45. Финансово-правовой режим государственных внебюджетных фондов. Общие положения.

Государственные внебюджетные фонды — это денеж­ные фонды, с помощью которых государство осуществляет финансовую деятельность, т.е. собирает, распределяет и ис­пользует средства для решения государственных задач.

В состав государственных внебюджетных фондов вхо­дят: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхова­ния РФ, Федеральный и территориальные фонды обяза­тельного медицинского страхования^{1 1} (До 1 января 2001 г. в систему государственных внебюджетных фон­дов включался и Государственный фонд занятости населения Российской Федерации. Он упразднен в соответствии с Федеральным законом от 05.08.2000 № 118-ФЗ «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые зако­нодательные акты Российской Федерации о налогах».)

Государственные внебюджетные фонды появились в фи­нансовой системе РФ в начале 1990-х гг. Сначала был об­разован Пенсионный фонд РФ, а затем остальные фонды. Они были созданы в целях эффективной реализации соци­альных задач, а именно: выплаты пенсий, пособий, матери­альной помощи, медицинского обслуживания и т.д.

Правовой статус государственных внебюджетных фон­дов определен в БК, федеральных законах, устанавлива­ющих доходы и расходные обязательства отдельных госу­дарственных внебюджетных фондов, в законах о бюджетах государственных внебюджетных фондов, в нормативных-правовых актах Правительства РФ и целом ряде других актов.

Государственные внебюджетных фонды входят в струк­туру бюджетной системы РФ (ст. 10 БК). Они существуют на федеральном и региональном уровнях бюджетной сис­темы РФ наряду с федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ.

Государственные внебюджетные фонды, являясь частью бюджетной системы РФ, обладают рядом особенностей в сравнении с федеральным, региональными и местными бюджетами. Во-первых, сбор и контроль за поступлением платежей в государственные внебюджетные фонды осуще­ствляется тем же органом исполнительной власти, на ко­торый возложены функции сбора налогов в федеральный бюджет, т.е. налоговыми органами. Во-вторых, средства государственных внебюджетных фондов находятся в опе­ративном управлении государственных внебюджетных фондов (см. ст. 3, 13 данного Закона). В-третьих, существу­ет целый ряд особенностей порядка составления проектов бюджетов, а также отчетов об исполнении бюджетов госу­дарственных внебюджетных фондов.

Правовое регулирование мобилизации, распределения и использования средств государственных внебюджетных фондов осуществляется законодательными органами вла­сти РФ и субъектов РФ, а также Минздравсоцразвития России. Указанные законодательные органы власти рассмат­ривают и утверждают бюджеты государственных внебюд­жетных фондов, а также отчеты об их исполнении (ст. 145 БК). Минздравсоцразвития России осуществляет координа­цию деятельности Пенсионного фонда РФ, Фонда социаль­ного страхования РФ и Федерального фонда обязательно­го медицинского страхования (см. Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных ор­ганов исполнительной власти»). В этих целях федеральный министр: а) принимает нормативные акты по вопросам дея­тельности государственных внебюджетных фондов; б) вно­сит в Правительство РФ по представлению руководителя го­сударственного внебюджетного фонда проекты федеральных законов о бюджете государственного внебюджетного фонда и об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда; в) вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, регулирующих деятельность государствен­ных внебюджетных фондов.

Бюджеты федеральных государственных внебюджет­ных фондов принимаются в форме законов одновременно с принятием федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, а бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов — одновременно с принятием законов субъектов РФ о бюджете на очеред­ной финансовый год (ст. 145, 188 БК). Отчеты об исполне­нии федеральных и территориальных государственных вне­бюджетных фондов также утверждаются в форме законов. Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется Казначейством России с 1 января 2010 г. (ст. 148 БК).

Б К определяет структуру доходов государственных вне­бюджетных фондов. Они формируются за счет:

а) налоговых доходов;

б) неналоговых доходов;

в) страховых взносов;

г) доходов от размещения средств фондов;

д) безвозмездных поступлений;

е) прочих доходов.

БК в ст. 146 определяет перечень доходов бюджетов каждого государственного внебюджетного фонда.

Расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется на цели, предусмотренные зако­нодательством РФ (ст. 147 БК). В федеральных законах предусматриваются расходные обязательства Российской Федерации, т.е. обязанности Российской Федерации пре­доставить средства федеральных и территориальных го­сударственных внебюджетных фондов соответствующим субъектам (п. 2 ст. 84, п. 2 ст. 85, ст. 6 БК). Например, расходные обязательства Российской Федерации по вы­плате пенсий и пособий на погребение установлены в Фе­деральных законах от 17.12.2001 № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле». Эти расходные обя­зательства Российской Федерации учитываются при со­ставлении соответствующих бюджетов государственных внебюджетных фондов, т.е. утверждаются при принятии бюджетов в соответствующих суммах. Исполнение рас­ходных обязательств Российской Федерации осуществля­ется в ходе исполнения бюджетов государственных вне­бюджетных фондов.

В настоящее время правовое регулирование государст­венных внебюджетных фондов представляет собой доволь­но большой и относительно обособленный блок правовых норм. Это позволяет говорить о существовании в системе финансового права финансово-правового института го­сударственных внебюджетных фондов. Институт госу­дарственных внебюджетных фондов представляет собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих отношения по формированию и использованию средств бюджетов государственных внебюджетных фондов. Нор­мы, составляющие этот институт, могут быть объединены в следующие группы:

а) нормы, устанавливающие систему государственных внебюджетных фондов;

б) нормы, устанавливающие структуру доходов и на­правления расходов государственных внебюджетных фон­дов;

в) нормы, устанавливающие порядок составления, рас­смотрения, утверждения и исполнения бюджетов государ­ственных внебюджетных фондов;

г) нормы, определяющие порядок расходования средств государственных внебюджетных фондов.

Институт государственных внебюджетных фондов явля­ется комплексным. Он тесно связан с бюджетным правом как подотраслью права финансового и с институтом расхо­дов государственных внебюджетных фондов, ибо включает в себя не только относительно автономные нормы, регули­рующие правовой режим государственных внебюджетных фондов, но и нормы бюджетного права. Последнее, как из­вестно, включает в себя нормы, регулирующие бюджетный процесс. А именно в ходе бюджетного процесса рассматри­ваются и утверждаются проекты законов о бюджетах го­сударственных внебюджетных фондов (п. 2 ст. 192, ст. 188 БК). Таким образом, та часть норм института государствен­ных внебюджетных фондов, которая регулирует отношения но формированию бюджетов в плане их рассмотрения и ут­верждения, включает в себя нормы бюджетного права.

В настоящее время наблюдается все большая зависи­мость правового регулирования доходной части государ­ственных внебюджетных фондов от расходной части фе­дерального бюджета. Особенно ярко это проявляется на примере Пенсионного фонда РФ.