Административное право

С усилением королевской власти произошло быстрое раз­витие сферы административного права, которая раньше не имела особо большого значения. Во времена средневекового феодализма административное управление происходило в рамках управления своим леном, и административное право составляло часть ленного права. Поэтому оно, в свою оче­редь, носило на себе отпечаток частно-правового характера. С точки зрения юридической техники управление леном стало тем, чем раньше занималось государство, т. е. такое управ­ление превратилось в задачу частно-правовую по своему характеру и поэтому регулировалось уже частным правом. Но в городах, напротив, рос самостоятельный управленческий аппарат публично-правового характера. Как правило, он полу­чал форму свободного сообщества бюргеров. Осуществление феодалами своих функций по управлению по сравнению с их правами на управление своим двором и командованием армии было ограничено; для выполнения ими своих задач по управ­лению стала достаточной организация ими постов канцлера и института финансовых советников. Но заслуга дальней­шего развития административного управления принадлежит церкви, которая создала невероятно обширный и сложный аппарат управления своей недвижимой собственностью и своей налоговой системой. Существовали подробные юриди­ческие нормы, регулировавшие этот аппарат, управляемый чиновниками, компетенция и полномочия которых были точно определены, успешно контролировались с помощью системы инспектирования, действовавшей, помимо прочего, как очень эффективная мера экономической ревизии. Вместе с тем такое управление характеризовалось сильным форма­лизмом и легализмом и поэтому было неповоротливым. Совершенно противоположными по характеру были админи­стративные органы управления, созданные средневековыми банкирами Италии, Франции и Германии. При усилении коро­левской власти в эпоху Позднего средневековья эти большие банкирские дома часто использовались не только в качестве источников кредита, но также и в качестве помощников в организации финансовой системы государства. В XVI и XVII вв. в католических странах организация католической церкви очень часто использовалась прежде всего в качестве образца для организации органов государственного и адми­нистративного управления.

В эпоху абсолютизма такие органы получили быстрое развитие, и административное право постепенно превра­тилось в важную отрасль права с терминологией, системой понятий и юридическими нормами, составлявшими особую

юридическую дисциплину, ставшую предметом отдельной юридической доктрины.

Современные юристы едва ли посчитают эту доктрину доктриной подлинного административного права в современ­ном смысле этого слова. Это новое образование было еще полно произвола как в своей институциональной форме, так и в способах своего применения, поскольку совершенно невоз­можно было систематически изложить удовлетворительным образом набор понятий, которым тогда пользовались в этой отрасли права. Как, например, с научно-правовой точки зре­ния можно анализировать lettres de cachet французского коро­ля, применяя которые, он сажал своих подданных в Басти­лию на неопределенное время? Поэтому, может быть, более правильно употребить терминологию того времени, а имецщ> говорить о камеральном праве и камеральной науке (финансовое право и наука о финансах), определяя админи­стративное право того времени так, чтобы обозначить связь его с современным административным правом, развившимся в XIX в.

Передовыми странами в области развития админист­ративного права в XVII в. были Голландия и Швеция, а в XVIII в. - Пруссия по той причине, что этим странам посре­дством эффективного управления удалось оптимально использовать свои ресурсы, чтобы утвердить себя в конку­ренции с многонаселенными державами. Шведская коллеги­альная администрация, получившая постоянную организа­ционную структуру в форме правления 1634 г. с ее пятью кол­легиями, рассматривалась в качестве образца для подража­ния другими странами. По шведскому образцу Петр Великий организовал российскую систему администрации.

Очень важно также отметить, что административное право XVII и XVIII вв. кардинально отличается от современ­ных понятий нашего административного права. Задача адми­нистрации того времени состояла в том, чтобы создать дей­ственный общественный порядок (полицию). Центром вла­сти в такой системе была абсолютная монархия, которая управляла из центра рационально организованной иерархией органов администрации и управления. Компетенция таких органов оставалась неопределенной. Подданные были обя­заны повиноваться. Они не обладали никакими правами, кроме тех, которые были за ними закреплены в привилегиях их сословий или в привилегиях того места, где они прожи­вали, например, в форме привилегии городов. Было типич-

_>% Королевские указы об аресте {прим. ред.).

Право, регулировавшее дворцовое и в широком смысле государственное хозяйство (прим. ред.).

Специальный пакет административных и экономических дисциплин средневековых европейских университетах. Со второй половины XIX в. был введен в университетах России (прим. ред.).

иым и то, что решения французских королей, касавшиеся вопросов организации и управления, заканчивались форму­лой "Tel est Notre plaisif (Так угодно нашей воле"). Отсюда вытекало, что административное право имело своей целью не подданных и их благо, а администрацию. Из королевских канцелярий и центральных чиновничьих аппаратов исхо­дило множество указов, которые, подражая римскому образ­цу, называли эдиктами, мандатами, рескриптами и т. д. Эти указы регулировали все стороны общественной и личной жизни.

Несмотря на все усилия, так и не удалось ни во Франции, ни в большинстве стран, входивших в Священную Римскую империю, создать хорошо функционирующий государствен­ный аппарат. С одной стороны, государственная администра­ция страдала от процветавшего взяточничества и деспо­тизма; с другой стороны, как правило, было очень трудно делать так, чтобы государственные интересы преобладали над местными, находившими поддержку в местных привиле­гиях.

Эти условия были одинаковыми в разных странах -таких, как Италия, Испания и Россия. Английская же государ­ственная администрация, напротив, работала намного лучше. Это было обусловлено подчинением ее верховной судебном власти и законодательству парламента. Тем не менее и она страдала от устаревших форм организации, частично восхо дивших к феодальной системе. Однако она была более гибкая и легче приспосабливалась к изменяющимся условиям, чем рационализированный аппарат континентальных стран.

КОДИФИКАЦИЯ ЗАКОНОВ ЭПОХИ ПРОСВЕЩЕНИЯ

Очевидным последствием идеологии естественного права было то, что людям следовало делать, чтобы они могли использовать законодательство в качестве инструмента изменения общества. Тот факт, что институты общества плохо работали, означало только то, что они не соответст­вовали требованию своего времени или не были достаточно приспособлены к свободной и разумной природе человека. И эпоху Просвещения полагали, что не составит большого труда создать идеально правильные законы посредством рационального анализа и методов естественного права и к тому же думали, что идеальная кодификация может быть совершена настолько полно, что судья в любой ситуации смог бы открыть сборник законов, чтобы увидеть необходи­мое ему предписание. Философы Просвещения, в частности Вольтер, особенно заостряли эту точку зрения на законода­тельство в качестве инструмента изменения общества.

Вольтер заявил: "Если вы хотите иметь хорошие законы, тогда сожгите старые и напишите новые". Особенно типич­ным было то, что тогда стремились привлечь к этой законо­дательной работе просвещенные слои населения посредством представления законопроектов "на суд общественности". В этом состояла большая разница между образом действий просвещенных деспотов и аналогичными мероприятиями во время и после Великой Французской революции. Выразите­лями воззрений просвещенных деспотов на общество были физиократы, которые в своих воззрениях на государственное право принципиально зависели как от просвещенного абсо­лютизма, так и от свободы печати. Идея заключалась в том, что для того, чтобы хорошо управлять своим королевством, монарх должен знать пороки и недостатки общества, кото­рые общественная критика смогла бы обнаружить. С другой стороны, подданным также было необходимо дать возмож­ность высказаться по законопроекту. Идея, таким образом, была совершенно простой и состояла в том, чтобы поддан­ные могли заниматься критикой с рациональной точки зре­ния, которую философы на троне, как думалось, должны были бы принимать во внимание. Однако это не предпола­гало, что сам монарх, институты, поддерживающие его власть, и предпринятые им действия могут подвергаться подобной критике.

Такое положение говорило само за себя, так как при подобных ограничениях было одинаково плохо как со свобо­дой печати, так и с возможностью народа обсуждать законо­проекты. Дело пошло немного лучше, когда законопроекты Французской революции были поставлены на обсуждение, причем в других странах последовали этому примеру. Идея, однако, состояла в другом, а именно в том, чтобы просвещен­ные сограждане и прежде всего les lumieres (просвещенные ге­нии) смогли бы оказать помощь государственной власти в предоставлении информации о недостатках общества и о том, каким образом они могут быть устранены. Это было обусловлено распространенным в то время поклонением выдающейся личности, в данном случае перед великими мыслителями - философскими гениями. В истории Европы ни до, ни после той эпохи не давалась оценка такого столь большого и непосредственно практического влияния лич­ности на условия законодательной работы.

С середины XVIII в. в ряде европейских стран стали изда­ваться специальные законы, основывающиеся на требовании реформ естественно-правового характера эпохи Просвещения. Особенно это касалось уголовного права и ранее упоминав­шегося предложения Беккариа, которое было воспринято мно­гими странами. В Австрии этот процесс получил форму гума­нитарной реакции. Иосиф II, который был человеком средних способностей и довольно односторонним правителем, исполь-

зовал совершенно бесцельным образом некоторые из идей Беккариа о тяжести каторжной работы в качестве более эффективного средства устрашения, чем смертная казнь.