6.3. Доходи місцевих бюджетів

Потенційні можливості економічного розвитку кожного регіо­ну здебільшого залежать від його ресурсного потенціалу: природ­них багатств, виробничих потужностей, кваліфікованого персона­лу тощо. Важливою складовою цього потенціалу є забезпечення фінансовими ресурсами.

Формування фінансових ресурсів значною мірою залежить від масштабів та ефективності економічного комплексу країни, її регіонів. Серед головних чинників, що безпосередньо визначають обсяги фінансових ресурсів, утворених на рівні регіонів, слід виокремити такі:

• галузева структура регіональних комплексів та їх дохідність, що визначає обсяг податкової бази;

• відмінності між регіонами у рівнях соціально-економічного розвитку;

• ефективність використання місцевих ресурсів багатоцільового призначення (трудових, земельних, водних);

• рівень розвитку соціальної та виробничої інфраструктури сільської місцевості;

• рівень забезпечення навколишнього природного середовища, що приводить до диференціації обсягів витрат у сфері надання державних і громадських послуг та цін на них.

Регіональні фінансові ресурси розглядають як сукупність доходів, створених господарським комплексом регіону, заощаджен­ня громадян, а також кошти, що надійшли в результаті їх територі­ального перерозподілу.

Особливості структури фінансових ресурсів з погляду їх територіального розподілу і способів розміщення й використання залежать від економічної політики держави, а саме від розподілу функцій між центром, регіоном і місцевими органами самовря­дування. Загальне правило в розподілі функцій і ресурсів полягає в тому, що проблеми потрібно розв'язувати на рівні їх виконання. У цьому зв'язку виникає запитання достатності фінансових ресурсів, переданих до органів місцевого самоврядування, та їх самостій­ності у вирішенні питань, пов'язаних із соціально-економічним розвитком території.

Фінансові ресурси місцевих органів влади (муніципальні ресур­си) – лише частка регіональних фінансових ресурсів, оскільки останні містять кошти підприємств і населення, якими не можуть розпоряджатися місцеві органи. Вони становлять вагому частку в регіональних фінансових ресурсах, які поряд із політични­ми, природними, демографічними, майновими та інтелектуальни­ми забезпечують функціонування й розвиток будь-якого регіону.

Згідно із ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування – право територіальної громади самостійно вирішувати питання міс­цевого значення в межах Конституції та законів України.

Фінансові основи інституту місцевого самоврядування визначені:

• Конституцією України (ст. 7, 140 – 146);

• Бюджетним кодексом України від 21 червня 2001 р.;

• Законом України "Про місцеве самоврядування" від 27 травня 1997 р.;

• Законом України "Про систему оподаткування в Україні" від 02 лютого 1994 р.

Відповідно до зазначених документів місцеві фінанси – це система формування й використання доходів територіальними громадами та місцевими органами влади з метою виконання делегованих і закріплених за ними функцій і завдань.

Структура місцевих фінансів України складається з самостійних місцевих бюджетів, кількість яких в Україні в 2000 р. становила 11 785, та фінансів комунальних підприємств.

Система місцевих бюджетів складається з бюджету Автономної Республіки Крим, обласних, районних бюджетів, бюджетів районів у містах та бю­джетів місцевого самоврядування. Бюджети місцевого самовряду­вання –бюджети територіальних громад, сіл, селищ, міст та їх об'єднань.

Самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та за­кріпленими за ними на стабільній основі загальнодержавними до­ходами, а також правом самостійно визначати напрями викорис­тання коштів місцевих бюджетів. Мінімальні обсяги місцевих бюджетів визначаються згідно з Бюджетним кодексом України, з огляду на нормативи бюджетної забезпеченості на одного меш­канця. При цьому враховуються економічні та соціальні фактори, природний стан відповідних територій, враховуючи рівень мінімаль­них соціальних потреб, установлених законодавством.

Місцеві бюджети в сучасних умовах складаються із загального та спеціального фондів.

Спеціальний фонд має формуватися з коштів конкретно визна­чених джерел надходжень і використовуватися на фінансування конкретно визначених цілей. Тобто спеціальний фонд – це класи­чний випадок закріплення джерела доходів за статтею видатків, за якою певні види доходів призначаються на фінансування певних видів видатків.

Введення спеціальних фондів має на меті поліпшення звітно­сті за державні кошти, які раніше спрямовувалися до численних позабюджетних фондів, тобто для підвищення прозорості у вико­ристанні державних коштів.

Відповідно до діючого порядку місцевий бюджет поділяється на поточний бюджет і бюджет розвитку.

Бюджетний кодекс України встановив, що поточний бюджет використовують для виконання як власних, так і делегованих повноважень. Кошти цього бюджету спрямовуються на фінансу­вання установ і закладів виробничої і соціальної інфраструктури, які утримуються за рахунок бюджетних асигнувань, а також на фі­нансування заходів щодо соціального захисту населення.

Кошти бюджету розвитку спрямовуються на реалізацію програм соціально-економічного розвитку відповідної території, тобто на здійснення інвестиційної та інноваційної діяльності, а також фінансування субвенцій та інших видатків, пов'язаних із розшире­ним відтворенням.

Доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних джерел і закріплених загальнодержавних податків, зборів та інших обов'язкових платежів. У прибутковій частині місцевого бюджету виокремлюються доходи, необхідні для виконання власних повноважень, і доходи, потрібні для здійснення делегованих законом повноважень органів виконавчої влади (рис. 6.1).

Рис. 6.1. Структура доходів місцевих бюджетів

Власними доходами бюджету Автономної Республіки Крим та бюджетів органів місцевого самоврядування є доходи, які визнача­ються законодавством, формуються і збираються на відповідній території. До них включаються місцеві податки і збори, доходи від майна і підприємств, що належать до комунальної власності, та інші доходи, передбачені діючим законодавством.

Закріплені доходи місцевих бюджетів – це доходи, що повністю або частково (у відсотках) зараховуються в певні види бюджетів безстроково на довготерміновій основі і для включення яких не потрібне рішення вищих органів влади.

Міжбюджетні трансферти – кошти, що безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого згідно з Бюджетним кодексом. Основними формами надання міжбюджетних трансфе­ртів є: дотація вирівнювання та субвенція.

Дотація вирівнювання – це міжбюджетний трансферт на вирівнювання дохідної спроможності відповідного бюджету.

Субвенція – цільовий міжбюджетний трансферт, призначений на досягнення певної мети, в порядку, визначеному тим органом, який його надав.

Обсяг міжбюджетних трансфертів затверджує Верховна Рада України шляхом прийняття Закону "Про Державний бюджет України" на відповідний рік.

Згідно з Бюджетним кодексом України встановлюється і таке джерело формування місцевих бюджетів, як місцеві запозичення.

Місцеві запозичення – операції, пов'язані з отриманням коштів на умо­вах повернення, платності та терміновості, в результаті яких з'явля­ються зобов'язання перед бюджетом, та операції щодо повер­нення цих коштів до бюджету. Такі позики до місцевих бюджетів можуть здійснюватись лише до бюджету розвитку або для покриття тимчасових касових розри­вів під час виконання загального фонду місцевого бюджету.

Місцеві позики можуть бути здійснені з бюджетів вищого рівня або комерційними банками. Вони можуть існувати в формі бюджет­ної гарантії під позики комерційних структур, у тому числі на по­требу бюджетної сфери, для випуску муніципальних позик для кон­кретних заходів, в яких зацікавлена територіальна громада.

Слід зауважити, що держава не несе відповідальності за зобов'я­заннями за позиками до місцевих бюджетів. Видатки з обслугову­вання боргу місцевих бюджетів здійснюються за рахунок коштів за­гального фонду бюджету в межах 10 % його обсягів протягом будь-якого бюджетного періоду, коли планується обслуговування.

Якщо при погашенні основної суми боргу та платежів з його обслуговування відбувається порушення договору між кредитором і позичальником з вини останнього, відповідна рада не має права надавати нові позики протягом п'яти наступних років.

До власних доходів місцевих бюджетів належать доходи, ви­значені ст. 69 Бюджетного кодексу України. Вони формуються і збира­ються на відповідній території і включають 17 видів надхо­джень. Серед них вирізняють податки місцеві і збори, податок на власників транспортних засобів і інших самохідних машин і механізмів, плата за забруднення навколишнього при­родного середовища у частині, що зараховується до відповідного бюджету, та інші збори.

Верховна Рада України 18 лютого 1997 р. прийняла у но­вій редакції Закон України "Про систему оподаткування в Україні". У ст. 15 цього документа визначені місцеві податки та збори, які мають право встановлювати сільські, селищні та міські ради згідно з переліком і в межах граничних обсягів, встановлених Декретом Кабінету Мі­ністрів України "Про місцеві податки та збори" № 56-93 від 20 травня 1993 р.

Місцеві податки та збори – головний атрибут місцевого само­врядування і в розвинених країнах. Наприклад, у США за рахунок місцевих податків забезпечується 65 % доходів місцевих податків і зборів. В Україні їх частка у податкових надходженнях місце­вих бюджетів низька – становлять близько 1 % доходів місцевих бюджетів.

Згідно із ст. 140 Конституції, ст. 64 – 66 Бюджетного кодек­су встановлено порядок і перелік закріплення загальнодержавних податків, зборів і платежів, що надходять до бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів і районних бюджетів, бюджетів місцевого са­моврядування і враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів. Усі закріплені доходи місцевих бюджетів розпо­діляються між їх ланками на підставі встановлених Бюджетним кодексом відсотків.

Якщо доходи від закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків та зборів перевищують мінімальний обсяг місцевого бюджету, держава вилучає з місцевого бюджету ча­стину надлишку в порядку, встановленому законодавством.

Варто звернути увагу і на негативну тенденцію щодо поступового змен­шення частки доходів, які припадали на місцеві бюджети (табл. 6.2).

Таблиця 6.2. Частка місцевих бюджетів у доходах Зведеного бюджету України, %

	Рік
	1996	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005
Частка	47,6	45,9	32,3	29,1	32,6	31,4	30,0	25,1	22,6

Згідно з даними статистичних щорічників України частка доходів місцевих бюджетів у Зведеному бюджеті України постійно змінюється. Зменшення почалося з 1996 р. Якщо в 1996 р. вона становила 47,6 %, то в 2002 р. – 31,4 %, в 2003 р. – 30 %. У 2004 р. частка доходів місцевих бюджетів у Зведеному бюджеті України впала до 25,1%, а в 2005-му знизилась до 22,6 %.

Проаналізуємо виконання дохідної частини бюджету Донецької області (табл. 6.3).

Таблиця 6.3 Динаміка доходів бюджету Донецької області

Показники	1996 р.	2000 р.		2005 р.		2006 р.
				млн грн	%	млн грн	%
Доходи (загальний фонд)	1091,7	1263,5		2787,4	100,0	3511,1	100,0
У тому числі
Податок на додану вартість	194,2	–		–	–	–	–
Податок на прибуток підприємств	481,4	–		–	–	–	–
Акцизний збір	5,6	–		–	–	–	–
Податок з доходів фізичних осіб	182,1	791,0		2110,1	75,7	2703,8	77,0
Платежі за використання природних ресурсів	101,8	213,9		322,3	11,6	350,7	10,0
Інші податки та платежі	126,6	258,6		355,0	12,7	456,6		13,0
Доходи (спеціальний фонд)	–	292,6		563,4	–	724,5		–
Доходи (всього)	–	1556,1		3350,8	–	4235,6		–
Міжбюджетні трансферти	–	1225,8		1538,4	–	2907,7		–
Разом доходів	1091,7		2781,9	4889,2	–	7143,3			–

Як видно з даних статистичного щорічника Донецької області, доходи загального фонду у 2006 р. порівняно з попередніми роками збільшились і становили 3511,1 млн грн. Важливо зазначити, що такі доходи, як податок на додану вартість, податок на прибуток підприємств, акцизний збір з 2000 р. взагалі не перераховувались. Значну частку складає податок з фізичних осіб, обсяги якого щороку збільшуються. Наприклад, у 2006 р. він становив 2703,8 млн грн, або 77,0 %.

Доходи спеціального фонду також зросли на 431,9 млн грн у 2006 р. порівняно з 2000-м. Варто зауважити, що обсяги міжбюджетних трансфертів помітно збільшилися і становили в 2006 р. 2907,7 млн грн, що більше, ніж у 2000 р. на 1681,9 млн грн.

Тенденція, що спостерігається в Україні, суперечить необхідності зростання ролі місцевих бюджетів в економічному й соціальному розвитку країни і не відповідає потребам зміцнення місцевого самоврядування. Тим самим звужується бюджетна автономія регіональної влади та є значна залежність доходів частини регіональних і місцевих бюджетів від центру.