету Мініст­рів України та центральних органів виконавчої влади, прийняті на підставі Бюджетного кодексу; рішення органів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, ор­ганів місцевого самоврядування, ухвалені від­повідно до Бюджетного кодексу.

При формуванні бюджетних відносин положення нормативно-пра­вових актів застосовуються лише в тій частині, де вони не супере­чать Конституції України, Бюджетному кодексові та Закону "Про Дер­жавний бюджет України".

Розглянемо, як регулюються бюджетні відносини відповідними законодавчими та нормативними актами.

У Конституції України, ухваленій на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р., урегульовані такі питання, що стосуються функціонування бюджетної системи: механізм прийняття Законів України; повноваження Верховної Ради України , Президента, Кабінету Міністрів України, органів місцевого самоврядування; основні бюджетні положення. Наприклад, у ст. 95 – 98 передбачено, що бюджетна система України формується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.

Законом "Про Державний бюджет України" визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, обсяг і цільове спря­мування цих видатків. Держава прагне збалансувати бюджет України. Регулярні звіти про доходи і видатки Державного бюджету Украї­ни мають бути оприлюднені.

Державний бюджет України щорічно затверджує Верховна Рада України на період з 1 січня до 31 грудня, а за особливих обставин – на інший період.

Кабінет Міністрів України не пізніше 15 вересня кожного року подає до Верховної Ради України проект Закону "Про Державний бюджет України" на наступний рік. Разом із ним подається доповідь про виконання Державного бюджету України поточного року.

Кабінет Міністрів України відповідно до закону подає до Верховної Ради України звіт про виконання Державного бюджету Украї­ни.