Муниципальное право России 2011
Гюлумян Владимир Григорьевич
08.09.2011
Главное знать закон №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления»!
Введение в муниципальное право.
Гюлумян считает, что это не самостоятельная отрасль права (есть только частная и публичная отрасли), нет самостоятельного предмета, происходит просто объединение групп отношений по целевому признаку. Это не отрасль права, а отрасль законодательства.
Сомнительно, но можно говорить о существовании комплексного института права (Гюлумян не стал бы так утверждать).
Особенности местного самоуправления.
Что такое МСУ? Этот вопрос очень остро встал после принятия Конституции РФ. И до сих пор устойчиво мнение о том, что МСУ – это неправильно, т.е. его не должно было быть. Этого никогда не существовало: было местное управление, но не самоуправление.
САМОуправление – когда субъект и объект управления совпадают. Т.е. население само занимается своими местными делами.
На самом деле, местные дела – самое важное! Большинство публичных дел находятся на местном уровне. Право местного сообщества решать большинство публичных дел, по сути, нет нужды в центральном правительстве.
Первый враг для авторитарного режима – это местное самоуправление.
Теория свободных общин (общественная).
МСУ исторически рождается в раннее государство, поэтому государство не учреждает МСУ, а признает МСУ и исходит из того, что местное сообщество является автономным по отношению к государству. Для Германии, Италии такая концепция является весьма приемлемой.
Хозяйственная теория.
МСУ существует как определенная форма хозяйствования, которая сводится к самостоятельному решению бытовых вопросов. МСУ – это прежде всего автономия имущества и финансов, с помощью которых осуществляется хозяйствование на местном уровне.
Юридическая теория.
Центральное правительство передает права на осуществление самоуправления местному сообществу. О МСУ можно говорить только в условиях правового государства, которое, ограничивая себя, передает на местный уровень значительную часть прав в решении публичных вопросов. МСУ выступает в качестве общественно-правового института.
Государственная теория.
МСУ является продолжением государственного управления и может существовать только в тех рамках, которые определены государством. По сути, МСУ является продолжателем государственной политики на местах. Эта теория и была реализована в советский период.
Сегодня есть сочетание общественной и государственной теории.
Во многом, сегодня речь идет о кооперации, взаимодействии, взаимном проникновении государственной и муниципальной власти.
Эта кооперация во многом характерна не только для России, но и для опыта многих других государств. Намечается тенденция отрыва органов МСУ от населения. И считается, что это более эффективно с точки зрения управления. Вообще, чем меньше муниципальных образований, тем меньше затрат и расходов. Органы МСУ и государственные органы постепенно перестают отличаться.
Для европейских традиций автономное МСУ, как правило, поддерживается достаточно либеральной финансовой политикой, есть возможность на муниципальном уровне полноценно формировать бюджет, у муниципальных образований появляется много экономических прав. В Германии буквально несколько лет назад существенное количество МСУ перечислили свои свободные бюджетные средства в американские банки, которые во время кризиса «лопнули», т.е. их МО сами могут определять, где хранить деньги, определять свои экономические проекты.
В России эти возможности ограничены, зато на них возлагается множество социальных обязанностей федеральным законодательством. Федеральные средства на это выделяются, и МО, по сути, превращаются просто в проводников государственной власти. Кроме того, Россия проводит достаточно жесткую финансовую политику в отношении МО – у МО всегда недолжно хватать средств – вот почему местные налоги столь малы. В Финляндии 70% публичных средств принадлежит местным бюджетам, в России эта цифра составляет 20%.
Назначение имущества, которое принадлежит МО – обеспечение осуществления публичных функций, вопросов местного значения, отдельных полномочий, переданных на муниципальный уровень. Но имущество, как объект, из которого можно извлечь прибыль, в таком качестве не рассматривается.
МО зависимо от государственной власти!
Признаки МСУ.
МСУ – это вид публичной власти. МСУ – это, по сути, организация публичной власти, а именно, муниципальной власти. Эта организация определяется по нескольким внешним признакам:
-территория (МСУ осуществляется на определенной территории)
-население
-органы (представительный орган, администрация, глава МО – это обязательные органы; структура органов может быть дополнена МО самостоятельно)
-муниципальная собственность (МСУ – это, прежде всего, имущество): не только имущество, но и имущественные права
-местный бюджет (т.е. муниципальные публичные финансы) – не смету, а именно свой бюджет
-устав, учредительный документ – раньше он принимался на референдуме, а сейчас принимается представительным органом МСУ (законы субъектов об образовании муниципальных образований сегодня играют важную роль, и по сути, это отход от общественной теории МСУ, и вполне в духе государственной теории МСУ)
-символика.
Есть и содержательные (внутренние) признаки МСУ:
-автономность МСУ (у государства должны сохраняться лишь контрольные полномочия в отношении муниципальных органов, а заменять собой органы МСУ нельзя; исключения есть, и они определены в законе; кроме того органы МСУ не входят в структуру государственных органов – они организационно не подчиняются государственным органам, т.е. государственные органы не могут давать поручения органам МСУ и накладывать санкции за невыполнение этих поручений)
-ответственность в 2 ипостасях: 1) ответственность органов МСУ перед населением (те или иные должностные лица могут быть отозваны населением, их действия могут стать предметом обжалования; лица могут быть не переизбраны на следующий срок, либо могут быть отстранены от должности); 2) ответственность перед государством (деятельность органов МСУ носит подзаконный характер, нарушение законов является основанием для привлечения к ответственности)
-широкое применение форм непосредственной демократии (местные выборы, референдумы, местные голосования по различным вопросам, множественные формы непосредственного участия в решении вопросов местного значения: правотворческая инициатива, собрания, конференции жителей МО, публичные слушания, территориальное общественное самоуправление).
15.09.2011
Территориальная основа МСУ.
Виды территорий.
Территория – один из признаков публичной власти.
Исполнительная и судебная власти действуют только на ограниченной территории (в отличие от законодательной).
Административно-территориальное деление:
в этих рамках реализуется исполнительная власть.
Самый яркий пример – федеральные округа. На федеральном уровне в качестве административно-территориальной единицы выступает субъект РФ. Административно-территориальная единица может и не совпадать по территории с территорией субъекта РФ. Единственное что – субъект не может сформировать административно-территориальную единицу на территории другого субъекта РФ.
Судебное деление:
Есть судебные округа, в которых действуют суды общей юрисдикции, и есть округа, в которых работают арбитражи. У арбитражей даже есть свои термины для апелляции и кассации.
Традиционно, территория осуществления судебной власти судами общей юрисдикции совпадает с территорией субъекта РФ. Районные суды осуществляют свою юрисдикцию на части территории субъекта РФ, и их территория уже может не совпадать с делением субъекта РФ.
Территориальное деление муниципального образования:
мы предполагаем некую часть суши, внутренних вод, в пределах которой осуществляется местная власть.
Единица может быть разделена еще и на муниципально-территориальные единицы. На муниципальных территориях нет судов МСУ, но административные органы могут быть организованы на территориях муниципальных образований. Например, это может быть городской район (если город большой), в котором может быть организована местная администрация.
Получается, что деление осуществляется по функциональному признаку, а иногда и по отраслевому принципу.
Это делается для того, чтобы переместить власть к населению, осуществить деконцентрацию власти, передать ее на локальный уровень.
Территориальные принципы организации МСУ (конституционный уровень).
1) Поселенческий
2) Территориальный
Естественно то, чтобы оттолкнуться от населенных пунктов – определенного места компактного проживания населения. Это может быть село, деревня, аул, станица – в целом, речь идет о сельских населенных пунктах. Есть и городские населенные пункты: поселки, ПГТ, города. Такое объективное явление как населенный пункт с необходимостью предполагает некую организацию – МСУ. Необязательно, чтобы каждый населенный пункт приобрел статус муниципального образования, важно, чтобы каждый населенный пункт был вовлечен в осуществление МСУ.
Когда мы имеем дело с более крупным населенным пунктом (город), то местное самоуправление уже предполагается. При этом в состав городского образования могут быть отнесены и иные населенные пункты близнаходящиеся. Когда несколько населенных пунктов объединены в одно муниципальное образование, они вместе вовлечены в управленческий процесс, а также каждый такой пункт может быть самоорганизован в виде территориального общественного самоуправления.
Поселенческий принцип лежит в основе первого уровня организации МСУ и позволяет максимально приблизить местную власть к гражданам. Граждане, осознавая себя жителями населенного пункта, заинтересованы во многом, эффективность власти здесь очевидна.
Территориальный принцип предполагает образование МСУ в пределах определенной территории, включающей в себя населенные пункты и межселенные территории (территории между населенными пунктами). При этом, если поселенческий принцип отсутствует, то некоторые территории не обладают самостоятельным статусом, а становятся частью единого муниципального образования (они называются районы). Это позволяет концентрировать муниципальную власть и решать вопросы местного значения централизованно. Такой подход сегодня получает признание во многих развитых европейских странах, т.к. такая централизация способствует эффективности управления и позволяет экономить. Тенденция идет по пути укрупнения этих районов. Например, в Финляндии упраздняют муниципальные образования на уровне сельских населенных пунктов. Но эта тенденция вызывает опасения о том, что муниципальная власть утрачивает свое значение.
До реформ последних лет субъекты РФ сами решали то, как им организовать у себя МСУ, и многие пошли по пути поселенческого принципа, а территорий не было, создавались вместо них административно-территориальные единицы. И это вызывало вопросы, т.к. Конституция говорит о двух принципах организации МСУ, а не об одном. Но естественно, положения Конституции могут быть истолкованы по-разному: предусмотрен не императив двусторонней организации, а просто возможность организовать МСУ по различным признакам отдельно или в их сочетании – пожалуй, такое толкование является наиболее реалистичным.
В законе №131 предусмотрено сочетание и поселенческого, и территориального принципов.
Сегодня существует 2-х уровневое местное самоуправление. 1 уровень: поселения, 2 уровень: муниципальные районы.
Существует 4 типа МО: 1) поселения – сельские (один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов: им также может быть поселок, поселок может быть городским или сельским в зависимости от региона, формально этот вопрос решает субъект РФ путем принятия закона, а принципиальной разницы между ними нет; кишлак, аул, станица и другие населенные пункты. Несколько поселений и поселения+межселенные территории – это говорит о том, что при организации поселений не может быть каких-то анклавных территорий) или городские (город или поселок),
2) муниципальный район,
3) городской округ (кинули монетку, а вышло ребро; это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района, в котором решаются вопросы местного значения поселения и муниципального района – т.е. осуществляется компетенция 2-х видов муниципальных образований),
4) внутригородской округ города федерального значения (часть территории города федерального значения, в пределах которой осуществляется МСУ; этот тип появился вследствие объективной особенности города федерального значения, будучи субъектом РФ он обладает свойством поселения. Москва – это населенный пункт. По общестандартной схеме они должны были бы быть признаны городскими округами, но получается, что одновременно на одной территории нужно сформировать власть федеральную и муниципальную. Т.е. должен быть мэр и губернатор одновременно – допускать такую ситуацию в одном городе просто нельзя).
22.09.2011
Субъект Федерации – самостоятельно, исходя из объективных качеств населенных пунктов, определяет границы территорий муниципального образования. При этом субъект связан рядом требований, определенных в ФЗ (ст.11 ФЗ №131):
Эти требования ориентируют на то, чтобы субъект учитывал такие факторы как численность населения, согласованность с местным населением и органами МСУ соответствующих границ, перспективы развития муниципальных образований, существование различных типов муниципальных образований, фактор доступности (возможность передвигаться из одного населенного пункта в другой – в административный центр муниципального образования в течение рабочего дня туда и обратно), территория других муниципальных образований, территория субъекта РФ (границы можно определять только в пределах самого субъекта).
1) Границы поселений. Территория субъекта РФ разграничивается, в первую очередь, между поселениями.
2) Определяется граница территории муниципальных районов с тем учетом, что территории всех поселений, за исключением городских округов, следует включать в территории муниципальных районов. В территорию муниципального района, помимо территорий поселений включаются также межселенные территории (те территории, где населенных пунктов нет – как правило).
Границы территорий поселений образуются с учетом объективно сложившихся факторов, в т.ч. исторически сложившиеся земли населенных пунктов. Т.к. это будет удобно для местного населения, и не разрушит привычный для них уклад. К территориям поселений должны быть отнесены прилегающие земли общего пользования, территории традиционного природопользования. Рекреационные земли также должны быть отнесены к территории поселения, они предназначены для отдыха. А также земли для развития поселения – как минимум, должен быть генеральный план развития поселения (отражает градостроительную концепцию соответствующего поселения с указанием тех территорий, которые должны быть освоены).
Эти требования сформулированы для того, чтобы максимально оградить муниципальные образования от угроз, которые могут исходить от различных субъектов хозяйствования.
Когда мы определяем территорию муниципального образования, нельзя предположить, что мы формируем ту территорию, которая переходит в собственность этому муниципальному образованию. Это не так. Вопросы собственности и вопросы определения границ не являются тождественными! В пределах муниципального образования земля может находиться в чьей угодно собственности! И это имеет значение, т.к. может быть необходимость изъятия земельных участков для удовлетворения муниципальных нужд, и может быть запущен механизм равноценного предварительного выкупа этих участков. Инициатива может исходить от тех органов МСУ, у которых есть юрисдикция, компетенция в пределах этих территорий.
Отправным числом жителей сельского населенного пункта является цифра в тысячу человек. 1001 человек – и все, сельское поселение может быть образовано. Но есть регионы с разной плотностью населения, и тогда показатели меняются. Например, в южных регионах плотность населения высокая. Северные и восточные регионы относятся к категории регионов с низкой плотностью населения.
Должен быть определен административный центр – тот населенный пункт, где находятся основные органы местного управления (глава местной администрации и др.). Обычно это крупный населенный пункт, так удобнее. Вопрос возникает тогда, когда город становится городским округом и становится самостоятельным муниципальным образованием. Город становится административным центром городского округа. Вместе с тем он же может стать административным центром муниципального района.
Доступность. В случае определения границ территории поселения речь идет о пешеходной доступности, а когда определяются границы муниципального района, эта доступность становится транспортной (но эта доступность должна пониматься в узком смысле – автомобильный транспорт с учетом дорожных обстоятельств).
Границы муниципальных образований – это динамичное явление, они часто изменяются, и по субъективным, и по объективным обстоятельствам. Опыт показывает, что маленьким населенным пунктам, что касается вопросов бюджетного регулирования, довольно проблематично. Поэтому они этот вопрос передают на уровень муниципального района, а затем встают вопросы об их слиянии с другими муниципальными образованиями – это также приводит к изменению границ.
Кроме изменения границ также существует преобразование муниципальных образований.
1) Изменение границ (муниципальное образование сохраняется, но меняются границы территории).
Порядок изменения зависит от типа муниципального образования, от количества населенных пунктов, которые образуют муниципальное образование. Но есть несколько постоянных правил:
-этот вопрос находится в ведении субъекта РФ и регулируется законами субъекта РФ, т.е. чтобы изменить границы МО, нужно принять закон субъекта РФ.
-нужна инициатива. Субъектами-инициаторами могут быть: население (наиболее оптимальны правила, установленные законодательством о референдуме), органы местного самоуправления, органы государственной власти субъекта РФ и федеральные государственные органы – все эти субъекты являются публичными, т.е. частное лицо не может выступить инициатором изменения границ. Инициатива оформляется решением соответствующих органов.
-любое изменение границ возможно только с ведома населения, т.е. это возможно как в качестве учета мнения населения, так и в качестве согласия населения – правовые последствия разные. Если мы говорим об учете мнения населения, то речь идет о том, что оно должно быть выявлено, но не обязательно для органа, уполномоченного принимать решение об изменении границ. Население может выступить против, но это не имеет существенного значения, не будет препятствием для принятия решения об изменении границ. Согласие же приобретает существенное значение для принятия решения. Мнение или согласие населения практически всегда выражается представительным органом местного самоуправления! Но есть и процедура выражения мнения посредством голосования, проводится в процедуре проведения референдума, и решение, принятое посредством такой процедуры уже является обязательным для исполнения, имеет силу решения референдума! Такая процедура необходима при изменении границ, влекущее отнесение территорий входящих в состав муниципального района поселений или пунктов к территориям других муниципальных районов. Нужно мнение не только муниципального района, поселение которого будет передаваться, но и того, к которому будет происходить присоединение, но определяющим будет мнение жителей поселения, которое будет передаваться. Такая же ситуация, когда мы имеем дело с поселением, в составе которого есть несколько населенных пунктов, и какой-либо из этих пунктов передается, то должны быть учтены позиции всех муниципальных образований, территории которых меняются, а также должно быть учтено мнение того населенного пункта, территория которого передается.
Часто изменение границ обосновывается тем, что меняется численность населения, и якобы появляются объективные основания для изменения границ. Подобные вопросы ставились перед КС, и законодатель, учитывая позиции КС, указал, что уменьшение численности населенного пункта менее чем на 50% не является достаточным основанием для инициирования процедуры изменения границ.
2) Преобразование муниципальных образований. Существует несколько форм: объединение, разделение, изменение статуса городского поселения (например, когда оно становится городским округом, либо наоборот). Такое преобразование также оформляется законом субъекта РФ, и инициаторы те же. Правила инициирования точно такие же, что и при инициировании изменения границ. В случае с преобразованием появляется такое условие как согласие населения (например, в случае объединения 2 и более поселений). Но это согласие выражается представительным органом каждого из поселений, т.е. голосование по преобразованию не проводится. А когда объединяются муниципальные районы, оно уже производится с учетом мнения населения, которое также выражается представительным органом.
Если происходит разделение 1 поселения на два и более, то в этом случае такое разделение так же должно осуществляться с согласия населения, но уже это согласие можно получить только во время голосования по вопросу о преобразовании (т.к. в момент разделения нет нескольких представительных органов, чтобы принимать такое решение). Когда делится муниципальный район, то происходит учет мнения населения, которое выражается через представительный орган муниципального района.
Когда происходит изменение статуса городского поселения, то оно возможно с согласия населения, которое получается путем проведения голосования в городском поселении отдельно и в муниципальном районе отдельно. По сути, такие правила сильно препятствуют выделению городских поселений. Объективный фактор, который должен быть учтен, это перспективы развития населения, подтвержденные генеральным планом.
29.09.2011
Компетенция муниципальных образований.
Муниципальное образование – публичный субъект, и его компетенция – это совокупность властных полномочий, которыми муниципальное образование наделено в сфере местного самоуправления.
В науке существуют споры относительно понятия «компетенция».
1-й подход включает в содержание компетенции совокупность полномочий, т.е. правовых возможностей. В рамках такого понимания компетенции выделяют отдельно как самостоятельное явление предметы ведения как сферу общественных отношений. Считается, что полномочия реализуются в определенной сфере общественных отношений, т.е. по предмету ведения. Предметы ведения в таком отношении указывают на круг тех вопросов, которые могут получить свое разрешение посредством осуществления полномочий.
2-й подход исходит из того, что невозможно полномочия представить в отрыве от сферы общественных отношений, в которых эти полномочия осуществляются. Следовательно, предметы ведения являются неразрывной частью компетенции.
Какое это имеет значение? Если исходить из 1-го подхода, то осуществляя нормотворческую деятельность, необходимо текст закона строить так, чтобы четко разделять предметы ведения и полномочия (компетенцию). В рамках 2-го подхода все это предстает в единстве, и довольно проблематично было бы отдельно выделять предметы ведения, отдельно выделять компетенцию. Т.е. второй подход может быть более наукообразный, свидетельствующий о том, что правовые возможности не могут осуществляться в отрыве от определенных сфер общественных отношений. Но наиболее четкий и ясный – 1-й подход, и действующее законодательство отражает именно его – полномочия и предметы ведения законодатель различает! Это четко обозначено уже в Конституции. И предусмотрена возможность осуществления полномочий по предметам ведения. На таком же подходе построено и законодательство, регулирующее местное самоуправление. Единственное отличие в том, что на местном уровне предметы ведения называются вопросами местного значения.
Получается, что с точки зрения практики лучше придерживаться первого подхода, а с точки зрения доктрины – второго подхода.
Вопросы местного значения – это суть предметы ведения муниципального образования, т.е. те общественные отношения, в рамках которых осуществляется местное самоуправление. При этом речь идет о тех общественных отношениях, в которых муниципальное образование является единоличным публичным субъектом, т.е. управление по этим вопросам может осуществлять только муниципальное образование. Те отношения, в которых присутствует только муниципальная публичная власть – это исключительная прерогатива муниципального образования. Соответственно, если государство попытается вмешаться в эту сферу, оно непременно должно «получить» от суда. Вопросы местного значения – это та сфера, которая образует самостоятельность, автономию муниципального образования. Эти вопросы очерчивают круг независимости муниципального образования от государства. И это вызывает большую сложность, т.к. на протяжении многого времени государство было безраздельным хозяином на территории всей страны. Но, безусловно, у государства есть рычаги воздействия на муниципальные образования, государство продолжает оставаться единственным суверенным носителем публичной власти на территории всей страны.
Помимо вопросов местного значения ФЗ выделяет такую категорию как права муниципального образования («права ОМСУ»). «Права ОМСУ» - формулировка закона – не является точной, т.к. если мы говорим об органах, соответствующая терминология должна быть выражена, должно употребляться «полномочия органом МСУ». А мы говорим о правах, которые принадлежат всему муниципальному образованию.
Эти права можно назвать факультативными вопросами местного значения. Дело в том, что сфера осуществления публичной власти, которая определяется «вопросы местного значения» - это та сфера, которую муниципальная власть обязана осуществлять. Вопросы местного значения обязательно должны решаться, их решение – это обязанность муниципального образования! Категория факультативных вопросов (права) – это те перечни вопросов, которые могут быть решены муниципальным образованием, если на то есть желание и собственные финансовые возможности муниципального образования. Т.е. это те вопросы, которые муниципальное образование не обязано решать, поэтому они называются правами. Они отражают не только некие возможности, но и некий круг вопросов, который может быть решен муниципальным образованием. Поэтому этот элемент компетенции муниципального образования часто называется именно факультативными вопросами местного значения.
Следующий элемент компетенции – это полномочия ОМСУ – т.е. те властные возможности, которыми ОМСУ наделяются по вопросам местного значения. И ОМСУ обязаны осуществлять эти полномочия! Осуществление этих полномочий позволяет решать вопросы местного значения.
Еще одна категория полномочия – это полномочия ОМСУ по соглашениям. Поскольку МСУ является двухуровневым (поселения и районы), между органами МСУ поселений и органами МСУ муниципального района могут быть заключены соглашения о передачи полномочий и денег. И тогда ОМСУ будут осуществлять не собственные полномочия, а полномочия других ОМСУ, которые они получили в соответствии с заключенными соглашениями. Это довольно распространенная практика. Не только поселения передают свои полномочия районам, но и районы могут переложить свои полномочия на поселения, обеспечивая, естественно, и материальными, и финансовыми ресурсами.
Еще одна составляющая компетенции – это отдельные государственные полномочия, переданные ОМСУ. При этом указанные полномочия могут быть как федеральными, так и региональными. Отдельные государственные полномочия осуществляются ОМСУ, они возлагаются на местные администрации – речь идет, по сути, о передаче на муниципальный уровень исполнительных государственных полномочий. Именно поэтому они закреплены за местными администрациями (общее правило – администрации муниципальных районов или городских округов, поселение – в виде исключения).
Отдельные государственные полномочия, в осуществлении которых участвуют ОМСУ. В чем разница? В том, что этими полномочиями органы ОМСУ не наделены. Следовательно, у них нет обязанности осуществлять их, следовательно, им денег и имущества за это не дают. Но если муниципальное образование хочет за счет муниципального бюджета и имущества участвовать в этом и помогать государству, оно может принять в этом участие.
Эти элементы образуют содержание компетенции муниципального образования! Ряд из них, а именно те, которые связаны с отдельными государственными полномочиями, свидетельствуют о том, что на самом деле муниципальная власть серьезно кооперируется с властью государственной и находится с ней в тесном взаимодействии. Они взаимодействуют с государством в решении общих задач.
Вопросы местного значения.
Им посвящено много положений ФЗ №131. Они классифицируются в зависимости от типов муниципальных образований, соответственно есть 3 группы: ВМЗ поселения, ВМЗ муниципального района, ВМЗ городского округа. ФЗ наделяет города федерального значения определением вопросов муниципальных образований, находящихся на их территории, поэтому их полномочия указаны не в ФЗ, а в законе субъектов РФ.
Особенность городского округа – в том, что он является одноуровневым муниципальным образованием! Это город, который одновременно является носителем компетенции поселения и муниципального района, поэтому он осуществляет вопросы местного значения и тех, и тех.
Самая простая формула: ВМЗ поселения+ВМЗ муниципального района=ВМЗ городского округа. Но на самом деле это не совсем так. Есть такие вопросы как бюджет поселения, бюджет муниципального района – это не означает, что городской округ принимает отдельно оба бюджета! Тут другой смысл – ВМЗ городского округа является бюджет городского округа! Если же вопросы не совпадают, то в таком случае дополнительно городской округ осуществляет и эти вопросы, кроме того, что решает вопросы поселенческого уровня. Иногда эти вопросы приобретают разное качественное значение: например, вопрос с библиотекой поселения – соответственно, вопрос организации библиотечного дела муниципального района – ВМЗ муниципального района, а городской округ решает этот вопрос именно как ВМЗ городского округа. Например, организация предоставления общего образования к вопросам местного значения поселения не относится, но зато относится к ВМЗ муниципального района, а также к ВМЗ городского округа. Или, например, на поселенческом уровне есть такой вопрос как сброс и вывоз мусора, а на уровне муниципального района есть вопрос утилизации и обработки промышленных отходов – для этого может быть единый завод, свалка и т.п. Очевидно, что поселение в отдельности может быть не в состоянии заниматься переработкой отходов, а муниципальный район и крупный город в состоянии это сделать, поэтому кроме сбора мусора город будет дополнительно заниматься переработкой и утилизацией мусора.
В городах федерального значения.
В СПБ это Закон СПб от 23.09.2009 г. №420-79 «Об организации МСУ в СПб». Несмотря на то, что у нас существует только 1 тип муниципального образования, тем не менее, вопросы неоднозначно распределены. Есть объективные предпосылки: есть населенные пункты, которые включены в состав СПб и находятся в отдалении от городской инфраструктуры, а также есть муниципальные округа, включенные в городскую инфраструктуру. Уставный суд говорил о том, что такое положение вещей является недопустимым, т.к. внутригородские территории являются одним видом МО и наделять их разными ВМЗ нельзя! Но все же отличия продолжают сохраняться, несмотря на позицию Уставного суда, что обусловливается территориальными и экономическими особенностями муниципальных образований. При этом наименее привилегированными являются муниципальные округа, у которых есть определенный круг ВМЗ. В ряде случаев к ним относят не ВМЗ, а полномочия (чехарда) – это сознательная путаница, создается эффект того, что у муниципального образования много ВМЗ.
Другие МО, такие как города и отдельные группы поселков, а также группа «привилегированных» муниципальных округов (Коломна, Сенной, Адмиралтейский, остров Декабристов, Красненькая Речка, Пороховые, Автово, Балканский) – у них есть порядка 14 ВМЗ помимо тех, которыми они наделяются наряду с другими муниципальными округами. Также есть муниципальный округ Горелово, который на основании кучи особенностей, осуществляет ВМЗ в части текущего ремонта и содержания дорог.
Мы видим, что внутри СПб муниципальные образования имеют разные статусы и разные правовые возможности, чего не должно было быть. Тут ставится вопрос о соблюдении принципа равенства на участие в осуществлении МСУ. Но этот вопрос на протяжении многих лет так и не разрешен.
Права (факультативные вопросы) ОМСУ также распределены между типами МО. Это права ОМСУ поселения на решения вопросов, не отнесенных к ВМЗ поселения. К этому относится право на совершение нотариальных действий, если в поселении нет нотариуса; участие в деятельности по опеке и попечительству; организация музейного дела и т.д. Эти права осуществляются за счет средств местных бюджетов! При этом в законе перечень этих прав оставлен открытым. Т.е. все те вопросы, которые не отнесены к ведению других МО, полномочиям разных органов, по остаточному принципу муниципальные образования вправе решать за счет своих средств. Их трудно найти, т.к. практически все уже заурегулировано. В ст.15.1 также содержится перечень прав муниципального района: создание музеев, участие в деятельности по опеке и попечительству, создание условий для реализации прав местных национальных и культурных автономий, создание службы неотложной медицинской помощи, создание условий для развития туризма, осуществление функции учредителя высшего профессионального учреждения высшего профессионального образования (созданных до 2008 г., а для города временных ограничений нет) и т.д. Важно, чтобы в ФЗ это было сформулировано как право ОМСУ, а не как обязанность!
Полномочия ОМСУ по решению вопросов местного значения.
Ст.17 ФЗ выделяет ряд общих таких полномочий. В частности, это принятие устава муниципального образования, установление официальных символов, создание муниципальных предприятий и учреждений, тарифное регулирование в отношении услуг, полномочия по организации теплоснабжения, по социально-экономическому развитию МО, учреждение печатных СМИ, международные и внешнеэкономические связи (реально ничего нет) и др. Эти полномочия должны быть определены ФЗ! У субъектов РФ нет возможности регулировать полномочия ОМСУ по решению ВМЗ. А в уставах МО уже осуществляется распределение данных полномочий. Кроме того, ФЗ №131 в тех главах, которые посвящены системе органов МСУ, определяются полномочия каждого из этих органов, а также тех органов, которые могут быть созданы в соответствии с уставом.
Полномочия по соглашениям.
Обычно речь идет о взаимодействии поселенческих ОМСУ и районных ОМСУ. Тут имеют место только вертикальные отношения! При передаче этих муниципальных полномочий передающий субъект обязан передавать финансы и имущество. А осуществляющий эти полномочия субъект несет ответственность только в части переданных средств и имущества.
Государственные полномочия.
Переданными считаются те полномочия, которые не связаны с вопросами местного значения и установлены ФЗ либо законами субъектов РФ, и переданные ОМСУ. Эти полномочия, по общему, правилу, передаются на неопределенный срок либо, если срок определен, то он должен быть установлен в том законе, в котором соответствующее полномочие передается. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных муниципальным образованиям, осуществляется только за счет субвенций. Тогда встает вопрос об ответственности муниципального образования, т.к. муниципальное образование должно качественно выполнять полномочия, деньги должны передаваться. По общему, правилу МО несет ответственность в пределах тех средств, которые выделили, но есть хитрая норма о том, что эти полномочия могут быть осуществлены и за счет средств самого МО, которая и позволяет всю ответственность возлагать на муниципальную власть. Когда закон формулирует все требования к полномочиям, только тогда становится понятно, как передавать полномочия. Законы, передающие отдельные полномочия МО вступают в силу ежегодно, их действие запускается посредством принятия бюджета на соответствующий год. Соответственно, в бюджетных документах должны быть разрешены эти вопросы, а если они не предусматриваются, значит, соответствующая норма, наделяющая МО полномочиями, не действует в этом году.
Отдельные государственные полномочия, в осуществлении которых участвуют ОМСУ.
Эти отдельные полномочия должны быть предусмотрены в ФЗ, в законах субъектов РФ. При этом есть дискреция: из государственного бюджета могут быть выделены средства для того, чтобы привлечь МО к осуществлению отдельных государственных полномочий, а может быть, и нет. Т.е. если интереса нет, то средства могут быть и не выделены, точно так же интерес проявляется и у муниципального образования.
6.10.2011
Формы осуществления местного самоуправления.
Это один из уровней публичной власти, и общие принципы о непосредственом осуществлении демократии применимы и здесь. Но здесь способов непосредственного осуществления своих прав намного больше, чем на других уровнях. Однако, не смотря на это, преимущественно власть осуществляется через органы МСУ.
Можно выделить в зависимости от результатов участия и от возможности самостоятельного принятия решения формы непосредственного осуществления МСУ и формы участия населения в осуществлении МСУ. Когда мы говорим о первом, речь идет о тех правовых формах, в рамках которых население может принимать решения, которые приводят к желаемому результату - т.е. непосрдетсвенное осуществление власти. Когда же речь идет о формах участия населения, речь идет о тех формах, с помощью которых граждане могут в той или иной форме повлиять на принятие решений. Т.е. это ориентировано на то, чтобы воздействовать на ОМСУ, но бывают случаи и когда население самоорганизуется и выступает в роли силы, которая может существенно повлиять на принятие решения.
Формы непосредственого осуществления населением МСУ.
Референдум (местный)
Выборы (местные)
Вообще эти институты указывают на наличие публичного субъекта, только для него характерны референдумы и выборы. Участниками являбтся граждане и коллектив граждан, проживающих на определенной территории (население МО). Есть особенности, связаные с тем, что на территории МО могут проживать лица без гражданства, иностранные граждане - они также могут голосовать, но:
Это должен быть иностранец, т.е. лица без гражданства голосовать не могут
Государство должно предоставить возможность своему гражданину возможность голосовать
Между государством и РФ должен быть договор, позволяющий голосовать на выборах или референдуме.
Пока таких случаев нет!
Реализация этих положений в ряде стран приводит к любопытной ситуации: в странах Прибалтики есть категория 'не-граждане', и они не имеют права участвовать на муниципальных выборах и референдуме. Вместе с тем граждане других стран, которые меняют место жительства и в течение 3 месяцев живут в Прибалтике, приобретают право участвовать в местных выборах и референдуме.
Референдум.
Проводится для того, чтобы непосредственно решь вопросы местного значения. Поэтому референдумы проводятся по вопросам, отнесенным к вопросам местного значения. Т.е. по вопросам, отнесенным к правам МО, по вопросам полномочий органов МСУ, по отдельным переданным государственным полномочиям местный референдум не может быть проведен!
Должен быть соблюден принцип всеобщности, и проведен на всей территории МО. Бывают разные уровни референдума: поселенческий, или референдум муниципального района, или референдум городского округа. Решение, принятое на референдуме, является обязательным!
Далеко не по всем вопросам может быть проведен местный референдум. Нельзя по вопросу местного бюджета, по организации мероприятий по борьбе с терроризмом, например. Т.е. работают общие ограничения. Нельзя по вопросу принятия устава муниципального образования - это достаточно спорный момент с точки зрения демократических ценностей. Есть масса сложностей, связанных с тем, что устав подлежит государственной регистрации, т.е. он должен соответствовать законодательству - поэтому он принимается представительным органом МСУ. Гюлумян считает, что это необоснованное ограничение.
При проведении местного референдума соблюдаются те же правила, что и при проведении любого референдума. Начинается все с инициативы референдума. Субъекты инициативы - граждане, проживающие на территории муниципального образования. Инициатива может быть выдвинута также избирательными и иными общественными объединениями, если в их уставах есть такая возможность: политические партии (региональные, местные отделения), иные организации и органы местного самоуправления (представительный орган и глава местной администрации - они совместно должны быть инициаторами!). Если инициатива выдвигается ОМСУ, то она должна быть оформлена соответствующими муниципальными актами. Если инициатива исходит от иных лиц, то в качестве условия - необходима поддержка иных жителей муниципального образования (собираются подписи - не более 5% населения). А нижней планки нет=) После формирования инициативной группы (не менее 10 человек, коорые всем занимаются) должна быть ее регистрация в избирательной комиссии муниципального образования, о чем выдается соответствующий документ. И только после этого будет осуществляться сбор подписей. Вопрос, выносимый на референдум, проверяется избирательной комиссией по своему содержанию. Представительный орган в течение 30 дней обязан назначить местный референдум. Дальше все процедуры проводятся в соответствии с ФЗ и с законом субъекта РФ о порядке проведения местного референдума. Решение, принятое на местном референдуме, сопоставимо по юридической силе с уставом муниципального образования (т.е. это акты высшей юридической силы).
Выборы.
Основное назначение - формирование органов МСУ: представительный орган МСУ, глава муниципального образования или какие-нибудь другие органы, формирующийся выборным путем. Преимущественно речь идет о выборах депутатах МСУ (вид выборного должностного лица). Слово 'депутат' является данью истории. Избирательная система может устанавливаться на муниципальном уровне самостоятельно. Недавно вышло Постановление КС от 7.07.2011 15-П: положения ФЗ 131 были признаны не соответствующими Конституции в той мере, в которой не исключается возможность применения пропорциональной избирательной системы в т.ч. как элементы смешанной системы на выборах представительных органов сельских поселений с малочисленным населением и малым числом депутатов, поскольку создается риск искажения воли избирателей.
Порядок проведения выборов реализуется в соответствии с ФЗ и с законами субъектов РФ о выборах. Орган, уполномоченный назначать выборы, - представительный орган МСУ, за 80-90 дней до дня голосования, на воскресенье. Существует определенная синхронизация выборов: осенние-весенние, а особенность в том, что могут проводиться и до-выборы. Орган, организующий выборы, - избирательная комиссия муниципального образования.
У выборов есть свойство периодичности, в отличие от референдума.
ФЗ 131 называет и некоторые другие формы голосования, кроме выборов и референдума. Например, голосования по отзыву выборного должностного лица. Это то же самое, что и на региональном уровне. Но на муниципальном уровне эта возможность может иметь перспективу для реализации. Отзыв рассматривается как мера ответственности выборного должностного лица за совершение противоправных действий или принятие противоправных решений, причем необязательно эти действия образуют состав преступления или правонарушения. Судебное решение, которым установлена незаконность действия, - правовое основание для выдвижения инициативы по отзыву лица. Нужно, чтобы участие приняли более половины от жителей муниципального обращования, обладающих избирательным правом, и чообы из них более половины проголосовали за отзыв такого должностного лица. Это достаточно сложная процедура, т.к. это должен быть жутко вопиющий случай нарушения прав населения.
Еще одна форма голосования: голосование по вопросам изменения границ и преобразованию муниципального образования. По сути, это разновидность местного референдума. Выносится на рассмотрение вопрос местного значения. Было бы правильно отдельно определить порядок голосования по этим вопросам, а не регулировать его нормами о референдуме, как сделано.
И еще одна уникальная форма непосредственного осуществления МСУ - это сход граждан. Данная форма предусматривается в особых случаях, когда речь идет о поселении с численностью жителей не более 100 человек, обладающих избирательным правом. Особенность в том, что сход выполняет еще и функцию представительного органа: можно принять решение по любому вопросу, отнесенному к вопросам местого значения + осуществление полномочий представительного органа. Пожалуй, это тот пример, когда население действительно непосредственно, систематически осуществляет местную власть.
13.10.2011
Формы участия населения в осуществлении МСУ.
Они не позволяют населению принимать решение по вопросу, отнесенному к вопросу местного значения. Но по сути, это косвенная форма принятия решения по вопросу местного значения, т.к. оказывается влияние.
Во-первых, это собрание и конференция граждан. Есть 3 цели, ради которых проводится собрание граждан:
Обсуждение вопросов местного значения (где построить американские горки, какие массовые мероприятия и когда проводить)
Информирование населения о деятельности ОМСУ (отчеты о проделанной работе, о расходовании денег)
Осуществление территориального общественного самоуправления
Инициаторы собраний: население, глава муниципального образования и представительный орган.
Иногда принимаются муниципальные нормативные акты о процедуре проведения собраний. 131 ФЗ различает собрание и конференции, регулирует их в разных статьях, но на самом деле по целевому назначению они не отличаются от собраний. Единственное важное отличие: конференция - это собрание представителей жителей муниципального образования, а собрание - это та форма участия, в которой участвуют жители муниципального образования, достигшие возраста 18 лет и обладающие активным избирательным правом. Это позволяет гражданам влиять и в крупных, и в мелких муниципальных образованиях.
Каков порядок - определяется Уставом муниципального образования, при этом в разных МО можно встретить разные подходы нормативного регулирования: как в отдельных, так и в одном акте могут регулироваться собрания и конференции.
Может ли принять участие в собрании человек, не зарегистрированный в МО, но фактически там проживающий? Т.к. это сложно установить, то участники собраний должны все-таки доказывать, что они жители, а это подтверждается регистрацией: постоянной или временной. Если гражданин обладает собственностью на территории МО, но он опять там не зарегистрирован? В актах МО порой эта ситуация разрешается положительно - возможность участия с правом совещательного голоса. Как организовать и проводить собрания, когда инициаторами являются граждане? Часто в актах МО предусматривается возможность создания инициативной группы, которая обращается в предстааительный орган МСУ, обосновывая необходимость решения конкретных вопросов, и представительный орган тогда принимает решение о проведении собрания.
Гюлумян считает, что ситуация должна подпадать под ст.31 Конституции - свобода проведения собраний, тогда было бы разумнее установить уведомительный порядок проведения собраний, а не привлекать представительный орган в обязательном порядке. Но видимо эти собрания рассматриваются в качестве иной формы осуществления МСУ, поэтому назначение собрания может осуществляться представительным органом.
Также возникают различные организационные моменты: кто будет председательствовать, в каком порядке это лицо будет определяться, как организовать порядок на собрании? Должен быть определен порядок принятия решений: большинством от участвующих+требования по присутствию большинства населения или по-другому.
Принятые решения должны быть обнародованы. Принятое решение не носит обязательного характера, и не являются правовыми решениями. Это социальные решения, имеющие рекомендательное значение.
Еще одна форма участия - это территориально-общественное самоуправление (ТОС).
Вопрос о природе ТОС является дискуссионным. Некоторые специалисты (Кокотов) считают, что это разновидность местной публичной власти. А есть мнение о том, что никакой власти здесь нет, это просто форма самоорганизации населения, граждане через такую форму участвуют в осуществлении МСУ, но не осуществляют МСУ. Гюлумян считает, что второй подход более соответствует замыслу законодателя. Но, как всегда, везде есть доля истины. ТОС - это не форма территориальной орагнизации публтчной власти, это не муниципальная публичная власть. Вместе с тем, это иная форма публичной власти. Это форма общественной публичной власти, имеющая особенность, связанную с привязкой к некой территории. ТОС - это некоммерческое объединение граждан, проживающих на определенной территории - вот и вся специфика. Короче говоря, по своей природе ТОС - это общественное объединение. А оно тоже может осуществлять публичную власть - власть общественного объединения, которая не является публичной. Нет публичной муниципальной власти, есть иной вид публичной власти, поэтому нельзя говорить, что публичной власти вообще нет. Речь может идти о подъезде многоквартирного жилого дома, многоквартирном жилом доме, объединении многоквартирных жилых домов, иных территориях проживания граждан, которые не обладают статусом муниципального образования. Общины коренных малочисленных народов - это подобное общественное объединение. Создание любого ТОС должно получить подтверждение в органах МСУ! ТОС принимает устав (парадной номер 1) и определяет в нем структуру органов ТОС, порядок их деятельности, территорию действия, цели, задачи, основные направления деятельности, порядок принятия решений и т.д. После утверждения устав ТОС направляется в ОМСУ для регистрации. Как ни странно, в России есть тысячи ТОС. Устав может предусмотреть получение статуса юридического лица, тогда выбирается организационно-правовая форма по закону о некоммерческих объединениях. Тогда после регистрации устава в ОМСУ нужно обратиться в соответствующий регистрационный орган за регистрацией юридического лица. Преимущество наличия ТОС: выступить единым блоком в отношениях с ОМСУ, решать сообща бытовые вопросы. Если есть регистрация, то ТОС может даже осуществлять функцию управляющей компании (как ТСЖ).
Собрания и конференции являются организационной формой территориального общественого самоуправления. И принятые решения имеют тут уже обязательное значение, если они приняты по вопросам, предусмотренным уставом ТОС.
Требования к участникам тут уже иные: допускаются до участия в осуществлении общественного самоуправления жители, достигшие возраста 16 лет.
131 ФЗ предусматривает ряд вопросов, которые отнесены к исключительным полномочиям собраний, осуществляющих ТОС: установление структуры органов ТОС, принятие устава, внесение в него изменений, определение направлений деятельности ТОС, утверждение сметы доходов и расходов и отчета об исполнении и некоторые другие.
Еще одна форма - публичные слушания.
Цель: обсуждение проектов МПА - устав МО, программы развития МО, местный бюджет.
Без публичных слушаний данные проекты не могут быть приняты! Это некая форма народного контроля и информирования населения. По инициативе представительного органа, главы МО, населения могут быть проведены публичные слушания и по другим вопросам (т.е. уже необязательно). Проведение публичных слушаний, как правило, связано с решением органов МСУ.
Опять же есть масса вопросов организационного характера, которые должны найти разрешение в МПА.
Когда выявляется мнение населения, здесь нет обязательного требования по числу участников! Граждане просто должны быть извещены о вопросах, месте, времени. На публичных слушаниях могут выступать те, кто своевременно известил инициатора о своих вопросах - часто включается такое требование в процедуру.
Правотворческая инициатива граждан.
Она может исходить только от граждан, как видно из названия. Граждане и группа граждан, обладающие активным избирательным правом - единственный субъект инициативы. Порядок опять же должен быть урегулирован уставом МО. Минимальную численность инициативной группы - более чем в 3% населения устанавливать запрещено федеральным законом! Любое иное число устанавливается МПА. Такая инициативная группа должна не просто выразить желание о принятии актов, а выступить с проектом МПА. Инициатива должна быть осуществлена с требованиями в части реализации правотворческой инициативы публичными субъектами: не только разработка проекта, но и описание концепции, обоснование проекта (в т.ч. вопрос о финансово-экономической основе проекта, повлечет ли принятие проекта дополнительные расходные обязательства МО), приложение протокола собрания граждан. После того как такая инициатива вносится в представительный орган, она регистрируется, и с этого момента возникает обязанность уполномоченного органа рассмотреть на своем заседании представленный проект и принять по нему решение.
Именно правотворчество - т.е. предлагаемый проект должен содержать именно правила поведения.
Опрос граждан.
Инициатор опросов - ОМСУ, которые желают выявить мнение населения по вопросам местного значения. Опросы граждан близки к социальным вопросам. Отличие лишь в том, что социальные опросы проводятся некоммерческими организациями по заказу каких-либо заинтересованных лиц.
Участвовать могут только жители муниципального образования, обладающие избирательным правом. Опрос может проводиться как на территории всего, так и на части муниципального образования.
Инициатором также могут быть ОГВ субъектов РФ по конкретному вопросу (об изменении целевого назначения земель муниципального образования).
Порядок проведения регулирутся уставом МО и решением представительного органа МСУ. В них решается: дата и место опроса, формулировка опроса, методика проведения опроса (социологическся выборка и др.), форма опросного листа.
Перед проведением опроса жители должны быть проинформированы о предстоящем проведении опроса. Порой говорят, что это консультативная формаиреферендума. Но мы будем считать референдум в его императивном значении.
Результаты опроса не имеют обязательного значения для принятия решений, ОМСУ не связаны результатами опроса.
Все расходы по проведению несет публичный субъект.
Есть и другие формы, ФЗ дает открытый список.
Например, есть обращение граждан в ОМСУ (индивидуальные и коллективные) с жалобами, просьбами. Порядок обращения регулируется ФЗ об обращениях граждан.
И иные формы - проведение собраний, митингов, шествий, пикетирования и т.д.
20.10.2011
Система органов местного самоуправления.
Понятие органа МСУ.
Муниципальный орган существует сам по себе, он является частью более крупной организации – аппарата муниципальной власти. Данная муниципальная организация существует и действует в системе других муниципальных организаций, взаимодействует с ними и выполняет часть функции муниципальной власти.
Как часть аппарата муниципальной власти орган МСУ выступает от имени муниципального образования.
Орган МСУ обладает собственными полномочиями. Собственные полномочия – те полномочия, которые принадлежат только конкретному органу МСУ и никакой другой муниципальной организации. Собственные полномочия связаны с решением вопросов местного значения. Орган МСУ может осуществлять и несвойственные полномочия, в силу того, что они ему переданы, но это исключение, специальная возможность.
Орган МСУ финансируется из местного бюджета. Финансирование частными лицами или из государственного бюджета (непосредственно) – исключается.
Органы МСУ независимы от государственных органов.
На сегодняшний день выделяется специальная категория органов, которые не обозначаются как орган МСУ – муниципальные избирательные органы (избирательные комиссии). Данные органы рассматриваются как муниципальные органы, но не рассматриваются как органы МСУ. Данная классификация достаточно искусственна: обусловлено желанием сделать избирательные комиссии независимыми от других муниципальных органов, иметь возможность контролировать деятельность этих органов.
Сначала выстроили вертикальную систему государственных органов. Потом появились органы местного самоуправления и органы местного самоуправления нужно было соединить с системой избирательных органов.
Законодатель по функциональному признаку выделяет:
Представительный орган МО. Основная функция – олицетворение жителей муниципального образования. Это выборный орган. В нем представлены депутаты – представители жителей муниципального образования. Данный орган является демократическим органом. Другие органы местного самоуправления могут не быть представительными.
Глава муниципального образования. Речь идет о главе, т.е. о должностном лице, которое представляет муниципальное образование. Это лицо может быть представителем жителей, а может и нет, т.к. глава может быть и не выборным лицом.
Местная администрация или исполнительно-распорядительный орган муниципального образования.
Контрольный орган.
Иные органы. Перечень остается открытым. Данные органы должны быть предусмотрены уставом и обладать собственными полномочиями.
Первые три вида органов за определенными исключениями являются обязательными, они в любом случае должны быть созданы в муниципальном образовании.
Существование контрольного и иных органов определяется уставом МО.
Функциональный критерий является основным и он получил свое законодательное закрепление.
В зависимости от области можно выделить отраслевые органы: их классификация различается в зависимости от вопросов местного значения.
В зависимости от компетенции (данная классификация присуща крупным муниципальным образованиям):
Центральные.
Территориальные.
В местной администрации в зависимости от особенностей МО могут быть образованы отделы без их обособления в отдельные органы.
Иные органы. Их создание определяется уставами. Могут формироваться выборным путем или представительным органом.
Система и структура органов МСУ.
Постановление КС от 27.01.1999 №2-П – разрешение проблемы между системой и структурой. КС указал вопреки устоявшимся представлениям на то, что понятие система означает виды, а структура – перечень органов. КС преследовал цель легализовать право президента устанавливать перечень органов, т.к. президент имеет право устанавливать структуру.
Но логически система – это перечень, а структура – это внутренние связи.
Внешняя структура – взаимодействие между органами: полномочия, взаимосвязь, которая выражена в конкретных формах.
Внутренняя структура органа – сам орган выступает в качестве единой системы и мы, анализируя устройство органа, выделяем элементы, из которых он состоит.
Организационные модели местного самоуправления.
ФЗ №131 выделяет несколько моделей организации системы органов МСУ, которые могут быть реализованы.
Самая распространенная модель организации органов МСУ – это модель, предусматривающая выборного главу МО, возглавляющего местную администрацию. Есть представительный орган, суть которого сводится к контролю за главой. В рамках этой модели глава является лидером муниципального образования, является сильным лидером. Он возглавляет исполнительно-распорядительный орган. Это так называемая президентская модель управления.
Вторая модель – не предполагает, что глава возглавляет местную администрацию. Должности главы МО и главы местной администрации разделены. Глава МО избирается населением и в качестве главы МО входит в представительный орган МО. В этом представительном органе осуществляет функции председателя. Главой местной администрации является профессиональный служащий, который в конкурсном порядке замещает эту должность и с которым заключается служебный контракт.
Третья модель – глава муниципального образования не избирается, а функции главы осуществляет председатель представительного органа (который избирается самими представительным органом).
Четвертая модель – глава МО одновременно является главой местной администрации и председателем представительного органа. Это так называемая суперпрезидентская модель.
Есть исключительные модели, когда число жителей сто и менее человек: нет представительного органа, нет местной администрации. Есть одно лицо – глава МО, которое избирается на сходе.
27.10.2011
Наделение правами юридического лица органов местного самоуправления.
Во-первых, законодатель достаточно грамотно формулирует термины при решении данного вопроса - участии ОМСУ в имущественных гражданских правоотношениях: 'ОМСУ наделяются правами юридического лица'. Т.е. они по факту юридическими лицами не являются! Но ОМСУ участвует в гражданско-правовых отношениях в двух ипостасях:
Как законный представитель муниципального образования. Т.к. само публично-правовое образование юридическим лицом не является, но в гражданских отношениях участвует, поэтому ему нужны представители в виде органов. Например, когда продается имущество муниципального образования: от его имени участвует орган, но все права и обязанности возникают у муниципального образования.
ОМСУ действует в своем интересе, вступая в гражданско-правовые отношения. Например, закупка товаров не в целях решения вопросов местного значения, а в целях обеспечения деятельности самого органа. Действуют от своего лица, и в этом своем качестве ОМСУ наиболее близки к юридическим лицам как субъектам частного права.
Нужно ли органам МСУ проходить государственную регистрацию, если они наделяются правами юридического лица? С точки зрения современного понимания, Гюлумян считает, что если ОМСУ действует исключительно в первой своей ипостаси, т.е. действует как законный представитель - в силу закона, то правосубъектность у него возникает в силу прямого указания закона, и никаких дополнительных административных действий совершать не нужно. В случае же когда ОМСУ может действовать от своего имени и в своем интересе, то в этом случае (статус вытекает не из закона, а из устава муниципального образования), то ОМСУ должен быть зарегистрирован! Но на практике первый вариант также проходит государственную регистрацию в ФНС. И если мы проводим процедуру регистрации, то возникает вопрос об организационно-правовой форме. Сегодня практика сложилась так, что ОМСУ регистрируются в качестве учреждений. С учетом уточнений закона - казенных учреждений! Т.е. действуют на основе права оперативного управления в отношении переданного им имущества. Причем все ОМСУ являются структурными подразделениями местной администрации. Т.е. можно ли говорить о филиалах и представительствах? Нет, это неправильный подход. Правильнее было бы вычленить их из структуры местной администрации.
Также можно затронуть дискуссию о юридических лицах публичного права. Эта категория не нужна, т.к. все вопросы и без нее уже решены. Смысла в этом новом статусе никакого с точки зрения содержания и правовых возможностей. Применительно к более высокому уровню (выше муниципального) определенные предпосылки для выделения этой категории имеются. Например, государственные корпорации, которые соединяют в себе свойства публичного субъекта и частного субъекта: чтобы они не использовали свои властные возможности для победы над частными лицами в конкуренции, имеет смысл ограничить их возможности и таким образом выровнять фактически неравное положение. На муниципальном уровне такого просто нет.
Представительный орган муниципального образования.
Этот тот орган, который олицетворяет собой жителей муниципального образования. В этом качестве он может быть единственным органом. И такое положение, тауая его роль предполагает и то, что наиболее значимые полномочия закрепляются именно за этим органом - он принимает наиболее значимые решения. И правовое регулирование по вопросам местного значения осуществляется именно представительным органом.
Представительный орган является коллегиальным, состоит из депутатов. Депутаты представительного органа избираются выборным путем, т.е. на всеобщих, равных, прямых выборах при тайном голосовании. Т.е. проводятся муниципальные, местные выборы. Однако выборный путь - не единственный способ формирования представительного органа. Депутаты могут быть делегированы - это имеет место на втором уровне местного самоуправления, т.е. на уровне муниципального района. Т.е. не избирают, а направляют делегатов в представительный орган муниципального района. В качестве делегатов выступают главы поселений и депутаты представительных органов поселений. Причем установлено равное представительство от каждого муниципального образования - и может сложиться так, что деревни (поселения) будут управлять городами, т.к. поселений окажется больше, чем городов. Но такое представительство путем делегирования может произойти тогда, когда есть соответствующая инициатива, причем она должна быть реализована не позднее, чем за один год до дня назначения выборов представительного органа муниципального района. Инициатором может выступить поселение. Инициатива проявляется в решении представительног органа поселения, которое направляется на регистрацию в представительный орган муниципального района. После регистрации, в течение года такая инициатива должна быть поддержана двумя третями поселений. Если инициатива была поддержана большинством, то представительный орган муниципального района принимает решение о результатах рассмотрения данного вопроса. После чего соответствующие изменения должны быть внесены в устав муниципального района. Причем процедуры обратного возвращения к процедуре выборов в 131 законе нет. Наверное, это связано с тем, что законодатель стремится сократить количество выборов.
Норма представительства в представительном органе поселения и городского округа, который формируется выборным путем, устанавливается в зависимости от численности населения: если численность населения меньше 1000 человек, то численность депутатов не может быть менее 7; если до 10000 тысяч, то не менее 10 человек и т.д. Если это представительный орган внутригородской территории города федерального значения, то численность должна быть не менее 10 человек. А численность депутатов муниципального района должна быть не менее 15 человек.
Представительные органы являются постоянно действующими органами, из полномочия не ограничены сроком. Сроком ограничена деятельность созыва представительного органа. Созыв - это депутаты, избранные или назначенные после истечения срока действия полномочий предыдущих депутатов. Срок созывов от 2 до 5 лет. Кокотов предлагает 7 лет, Гюлумяну эта идея показалась странной.
Полномочия представительного органа.
Они могут быть исключительными (наделен ими в силу ФЗ) и иными (установленными ФЗ, уставами муниципального образования, законами субъектов РФ).
Исключительные полномочия - самые важные. Например, это вопросы принятия и изменения устава, утверждение бюджета, установление местных налогов и сборов, принятие программ развития, определение порядка создания и ликвидации муниципальных предприятий, порядка участия в организациях межмуниципального сотрудничества, порядка материально-технического о организационного обеспечения деятельности, контроль за органами МСУ и их должностными лицами, решение об удалении главы муниципального образования в отставку.
По всем вопросам представительный орган принимает акты в форме решений представительного органа. И тут важно посмотреть на внутреннюю структуру представительных органов. Она состоит из собственно органов, комиссий и комитетов (обычно создаются по основным направлениям деятельности муниципального образования). Сегодня комиссии предварительно обсуждают, готовят проекты и рекомендуют представительному органу принять или отклонить решение. Профильные комиссии готовят решения представительному органу по соответствующим направлениям. Другая структура, связанная с объединение депутатов - это фракции. (Идея фракций докатилась и до муниципального уровня). Депутаты, избранные по спискам, объединяются в депутатскую фракцию. Другие депутаты имеют право также войти во фракцию, но если депутат избран по списку, он обязан находиться во фракции и не имеет права из нее выйти. Если депутат выйдет из фракции, он потеряет мандат. Решением представительного органа полномочия данного лица прекращаются.
Вопрос о кворуме.
Представительный орган является правомочным, если 2/3 от общего числа депутатов избраны. При этом заседание может быть правомочным, и кворум может быть правомочным, если приняли участие не менее половины депутатов. Но для принятия решения представительному органу требуется большинство голосов от общего числа депутатов, а не от пришедших. Уставом муниципального образования требования по кворуму на заседание может быть изменено в большую сторону. Но обычно устанавливают 50%.
3.11.2011
Депутаты.
Только 10% работат на постоянной основе и получают денежное содержание. Но депутаты могут являться носителями и иных статусов, например, статус председателя представительного органа - это отдельная должность от должности депутата, но по сути, это модификация статуса депутата. И как представитель депутат наделяется дополнительными обязанностями: по обеспечению деятельности представительного органа (1. назначение заседаний, обеспечение их проведения, обеспечение порядка; своей подписью удостоверяет решения, принятые представительным органом; 2. управление муниципальными служащими, т.е. выступает в качестве представителя нанимателя), представление данного органа во взаимоотношениях с другими органами МСУ: местной администрацией, контрольными, избирательными органами, а также с государственными органами. Председатель представительного органа делегируется на региональный уровень.
Еще одна спецификация статуса депутата - это председатели комитетов или комиссий представительного органа. Они обеспечивают предварительное рассмотрение вопросов, вносимых в заседания представительного органа, высказывают свое предварительное мнение. Заседания проходят в среднем не менее одного раза в месяц.
Еще одна спецификация - это заместитель председателя представительного органа. Председатель может возложить часть своих полномочий на заместителя, также заместитель замещает председателя в период его отсутствия.
Самый базовый статус - статус депутата. Особенности:
Фз 131 знает различные понятия, например, 'депутат', 'член выборного органа МСУ', 'выборное должностное лицо МСУ'. На первый взгляд, депутат - это выборное должностное лицо МСУ, но почему-то законодатель различает эти статусы. Дело в том, что депутат - это выборное должностное лицо представительного органа МСУ. В то время как члены контрольного органа депутатами являться не будут. И только депутат может быть 'лицом' местного населения, только он может представлять местное населения, несмотря на то, что есть и другие выборные должности. Как члены прелставительного органа депутаты обязаны участвовать в деятельности представительного органа (в заседаниях комиссий, самого представительного органа), а как народные избранники депутаты обязаны осуществлять депутатскую деятельность в многомандатных и одномандатных округах, а также если они были выдвинуты по партийным спискам, т.е. работать с избирателями. Причем предполагается не просто прием граждан, а дача официальных ответов. Кроме того, они обязаны делать отчеты о проделанной работе перед избирателями, но на практике эти отчеты не получили распространения: обычно отчитываются депутаты перед выборами, что позволяет им удлинить таким образом срок агитации. Отчеты должны публиковаться, например, на стендах, но доверять им не следует, в них обычно неправда.
По срокам полномочий есть один неопределенный вопрос. Полномочия депутатов начинаются со дня избрания и прекращаются со дня начала работы представительного органа нового созыва. Как с Президентом. Т.е. происходит временная накладка: работает и как депутат старого созыва, и как нового созыва. Т.е. депутатов может оказаться больше. И это важно для практики с точки зрения депутатского стажа, с точки зрения гарантий депутатов. Гюлумян считает, что нормальным было бы, если бы срок начинался с первого заседания органа нового созыва и прекращался бы в день первого заседания органа нового созыва. Причем эти же самые проблемы существовали на федеральном уровне, существуют на региональном и муниципальном уровнях, и уже десятилетия ситуация не меняется.
Гарантии депутатов. Более развернуто они определены в законодательстве субъектов РФ и предполагают гарантии денежного содержания с должностным окладом, с возможностью доплат. Или гарантии, связанные с компенсацией расходов по осуществлению депутатской деятельности, и какое-то время эти расходы не ограничивались, что приводило к злоупотреблениям. Сегодня в СПб, например, ограничение составляет 12 тысяч в год. Компенсация расходов действует в отношении тех, кто работает на общественных началах, т.е. не на постоянной основе, не на содержании. Также есть гарантии по предоставлению помещения для проведения приема граждан, возможность иметь помощников, которые, как правило, действуют также на общественных началах. Также гарантии - учет трудового стажа, т.е. одновременно в двух местах может идти стаж, причем засчитывается стаж по специальности. Также важны вопросы неприкосновенности: депутат не может быть привлечен к ответственности за высказывания, принятие решений в качестве депутата, за исключением случаев, когда эти деяния содержат признаки уголовной и административной ответственности. Уголовное дело в отношении муниципального депутата может быть возбуждено руководителем управления следственного комитета по субъекту, это делается для того, чтобы местные правоохранительные органы не могли оказывать воздействия на депутата.
Существуют ограничения, связанные с депутатской деятельностью. По общему правилу, депутат должен быть гражданином, который постоянно проживает на территории РФ. В исключительных случаях, предусмотренных международными договорами, депутатом может быть избран иностранный гражданин (у нас таких договоров нет). Ограничения, связанные с совмещение должностей местных депутатов и депутатов регионов, депутатов Государственной думы, также они не могут быть муниципальными служащими, и не могут быть депутатами представительного органа другого муниципального образования (это относительное нововведение). Т.е. его могут избрать в нескольких районах, но затем ему придется выбрать только один.
Есть запреты. Заниматься предпринимательской деятельностью (для депутатов на постоянной основе!). И в нашей стране это оправданно и привлекательно - быть депутатами на непостоянной основе, обычно в должности председателей комиссии, и заниматься предпринимательством.
Глава муниципального образования.
Есть разные способы замещения этой должности: выборы и назначение. Например, если речь идет о выборах: это муниципальные выборы, в этом случае глава муниципального образования либо является председателем представительного органа (формально глава не является депутатом! А именно главой муниципального образования, статус его отличен от статуса депутата) либо является главой местной администрации. Возможно также избрание главы муниципального образования представительным органом, это даже можно назвать назначением - в таком случае глава муниципального образования также осуществляет полномочия главы представительного органа (но главой местной администрации тогда являться не может!).
Основные функции:
Глава олицетворяет собой все муниципальное образование и представляет собой его внутри муниципального образования и во взаимоотношениях со всеми иными лицами. И в основном это именно эти функции. Также глава подписывает и обнародует акты представительного органа МСУ. Есть странность: почему-то решения, принятые представительным органом МСУ обязательно должны подписываться главой МСУ, и он же должен обеспечить их опубликование, при том что все другие органы самостоятельно принимают свои акты. Если глава является главой местной администрации, то у него еще и появляется право вето на решения представительного органа - это совершенно поразительный случай, такого нигде нет. Все всё сами делают самостоятельно, почему представительный орган не может самостоятельно принять свой акт? В итоге это приводит к большой зависимости депутатов от главы муниципального образования, появляется вертикаль власти, особенно когда проекты решений представительного органа вносятся местной администрацией.
10.11.2011
Как правило, срок полномочий пятилетний. Вообще, не менее 2 и не более 5 лет. Главой может быть гражданин РФ, достигший 21 года. Также есть требования по признаку постоянного проживания на территории РФ, по правоспособности лица, дееспособности лица - это общеполитические требования, и соответствия им достаточно для того, чтобы лицо было выдвинуто в качестве кандидата. Специально-профессиональных требований не предъявляется! И это правильно, т.к. функцией главы МО является представление интересов местного населения и представление муниципального образования - для этого профессиональных навыков не нужно иметь. Это пример того, что руководителем быть несложно.
Условия, приводящие к досрочному прекращению полномочий:
Смерть
Отставка по собственному желанию
Отрешение от должности. Полномочия главы МО прекращаются по решению высшего должностного лица субъекта РФ. Основаниеми является вступившее в законную силу решения суда о принятии главой МО правового акта, которым нарушается действующее законодательство, права и свободы человека и гражданина; неустранение в установленный срок указанных нарушений. Высшее должностное лицо издает акт об отрешении от должности - как это истолковать? Это обязательно должно произойти или это происходит по желанию? Гюлумян считает, что правильнее было бы говорить, что отрешение главы МО обязательно для высшего должностного лица субъекта.
Удаление в отставку. Решение принимается представительным органом МО. Может быть два инициатора: депутаты представительного органа (группа) либо высшее должностное лицо субъекта. Основания для этого: принятие решений, которые повлекли за собой бюджетные обязательства и исполнение которых привело к образованию дефицита бюджета более чем на 30%; когда в течение трех и более месяцев не осуществлялись отдельные государственные полномочия или обязанности по решению вопросов местного значения не исполнялись; неудовлетворительная оценка деятельности главы МО представительным органом по результатам ежегодного отчета два раза подряд. Представительный орган вправе удалить.
Признание недееспособным/ограниченно дееспособным
Признание судом безвестно отсутствующим/объявление умершим
Вступление в законную силу обвинительного приговора
Изменение постоянного места жительства
Изменение гражданства
Отзыв избирателей: должно быть состоявшееся судебное решение с истекшим сроком исполнения
Стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия, которая устанавливается судом в порядке особого производства
Преобразование МО, утрата статуса МО, изменение порядка формирования представительного органа, изменение границ, если это привело к увеличению численности избирателкй на 20%.