Особенности организации мсу на отдельных территориях.
Все, что было до этого, является общим. Но в некоторых случаях трудно это реализовать, в связи с объективными особенностями территорий, тогда возникает необходимость установления исключительных правил организации МСУ. Это может быть связано с инновационными центрами, реализуемых государством, с особенностью организации военно-промышленного комплекса, с особенностью субъекта РФ, когда субъектом РФ является поселение, претендующее на МСУ. Поговорим о последнем - о городах федерального значения.
Город-субъект РФ. Еще в самом начале мы затрагивали отдельные моменты этого, сегодня будут подробности. Есть несколько положений, предопределяющих специфику: Положение международной хартии МСУ о том, что МСУ должно быть организовано на всей территории страны - это обязанность государства; второе положение о том, что МСУ самостоятельно, и органы МСУ не входят в систему государственных органов - это ст.12 Конституции. Есть и объективное обстоятельство, связанное с тем, что 2 города получили статус субъектов РФ. И есть еще одно положение: о том, что МСУ организуется в поселениях и на иных территориях - ст.130 Конституции (но практика показала, что это можно обойти). И это все вызвало необходимость создания МСУ в городах федерального значения. Если бы этого не было, мы бы признавали статус муниципального образования в виде городского округа. Что приводило бы к тому, что на население ложится двойная нагузка: создание и содержание и органов государственной власти, и органов МСУ. И ранее существовало еще одно положение: в законе о МСУ 1995 года говорилось, что создание внутригородских муниципальных образований без организации МСУ на городском уровне не допускается - это было сделано, чтобы обеспечить реальное МСУ внутри городов. Это привело к тому, что стало необходимостью создание внутри городов муниципальных образований. Но такая перспектива шла вразрез с тем, что создавалась дополнительная нагрузка на местное население. И политический момент: по сути, существовало бы 2 власти, 2 главы города. В Москве пошли по практике Парижа и совместили функции органов: муниципальные органы получили сначала одновременно статус государственных органов, но КС признал это недопустимым, и противоречащим Устав г.Москвы ст.12 Конституции. И в 1998 году появились поправки Шишлова-Лужкова-Бабурина в закон о местном самоуправлении. Впервые в них была предусмотрена возможность организации МСУ в городах федерального значения особым образом. Необходимо было обосновать такие поправки, путем их правовой оценки. И в качестве обоснования выступило понятие единства городского хозяйства. Это явно экономическая категория! Что имеется ввиду, сказать сложно. Буквально городское хозяйство можно рассматривтаь как экономику города в целом. Почему это хозяйство единое? Наверное, т.к. есть некие публичные функции в сфере экономики, связанные с предоставлением населению неких услуг, и для решения этих задач, управления этими процессами, выработали понятие городского хозяйства. Выделяют отрасли городского хозяйства: энергетика, транспорт, финансы, соц.обеспечение и т.д. Единые управленческие процессы, единый цикл управления городом. В этой связи городское хозяйство нуждается в единстве центра управления. И это предопределяет особенности МСУ, которое сводится к тому, что основные управленческие функции сохраняются за субъектом РФ, а на мун.уровень передается только то, что может быть решено на местном уровне без причинения ущербу единства городского хозяйства. Но все эти рассуждения не отвечают на вопрос о том, что если существует единое хозяйство, то почему нельзя на общегородском уровне создавать МСУ? Ответ остается неясен, вопрос опять же о целесообразности, которая не переводится в правовое состояние. Непонятно, почему с юр.точки зрения так нельзя делать. Но в итоге поправка в закон дала возможность так не делать.
И еще вопрос: обязан ли субъект РФ закрепить за МО тот перечень вопросов, который укащан в законе 131. Ответом опять же будет единое городское хозяйство: иногда передача на местный уровень может привести к разрушению единого городского хозяйства.
Есть пример, когда действительно организация МСУ в крупном городе предполагала существование лишь внутренних МО без общегородского - это Лондон. Но там все автономно, что позволяло организовать МСУ на уровне районов, у которыз было собственное хозяйство. Впрочем, недавно было создано общегородское МСУ, теперь есть и мэжр Лондона, хоть это все номинально. В России по этому пути не пошли, т.к. считалось, что соответствующей автономии у нас нет. Но на самом деле автономия существует, но на более высоком уровне - на уровне районов. В СПб это острова, Кронштадт. Просто лукавство говорить о том, что тут есть какое-то единство городского хозяйства. Признание всяких Кроштадтов, Сестрорецков городами - это нарушение закона, т.к. они просто являются внутригородскими территориями СПб, или это районы СПб, но уж никак не города, должно быть единообразие. Гюлумян считает, что между Москвой и СПб есть отличия, которые не позволяют организовать МСУ на одних и тех же началах. Впрочем, придумать правовое обоснование этому сложно.
Вышеуказанная поправка предусмотрела и регулирование вопросов, связанных с внутренним содержанием МСУ. Во-первых, вопросы местного значения - города их определют сами. В городах федерального значения, в отличие от других субъектов РФ, есть яркое отличие, поскольку установлен четкий перечень полномочий, от которых субъект не может отойти. Федерация императивно изъяла у субъекта ряд вопросов и отдала ихз на местный уровень. В отношении же ГФЗ Федерация ничего подобного не определяет, разрешая ГФЗ самостоятельно определять круг местных вопросов. Но ГФЗ связан конституционными требованиями, и, принимая закон, город должен найти баланс между конституционными ценностями местного самоуправления и единством городского хозяйства. И этот баланс явно должен быть установлен в пользу конституционных ценностей. Поэтому оценивая законность, мы должны оценивать, нашел ли субъект этот баланс, или же МСУ в таком городе - профанация.
Еще поправка предусмотрела полномочия органов МСУ. Речь идет о полномочиях органов МСУ или об отдельных государственных полномочиях, переданныхз на уровень МСУ. Закон их называет, но первоначально они находятся у субъекта, который должен опять же распределять эти полномочия между муниципальными образованиями. Уставы уже идут в соответствии с законами субъектов, тогда получается, что уставы МО в городах федерального значения могут вообще не оглядываться на ФЗ-131. Только в Москве и СПб! Остальные субъекты ориентируются на ФЗ!
Еще одна составляющая поправки - это источники финансирования органов МСУ: имущество и финансы. Имущественная основа также определяется субъектом РФ. И это большая ответственность, лежащая на субъекте. Гюлумян считает, что в СПб это организовано неэффективно и неправильно. У нас МО лишаются какой бы то ни было самостоятельности, по сути своей.
СПб.
Территориальная организация МСУ в СПб. Закон СПб о территориальной организации МСУ предусматривает следующие виды внутригородских МО: города, поселки и муниципальные округа. Такая организация отражает исторические особенности, исторически в состав городской территории были включены части Ленобласти (все эти якобы города). И с 1997 года, когда впервые был принят закон об МСУ, в СПб существовала разностатусность между этими МО. Собственно внутригородской категорией являются муниципальные округа, поэтому у них был более узкий перечень вопросов местного значения, у поселков чуть больше, у городов - еще больше. Сегодня этот подход в целом тоже соблюден. Но появились и определенные нововведения, связанные с тем, что на определенном этапе (принятие ФЗ) примерно с середины 2000 года у администрации сформировалось четкое представление о том, что распределение компетенции должно носить индивидуальный характер в зависимости от МО. Соответственно, поскольку компетенция влечет за собой финансирование, то МО заинтересованы в этих полномочиях. Поэтому такой механизм служил некой формой влияния на МО. Например, однажды провинилось Автово, его лишили ряда полномочий, и тогда Автово обратилось в Уставный суд, который сказал, что различие статусов МО должно быть вызвано объективными предпосылками! В ответ на то появился новый закон об организации МСУ, там особых изменений не было, но появилась такая категория как 'особенности муниципального образования', которая означает распределение компетенции. И по закону в п.1 ст.2 особенности МО - это основанные на объективных характеристиках территориальные, географические, культурные, экономические и иные особенности МО, установленные в целях определения перечней вопросов местного значения для каждого МО, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства на основании социально-экономической, технологической и иной взаимозависимости территорий МО, единства рынков, товаров и услуг коммунального назначения, требующих согласованного принятия решеия ОГВ СПб и ОМСУ по вопросам, затрагивающим интересы жителей одного или нескольких МО. Бред сивой кобылы. Почему иные особенности изложены неисчерпывающим образом? Что такое взаимозависимость территорий, которая указана в определении? И много других претензий. В общем, если продолжать, то у каждого МО свой особый статус, что предопределяет разную компетенцию, и это не является объективным! Это признание ущербности всей концепции МСУ.
Вопросы местного значения (ст.10). Разделены по 2 категориям муниципальных округов, вторая уже приближается к статусу поселения; отдельно выделяется МО Горелово (у них дополнительно есть текущий ремонт, содержание дорог, расположенных в пределах границ МО - даже у поселений такой обязанности нет); вопросы местного значения городов (также у них дополнительные вопросы). Соответственно, меньше всего компетенции у первой категории муниципальных округов. По содержанию множество вопросов местного значения таковыми не являются, это просто полномочия. Это правовая ложь. И в реальности мы имеем дело не с теми общественными отношениями, где МО могут действовать самостоятельно, а видим те полномочия, которые они должны осуществлять. Это просто передача полномочий СПб на уровень местного самоуправления. И для обеспечения этих полномочий передаются субвенции из городского бюджета. Вот так.
21.12.2011
Имущественная составляющая. В этой части закон СПб слабо регулирует, по мнению Гюлумяна. Имущественныхз гарантий в законе нет. В финансовой составляющей также гарантий нет, тут действует режим бюджетного законодательства.
По сравнению с Москвой разница разительная. В Москве вопросы МСУ намного лучше организованы.
Во-первых, в Москве нет разностатусных муниципальных образований! У них только районы. Хоть раньше в состав Москвы входил город Зеленоград, но даже в этом случае подход не изменяется - сам город не признается МО, ими признаются районы в пределах города Зеленограда! Всего 50 муниципальных районов в Москве. При этом установлены объективные ориентиры для создания районов. Это именно те территории, в пределах которых возможно осуществление МСУ. Так, создание МО должно осуществляться с учетом исторических, географических, градостроительных особенностей, социально-экономических характеристик территорий, наличие инженерной инфраструктуры и др. особенностей территорий. Т.е. с учетом всех вмесье взятых факторов! И это фундамент, заложенный в основу МСУ.
Полномочия МО в Москве: перечень един, т.к. статусы МО однопорядковые. 24 пункта в перечне вопросов местного значения. Хоть и меньше, чем в СПб, но реальное содержание этих вопросов гораздо шире. Но и закон Москвы не безгрешен, в нем есть и отдельные полномочия, которые выдаются за вопросы местного значения (регистрация уставов, регистрация трудовых договоров). Кроме того, отдельно выделены полномочия органов МСУ, перечень их открыт со ссылкой на уставы МО. Также закон предусматривает механизм передачи отдельных полномочий Москвы муниципальным районам - причем в одинаковой степени, без какого-то индивидуального подхода. Традиционно вместе с передачей полномочий передаются финансовые ресурсы и материальные средства. Для сравнения, закон СПб предполагает индивидуальный подход, причем он выражается не в том, что отдельным МО передаются отдельные полномочия, а в том, что в индивидуальном порядке определяются вопросы местного значения.
Имущественная составляющая в Москве. Закон Москвы также является более совершенным. Определяются имущественные гарантии. Причем определн перечень имущества, которое должно быть передано в муниципальную собственность. За МО признаются права собственника. П.2 ст.26 Москвы: формирование бюджета осуществляется с применением единой методологии. Доходная часть формируется за счет собственных доходов, предусмотренных законом города Москвы. Источники доходов также определяются законом Москвы.
Есть отдельные МО со своей спецификой - МО, расположенные в районах Крайнего Севера с ограниченными сроками завоза грузов.
Специфика связана с тем, что полномиочия этих МО в части размещения исполнения заказа на поставки товаров, оказания услуг, осуществления централизованных поставок для обеспечения жизнедеятельности населения осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ. Наверное, так действительно удобнее. Перечень районов Крайнего Севера определяется Правительством РФ. Соответствующие субъекты РФ определяют перечень товаров и услуг, которые они будут заказывать. Федеральным законом ограничена свобода усмотрения субъектов, можно включать: топливно-энергетические ресурсы, продовольственные товары и продукцию производственно-технического назначения, а также услуги, связанные с и поставкой. На практике таких гарантий недостаточно, поэтому дополнительно объяснено, что включение иных товаров и услуг в заказ не допускается!
Еще одна территориальная специфика - МСУ в ЗАТО. Существует закон РФ от 14.07.1992 года о ЗАТО. Ранее ЗАТО не мыслились как МО, но требования международных договоров, Конституции предопределили необходимость МСУ и на территории ЗАТО. По ст.1 ЗАТО признается имеющее органы МСУ территориальное образование, в пределах которых расположены промышленные предприятия, военные и иные объекты, на которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и озраны государственной тайны, включая особые условия проживания граждан. П.1 ст.80 131 ФЗ говорит о том, что ЗАТО являются городскими округами. А городской округ - это вид муниципального образования. Соответственно, такое признание означает, что в функциональном значении все вопросы местного значения закрепляются за ЗАТО. Есть специфика, заключающаяся в определенных изъятиях из самостоятельности обычных городских округов. Во-первых, территория ЗАТО. В отличие от территорий других МО, ЗАТО создается решением федеральных органов власти, а не субъектов РФ. При этом решение о создании, преобразовании, реорганизации ЗАТО принимает Президент РФ по проекту Правительства РФ. Территория ЗАТО может выйти за пределы территории РФ! И это особенность данного МО. Также есть такое понятие как нахождение в ведении ФОИВ - ЗАТО как раз находится в таком ведении по ряду вопросов. Удивительная формулировка. Правильнее говорить, что ряд полномочий ЗАТО осуществляют ФОИВ.
Есть еще одна специфическая территория - т.н. наукограды. По сути, это тоже территория с объектами, имеющими специальное назначение - но с более позитивными целями, чем в ЗАТО. Там расположена научная, учебная инфраструктура. Формируется научный, исследовательский микроклимат, который будет способствовать достижению высоких научных результатов. Статус наукограда предполагает наличие дополнительных государственных гарантий. Также у них статусы городских округов. Петродворец имеет статус наукограда. Т.е. по идее он должен быть городским округом, а у нас он почему-то внутригородская территория федерального значения.
Сколково.
По сути, это такой наукоград будущего. Нью-Васюки. ФЗ об инновационном центре Сколково отрицает местное самоуправление в пределах этого места, основные функции возлагаются на управляющую компанию - некое частное лицо. Здесь есть огромный вопрос, связанный с соответствием Конституции. И также не соблюдается Международная хартия местного самоуправления.