Муниципальная служба.
Есть ФЗ 22.03.2007 года номер 25-ФЗ О муниципальной службе в РФ, также законы принимаются на региональном уровне, например, Закон СПб от 2.02.2000 года О регулировании отдельных вопросов муниципальной службы в СПб.
Муниципальная служба - это профессиональная деятельность граждан, осуществляемая на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора или контракта.
Муниципальная служба наиболее близка к государственной гражданской службе, и практически все от нее применимо и по отношению к муниципальной службе. Муниципальная служба сопровождает реализацию компетенции муниципального образования (по аналогии с государственной гражданской службой). Но отличие в том, ч муниципальная служба подчинена исключительно интересам местного значения и местного населения. Работодателем муниципального служащего является муниципальное образование. И здесь есть важный демократический элемент: мы, жители, нанимаем людей, чтобы они служили для нас.
Муниципальная служба должна прозодиться исключительно на должностях муниципальной службы. ФЗ устанавливает группы муниципальных должностей. Их 5, они совпадают с группами государственной гражданской службы. Но в отличие от ГГС нет деления на категории! Но такие категории должностей могут быть предусмотрена законами субъектов РФ, что разрешает федеральный законодатель: утвердить реестры муниципальных должностей с распределением их по группам и по функциям; распределение по функциями - это и есть распределение по категориям должностей. Например, в законе СПб о реестре муниципальных должностей и должностей муниципальной службы от 20.07.2006 года есть следующий перечень должностей по группам: к высшей группе относятся глава местной администрации, к главной группе относятся зам.главы местной администрации, главбух МА и главбух муниципального совета (представительный орган), заместитель главы муниципального образования; к ведущим должностям относятся руководитель структурного подразделения МА и его зам.; к старшим мун.должностям отнесены главный специалист и ведущий специалист; к младшим муниципальным должностям отнесены специалист 1 категории и специалист 2 категории. В других субъектах РФ этот реестр более развернут, можно встретить и категории должностей.
Квалификационные требования: по образованию (за исключением младшей группы требуется высшее образование, у младших достаточно среднего профессионального), причем иногда требуется высшее образование только определенной специальности; стаж (для высшей должности стаж по службе не менее 5 лет или стаж по специальности не менее 6 лет; для должностей младшей группы требования по стажу отсутствуют).
Почему-то новый закон о муниципальной службе лишил служащих классных чинов. И по этому поводу муниципальные служащие сильно возмущались. Были попытки установить муниципальные классные чины при утверждении законопроекта, но они были неудачны. Затем же появилось изменение в ФЗ о том, что субъекты РФ могут сами устанавливать классные чины. Эта радость переполнила души и в СПб, наш закон прелусмотрел для муниципальных служащиз классные чины. И насколько гордо они звучат: 'действительный муниципальный советник', 'референт муниципальной службы'. С этими чинами связаны определенные надбавки. И самое интересное - эти чины остаются на всю жизнь.
Статус муниципального служащего складывается из ряда элементов. Традиционно говорят о правах и обязанностях (Гюлумян считает, что в первую очередь должны быть обязанности) - обычно все они связаны со служебной деятельностью. И есть такая интересная формула как 'не вправе'. Также есть такие элементы как ограничения (то, что препятствует нахождению на муниципальной службе) и запреты (те виды деятельности, которые муниципальные служащие не вправе осуществлять). Причем формула 'не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме творческой, педагогической и научной' действует только для главы муниципального образованя. И еще один элемент - оплата труда, этот вопрос регулируется в законах субъектов, например, в СПб это закон о реестре. Сюда же входят вопрос льгот, надбавок, отпуска - это все такой элемент как гарантии. И последний элемент - это ответственность в позитивном смысле (меры поощрения: благодарности, грамоты) и в негативном смысле (замечание, выговор и увольнение с муниципальной службы).
26.11.2011
Ответственность органов и должностных лиц ОМСУ.
Ответственность - это один из элементов статуса.
Данному вопросу посвящена специальная глава в законе, где предусматривается различная ответственность.
Можно выделить 3 субъекта, перед которыми несут ответственность:
Население
Государство
Физические и юридические лица.
Важно определеиться с тем, что такое ответственность органа, и что такое ответственность должностных лиц. И есть ли здесь специальная муниципально-правовая ответственность? Гюлумян считает, что таковой нет, есть только разные виды ответственности. И то, что тут появляется новый субъект, сути дела не меняет! Есть все основные виды юридической ответственности, они в своем единстве не образуют специальный вид юридической ответственности - муниципальной. Всё, нет ее. Хотя соответствующие попытки в литературе сделаны в связи с тем, что есть особый субъект - местное население.
Понятие ответственности используется не только в негативном смысле (мы про нее сейчас и говорили), есть и позитивная.
Позитивная ответственность в меньшей степени связана с юридической, но она также пожет повлечь за собой правовые последствия. По сути, это ответственность за принятые решения. Не имея юридических оснований, тем не менее, позитивная ответственность может при отрицательной оценке деятельности органов и должностных лиц, иметь правовые последствия. В этом смвсле позиьивная ответственность, в отличие от негативной, не имеет юридически определенного основания: ни в виде правонарушений, ни в виде результатов, достижений.
Ответственность перед населением.
Что касается органов, то необходимо определиться с их кругом и с кругом их должностных лиц. Какие органы: представительный орган МСУ, глава муниципального образования; лица, замещающие муниципальные должности. Т.е. местной администрации как ответственного перед населением органа - нет. И понятно почему: ответственность перед населением по своему характеру является ответственностью политической, в правовом обличии - ответственностью конституционной. А местная администрация выведена из политических отношений, это профессиональная, управленческая деятельность! К тому же, ответственность должна быть связана с утратой полномочий, и объективно такие последствия не могут возникнуть для местной администрации - возникает вопрос, кто же будет обеспечивать вопросы местного значения.
Должностные лица: муниципальные служащие не несут ответстваенности перед местным населением! Поскольку они работают, в основном, в местной администрации! Их деятельность носит служебный характер, они не являются носителями политической власти. Поэтому конституционная ответственность перед населением к ним не применяется. А вот лица, замещающие муниципальные должности - это лица, осуществляющие муниципальную власть, лица, участвующие в политическом процессе. Их действия могут стать предметом оценки местного населения! В чем выражается и ответственность: в утрате полномочий! Она происходит через процедуры отзыва главы муниципального образования, депутатов, иных выборных должностных лиц - в негативном смысле; в позитивном смысле - оцениваются результаты работы депутатов и в зависимости от той оценки соответствующие лица могут быть переизбраны/не переизбраны на соответствующие выборах!
Самый актуальный вопрос, получивший системное регулирование - ответственность перед государством.
Это более серьезная мера. Эта ответственность, как правило, связана с правонарушениями. Это важнейшая гарантия самостоятельности МСУ.
Виды ответственности перед государством: конституционная ответственность, уголовная ответственность, административная.
Имеет смысл также разделить органы МСУ и должностных лиц. Т.к. когда мы говорим об уголовной ответственности, очевидно, что речь идет о должностных лицах. И когда мы говорим об административной ответственности, речь также идет о должностных лицах. Впрочем, дискуссионен вопрос о том, можно ли привлечь орган в качестве юридического лица к административной ответственности. Практика здесь складывается по-разному, но Гюлумян считает, что орган - это ве-таки публичный субъект, и говорить тут об административной ответственности неправильно. Да и должностное лицо не всякое можно привлечь к админристративной ответстваенности, необходимо, чтобы у него были распорялительные полномочия! То же самое и с уголовной ответственностью - у муниципальных должностных лиц должны быть определенные распорядительные полномочия.
Ответственность органом МСУ: предусмотрены отдельные меры в зависимости от органа МСУ.
В первую очередь, ответственность представительного органа перед государством. Речь идет о конституционно-правовой ответственности. Основанием для нее должно быть конституционное правонарушение. Как определяется состав конституционного правонарушения: субъект - представительный орган МСУ, субъективная сторона - субъектом ответственности не предпринимаются меры для того, чтобы устранить выявленные нарушения, поэтому вина презюмируется; т.е. через объективную сторону определяется субъективная сторона. Т.е. считается, что лицо виновно, если все выявленные нарушения не бвли устранены в лпоеделенный срок. Объект нарушения - общественные отношения в сфере МСУ, т.е. связанные с решением вопросов местного значения. Объекттвная сторона - действие/ бездействие, причинная связь между этим и наступившими последствиями, которые связпны с тем, что выявленные нарушения не устранены представительным органом. Такие образом, состав выражается в том, что представительный орган не отменяет/изменяет решения, противоречащие действующему законодательству, в срок, определенный судом. При этом речь идет о сложном юридическом составе: во-первых, необходимо установить, что принятое органом решение противоречит действующему законодательству (конституции, фз, конституции/уставу субъекта, законодательству субъекта, уставу муниципального образования). Во-вторых, нужно установить бездействие или ненадлежащее действие по устранению установленных нарушений. И этот факт тоже должен быть установлен судом, как и первый! И после такого решения суда устанавливается факт совершения органом конституционного правонарушения, и могут быть применены меры конституционной ответственности. Далее, в течение месяца высшее должностное лицо вносит в предствительный орган проект закона о роспуске представительного органа. Но ведь закон могут и не принять. То есть, нужно придумать механизм получше. Да и есть ли обязанность распустить орган местного самоуправления? Можно предположить, что закон о роспуске будет не нормативным правовым актом, а индивидуальным актом, хоть по сути они все равно принимают закон. И тогда можно подумать, что представительный орган будет выступать не как законодатель, а как правоприменитель, который будет оценивать все обстоятельства дела. В общем, проект закона о роспуске будет лежать себе и лежать, не принятый.
Есть и другой состав правонарушения, связанного с бездействием органа, выраженного в непроведении правомочного заседания в течение трех месяцев подряд. Т.е. есть правомочный состав представительного органа, но работающий в 'курортном' режиме. Этот факт также должен быть установлен в судебном порядке. И после установления факта судом в течение трех месяцев высшее должностное лицо субъекта вновь вносит в предстаивтельный орган субъекта проект закона о роспуске представительного органа. Возникает вопрос, насколько это правоменрно, не является ли это вмешательством в деятельность органом МСУ? Ситуация может быть такая: муниципальное образование существует давно, и за это время приняты все главные решения и акты, поэтому представительный орган сосредоточен на своих контрольных полномочиях, и поэтому он не собирается на заседание. Вторая ситуация: в представительном органе существует конфликт, что приводит к тому, что он не может провести правомочное заседание, оно постоянно срывается. Поэтому лучше бы им собраться и избежать ответственности.
Публично-правовая ответственность не сводится только к наказанию! В ней есть еще и элемент преследования! И если наказание не было назначено, это еще не значит, что ответственности не было! Могли выявить факт правонарушения, но от ответственности лицо могли освободить. И этот выявленный факт мог иметь правовые последствия, результаты преследования могут стать результатом для других видов юридической ответственности. Кроме того, сам факт преследования причиняет неудобства правонарушителю. Поэтому то обстоятельство, что судом установлена неправомерность - это элемент определенного преслелования. И то, что высшее должностное лицо внесло законопроект о роспуске - это тоже элемент преследования!
Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации.
Тут также есть конституционная ответственность, связанная с отрешением от должности.
Первый состав - издание нормативного акта, противоречащего законодательству, и в течение 2 месяцев со дня вступления в силу решения суда меры по исполнению решения суда не приняты.
Второй состав - совершение лицом действий и принятие решений, нарушающих права и свободы гражан, представляющих угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства. Сюда же относится нецелевое расходование субвенций. И также все эти меры должны быть установлены судом, и второй элемент состава-должностное лицо в установленный срок не приняло мер по исполнению решений суда. То есть, составы были разделены в зависимости от нормативности/ненормативности принимаемого решения!
Гюлумян считает, что это неконкретно, и нужно прямо указанные составы правонарушений.
При этом не исключены меры уголовного и административного преследования. Причем тут принцип 'не дважды за одно' не действует! Меры ответственности могут сочетаться!
И глава местной администрации обязан в установленный срок принять правовой акт об отрешении от должности.
Все эти акты, также как и закон субъекта РФ о роспуске, могут быть обжалованы в суде в течение 10 дней.
Ответственность органов МСУ друг перед другом.
Это ответственность иполнительного органа МСУ перед представительным органом МСУ.
Речь идет об ответственности главы муниципального образования перед представительным органом. И здесь применяется мера удаления в отставку.
Составы: принятие решения или совершение действия/бездействия главы МО, которые повлекли за собой просрочку задолженности муниципальных образований по исполнению бюджетных обязательств, превышающую 20% собственных доходов, или если было допущено нецелевое расходование бюджетных средств при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных муниципальному образованию. Второй состав - неисполнение в течение трех и более месяцев обязанности по решению вопросов местного значения и полномочий, установленных законодательством. Третий состав - неудовлетворительная оценка деятельности главы МО предстаивтельным органом по результатам ежегодного отчета 2 раза подряд. Инициатива вносится в представительный орган не менее чем 1/3 депутатов, или инициатором может выступить высшее должностное лицо субъекта РФ. Само решение должно быть принято в течение одного месяца и требует квалифицированного числа голосов от общего числа депутатов - не менее 2/3. Но тут это уже больше похоже на политическую ответственность, т.к. состав конституционного правонарушения определяется не действиями субъекта ответственности, а является результатом оценки, которая может быть не связана с правомерностью/неправомерностью действий. Т.е. оценивается просто эффективность.
Ответственность органов и их должностных лиц перед физическими и юридическими лицами.
Т.е. речь идет о гражданско-правовой ответственности.
Решениями и действиями органов власти может быть причинен вред и материального, и морального характера. Ответственность за гражданско-правовые деликты будет нести муниципальное образование за счет средств муниципальной казны. И как правило, выступающими субъектами в суде от имени муниципального образования являются финансовые органы муниципальных образований.
Есть еще один элемент ответственности, но Гюлумян считает, что если его все же учитывать, то нужно понимать ответственность более широко, включая позитивную составляющую. Речь идет о государственной интервенции. В конституционном праве это когда Федерация вводит прямое правление на территории субъекта. Подобное правление предусмотрено и на муниципальном уровне. Насколько эжто возможно, если мы говорим о самостоятельности местного самоуправления и говорим о невозможности вмешательства в деятельность ОМСУ? В рамках конституционного регулирования этот институт по сути будет противоречить конституции. И более правильно тогда говорить о неких государственных гарантиях осуществления права местного населения на местное самоуправление. Например, когда в результате стихийных действий местная администрация пропала.
Вторая ситуация связана с неправильными экономическими решениями органа МСУ. Т.е. решения и действия привлекли за собой просроченную задолженность по долговым бюджетным обязательствам, превышающую 30% собственных доходов бюджета муниципального образования. Или просроченная задолженность, превышающая 40% бюджетных ассигнований, если они выделялись из бюджетов РФ и субъектов РФ. А также если было допущено нецелевое расходование бюджетных средств.
Механизм: высшее должностное лицо субъекта РФ принимает решение об осуществлении полномочий и вносит его на рассморение представительного органа МСУ. А что делать, если представительный орган не может собраться? Проблема. В указе высшего должностного лица определяется перечень полномочий, срок, в течение которого они осуществляются, источники финансирования временного осуществления отдельных полномочий.
Механизм при долгах: Высшее должностное лицо субъекта РФ или представительный орган муниципального образования или глава муниципального образования могут обратиться с ходатайством об установлении временной финансовой администрации в арбитражный суд субъекта РФ. И судом принимается решение о введении такой администрации на срок до одного года. Целями является восстановление платежеспособности муниципального обраования, предполагает реструктуризацию просроченной задолженности, разработку изменений/дополнений и подготовку проекта бюджета, представление на рассмотрение представительного органа, контроль за ОМСУ в части расходования бюджетных средств и иные полномочия.
Вопрос об осуществлении контрольно-надзорных функций в отношении ОМСУ.
Прежде всего, это финансовый контроль, особенно в части передаваемых субвенций. Это надзор за законностью в рамках общего или специального надзора. Также есть общественный контроль за деятельностью ОМСУ, связанный с индивидуальными и коллективными жалобами. Также это госуарственный контроль за осуществлением отдельных переданных полномочий, т.е. это не только финансовый контроль.
Эти контрольные механизмы позволяют в итоге обеспечить реализацию мер ответственности ОМСУ и должностных лиц.
1.12.2011
Муниципальные правовые акты.
Вопрос о том, можно ли вообще на уровне МСУ издавать правовые акты? Из советского времени нам досталась позиция о том, что это могут делать только федеральные органы. Есть позиция, что муниципальные акты не могут считаться правовыми актами. Но дело в том, что данная теория является ложной. Правовые нормы санкционируются не только государством, но и в целом публичной властью. С этим в современном мире уже мало кто спорит, даже в нашей правовой системе. Муниципальные акты также имеют свойства общезначимости и общеобязательности, адресованы неопределенному кругу лиц и рассчитаны на неоднократное применение. Есть ограничение на территорию из деятельности: в пределах территории муниципального образования. Т.е. понятие муниципального правового акта не может вызывать споров и сомнений.
Система МПА.
Закон выделяет три категории МПА по юридической силе:
Акты, обладающие высшей юридической силой - устав МО, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе) граждан. Из ФЗ об основных гарантиях избирательных прав мы знаем, что решения, принятые на референдуме, обладают верховенством. Устав же принимается представительнм органом МСУ, а не на референдуме, тем не менее, устав стоит на первом месте, впрочем, юридического значения это не имеет. Еще один вопрос возникает со сходом граждан: там, где численность населения 100 и менее. Сход заменяет собой представительный орган,в этом смысле, решения, принятые на сходе, не могут обладать той же юридической силой, что и решения, принимаемые на референдуме! Т.е. одинаковая сила у них с решениями, принятыми представительным органом. Тут есть, за что поругать законодателя.
Нормативные и иные правовые акты представительного органа МО. Здесь тоже можно придраться: есть решения представительного органа о внесении изменений в устав, которые имеют особый порядок принятия. Но получается, что все нормативные и иные акты представительного органа присутствуют здесь - это неправильно! Решения о внесении изменений в устав необходимо было отнести к первой категории. Какое это имеет значение? С точки зрения содержания не бросается в глаза, но с формальной точки зрения это важно: уставы и решения о внесении изменений в устав подлежат регистрации.
Правовые акты главы МО, МА и иных органов МСУ и должностных лиц МСУ. Сюда отнесены практически все МПА. Более полная классификация МПА внутри этой группы должна получить отражение в Уставе МО!
На муниципальном уровне могут быть нормативные акты и ненормативные акты. В системе муниципальных актов четко происходит разведение этих актов. Например, ч.6 ст.43 закона 131: глава МА издает постановления МА по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий; а также распоряжения МА по вопросам организации работы МА. Очевидно, что постановления - это МПА - как правило, но необязательно! А распоряжения - это обычно ненормативные акты, распорядительные акты локального характера.
Еще одно деление: внешние и внутренние акты. Те, которые направлены на взаимоотношения с иными субъектами - внешние МПА, выражаются в форме постановлений. Внутренние - направленные внутрь системы, предполагают упорядочение отношений внутри органа МСУ. Но так не всегда. Например,решения представительного органа могут приниматься по вопросам местного значения,т.е. являются МПА, вместе с тем, это могут быть решения об удалении главы МО в отставку - и тогда жто внутренний акт. Могут юыть также организационные решения - т.е.принимающиеся по организации органа МСУ. Кроме того, есть акты которые носят исключительно внутренний характер: акты председателя представительного органа муниципального образования. При жтом в законе указано, что это лицо издает постановления и распоряжения. Но они все по вопросам организации деятельности представительного органа.
Решения представительных органов по вопросам местного значения. Если глава МО одновременно является главой МА: такие решения, принятые представительным органом, направляются на подписание главы МО, который может наложить вето, которое может быть преодолено; т.е. получается, что мы не имеем этого решения, это не решение представительного органа, это решение муниципального образования, представляющее собой результат взаимодействия главы МО и представительного органа. Еще момент - эти решения не выделены в отдельную категорию. Есть существенная разница в том, является ли акт решением представительного органа по вопросам организации его деятельности, или решением по вопросам местного значения, который подписывается и обнародуется главой МО. А законодатель этой разницы не видит, называет неправильно, неправильно классифицирует, хоть по содержанию вроде как отличие видно. И даже в том случае, когда глава МО не является главой МА, то решение представительного органа направляется ему на подписание и обнародование, и даже в этом случае с т.з. содержания мы имеем дело с правовым актом муниципального образования, а не акта представительного органа.
Классификация должна быть следующая: 1. решения референдума,устав, решения об изменении устава; 2.правовые акты МО по вопросам местного значения; 3. правовые акты органов МСУ: представительного органа, главы МО, главы МА.
Регистрация МПА.
Ненормативные акты не регистрируются!
Регистрация МПА осуществляется в безусловном порядке! Существует единый федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов. Он состоит из регистров субъектов РФ. Собственно регистрация МПА осуществляется субъектом РФ. После нее субъект передает сведения в федеральный регистр. В СПб даже есть специальный закон о регистре МНПА СПб. В соответствии с ним функция по регистрации возлагается на правительство СПб, которое передало эти полномочия юридическому комитету СПб, а он созданному автономному учреждению, подведомственному юридическому комитету. На эту функцию СПб ежегодно расходует 16 млн рублей.
Регистрация связана с контрольной функцией, контроль и учет - назначение регистрации. При этом в силу акты вступают с момента их официального обнародования, хоть и подлежат государственной регистрации. Иное бы означало недопустимое вмешательство в МСУ.
Систематизация муниципальных НПА. Дело в том, что на муниципальном уровне принимается масса НПА. И тут больший беспорядок, чем на государственном уровне. В этих условиях возникают сложности, как узнать о них вообще. Эта проблема существует даже на региональном уровне.
Устав МО.
Часто выступает как кодифицированный акт, отражающий самые важные вопросы от наименования МО до срока полномочий органом МСУ. В ч.1 ст.44 ФЗ 131 определен обязательный перечень вопросов, но в уставе могут быть урегулированы и иные вопросы. Впрочем, обычно уставы отражат лишь то, что от них требуется по ФЗ. В этом есть логика, т.к. принятие изменений в устав требует всегда процедуры, гораздо проще вносить изменения просто в решения предсавительного органа.
Особый порядок: проект устава предварительно должен быть обнародован, должны быть проведены публичные слушания и определен порядок учета поступивших замечаний от граждан и их объединений. После принятия устава он направляется на государственную регистрацию в Минюст, раньше этим занимались субъекты РФ. Регистрирующий орган может отказать 1. при противоречии конституции и федеральным законам, конституции/уставу и законам субъекта РФ; 2. при нарушении установленного в ФЗ 131 порядка принятия устава. Когда отказывают в регистрации устава: устав - не учредительный документ МО, устав по стуи определяет публичную организацию, систему органов, он учреждает систему публичных органов, определяет механизм для осуществления муниципальной власти. Последующая регистрация других органов МСУ в качестве ЮЛ при отказе в регистрации устава будет невозможной!
Вступление в силу и возможность опубликования устава связана с его регистрацией, т.е. устав может появиться не только в результате нормотворческой деятельности, но и в результате контрольны полномочий государства - поэтому природа устава интересна.
8.12.2011