Законодательная власть в структуре монархической формы правления в россии в начале XX века а.Р. Бернштейн

Бернштейн А.Р., соискатель кафедры государственного и административного права Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета.

Одним из значительных изменений в структуре монархической власти в России в начале XX в. было функционирование с 1906 г. аналога двухпалатного парламента в составе Государственного Совета (аналога верхней палаты) и Государственной Думы (аналога нижней палаты). Парламент - это всегда орган законодательной власти. Государственному Совету и Государственной Думе Российской империи также были присущи законодательные функции. В общем виде законодательные функции Государственного Совета и Государственной Думы были предусмотрены главой десятой Основных государственных законов Российской империи в редакции от 23 апреля 1906 г. (далее - ОГЗ) <1>.

В соответствии со ст. 106 ОГЗ Государственный Совет и Государственная Дума пользовались равными в делах законодательства правами. Согласно ст. 107 ОГЗ Государственному Совету и Государственной Думе в порядке, их учреждениями определенном, предоставлялось право возбуждать дела, предначертанные положениями об отмене или изменении действующих и издании новых законов, за исключением ОГЗ, инициатива (почин) пересмотра которых принадлежала исключительно императору. Законодательные предположения рассматривались в Государственной Думе и, "по одобрении ею", поступали в Государственный Совет. Законодательные предположения, предначертанные по инициативе (почину) Государственного Совета, рассматривались в Совете и, по одобрении им, поступали в Думу (ст. 110 ОГЗ). Законопроекты, не принятые Государственным Советом или Государственной Думой, признавались отклоненными (ст. 111 ОГЗ). Законопроекты, "предначертанные по почину" Государственного Совета или Государственной Думы и не удостоившиеся высочайшего утверждения, не могли быть внесены на законодательное рассмотрение в течение той же сессии. Законопроекты, предначертанные по почину Государственного Совета или Государственной Думы и "отклоненные одним из сих установлений", могли быть вносимы на законодательное рассмотрение в течение той же сессии, если "последует высочайшее на то повеление" (ст. 112 ОГЗ). Законопроекты, поступившие в Государственную Думу и одобренные как ею, так и Государственным Советом, равно как законопроекты, "предначертанные по почину Государственного Совета" и одобренные как им, так и Государственной Думой, представлялись императору председателем Государственного Совета (ст. 113 ОГЗ).

Порядок производства дел в Государственном Совете, в том числе и по рассмотрению законопроектов, был предусмотрен главой второй специального акта "Учреждение Государственного Совета" от 23 апреля 1906 г. (далее - УГС) <2>. В соответствии со ст. 29 УГС законопроекты поступали в Государственный Совет из Государственной Думы. Законопроекты, "предначертанные по почину Государственного Совета", вносятся в Совет либо министрами и главноуправляющими отдельными частями, либо комиссиями, образованными из членов Государственного Совета. В ст. 32 УГС было установлено, что "от Государственного Совета зависит предначертанные по его почину или же переданные из Государственной Думы и ею одобренные законопроекты обращать для предварительного соображения особые, образуемые для сего Советом из своей среды комиссии".

В соответствии со ст. 50 УГС законопроекты, поступившие в Государственную Думу, одобренные как ею, так и Государственным Советом, равно как законопроекты, предначертанные по почину Государственного Совета и одобренные как им, так и Государственной Думой, представлялись императору. Согласно ст. 51 УГС законопроекты, "предначертанные по почину" Государственного Совета или Государственной Думы и не удостоившиеся "высочайшего утверждения", не могли быть внесены в законодательное рассмотрение в течение той же сессии. Законопроекты, "предначертанные по почину" Государственного Совета или Государственной Думы и отклоненные "одним и сих установлений" могли быть вносимы на законодательное рассмотрение в течение той же сессии, если последует высочайшее на то повеление. Об отмене или изменении действующего или издании нового закона члены Государственного Совета должны были подавать письменное заявление председателю Государственного Совета. К заявлению об изменении действующего или издании нового закона должен был быть приложен проект основных положений предлагаемого изменения в законе или нового закона "с объяснительной к проекту запиской". Если заявление это подписано не менее чем 30 членами, то председатель вносил его на рассмотрение Государственного Совета (ст. 54 УГС).

Законодательные функции Государственной Думы были предусмотрены соответственно в главе шестой специального акта - "Учреждение Государственной Думы" от 20 февраля 1906 г. (далее - УГД) <3>. В ст. 43 УГД было установлено, что законопроекты вносятся в Государственную Думу либо министрами, либо главноуправляющими отдельными частями, либо комиссиями, образованными из членов, или же поступают в Думу из Государственного Совета. В соответствии со ст. 47 УГД законопроект, внесенный в Государственную Думу министром или главноуправляющим отдельной частью, может быть взят им обратно, "доколе законопроект не одобрен Думой". Законопроект, "предначертанный по почину Думы", мог быть взят обратно внесшим его министром или главноуправляющим не иначе как с согласия на то Думы. Законопроект, "предначертанный по почину Государственного Совета" и по его одобрении поступивший в Думу, не мог быть взят обратно министром или главноуправляющим, внесшим такой законопроект в Совет.

Законопроекты, поступившие в Государственную Думу и ею одобренные, поступали в Государственный Совет. Законопроекты, предначертанные по почину Государственного Совета и им одобренные, поступали в Государственную Думу (ст. 49 УГД). Законопроекты, не принятые Государственной Думой или Государственным Советом, признавались отклоненными (ст. 50 УГД). В ст. 51 УГД было установлено, что "в тех случаях, когда Государственная Дума, не отклоняя "предначертанного по почину" Государственного Совета и им одобренного законопроекта, признает необходимым внести в него изменения, дело для нового его рассмотрения может быть по постановлению Думы либо возвращено в Государственный Совет, либо передано в особую комиссию, образуемую из равного числа членов от Государственного Совета и Государственной Думы по выбору Совета и Думы "по принадлежности". В комиссии председательствует один из ее членов по выбору самой комиссии. Из комиссии дело с ее заключением вносится в Государственный Совет и получает дальнейшее движение в установленном порядке".

В соответствии со ст. 52 УГД законопроекты, поступившие в Государственную Думу и одобренные как ею, так и Государственным Советом, равно как законопроекты, "предначертанные по почину" Государственного Совета и одобренные как им, так и Государственной Думой, представлялись императору председателем Государственного Совета. Согласно ст. 53 УГД законопроекты, "предначертанные по почину Государственного Совета или Государственной Думы и не удостоившиеся "высочайшего утверждения", не могли быть внесены на законодательное рассмотрение в течение той же сессии. Законопроекты, "предначертанные по почину Государственного Совета или Государственной Думы и отклоненные одним из "сих установлений", могут быть внесены в законодательное рассмотрение в течение той же сессии, если "последует высочайшее на то повеление". Далее, в ст. ст. 55, 56 УГД, были предусмотрены такие же правила, как в УГС (ст. ст. 54, 55 УГД), относительно инициативы парламентариев об отмене или изменении действующего или издания нового закона. Иными словами, речь в указанных положениях УГД идет о законодательной инициативе самих членов Государственной Думы и Государственного Совета.

Таким образом, правом законодательной инициативы в первом русском парламенте обладали Государственный Совет и Государственная Дума в целом, группа в количестве не менее 30 членов Государственного Совета или Государственной Думы, министры и главноуправляющие отдельными частями как представители исполнительной власти. В соответствии со ст. 8 ОГЗ право законодательной инициативы принадлежало также императору, причем инициатива пересмотра ОГЗ принадлежала только императору. В то же время в ОГЗ было установлено, что "во время прекращения занятий Государственной Думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке законодательном, Совет Министров представляет о ней государю императору непосредственно. Мера эта не может, однако, вносить изменения ни в основные государственные законы, ни в учреждения Государственного Совета и Государственной Думы, ни в постановления о выборах в Совет или в Думу. Действие такой меры прекращается, если подлежащим министром или главноуправляющим отдельной частью не будет внесен в Государственную Думу в течение первых двух месяцев после возобновления занятий Думы соответствующий принятой мере законопроект или его не примут Государственная Дума или Государственный Совет" (ст. 87 ОГЗ). В отличие от современного законодательного процесса в Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации, в котором законопроекты, в том числе инициированные верхней палатой - Советом Федерации, рассматриваются и принимаются только нижней палатой - Государственной Думой, а Совет Федерации их только одобряет или не одобряет, в Российской империи обе законодательные палаты были наделены правом и на рассмотрение собственных законопроектов, и на одобрение законопроектов, поступивших из другой палаты.