3. Україна у зовнішній політиці сша

УКРАЇНА В НОВІЙ СТРАТЕГІЇ США: ЯК НОРМАЛІЗУВАТИ ВІДНОСИНИ?

2002 рік був критичним для українсько-американських відносин. Їх різке погіршення стало наслідком не тільки суб'єктивних факторів, пов'язаних із діями окремих політиків, але й кардинального перегляду Сполученими Штатами міжнародної системи відносин. Нажаль, Україна не зуміла вчасно зреагувати на ці зміни. Зрозуміти особливості нової ситуації, нові імперативи та можливості вибору дозволяє аналіз нової стратегії національної безпеки США.

17 вересня 2002 року із запізненням більше ніж у рік Адміністрація Джорджа Буша молодшого представила до Конгресу США документ під назвою "Стратегія національної безпеки Сполучених Штатів Америки". Щорічне складання такого документа є обов'язковим згідно Акту Голдвотера-Ніколса 1986 року з метою підтримки узгодженості дій різних гілок влади в інтересах національної безпеки США. Однак на практиці такі доповіді майже ніколи не викликали уваги - фактично, то були компіляції вже зроблених заяв і узгоджених позицій. В цьому відношенні документ, що датується 17 вересня 2002 року, кардинально відрізняється від попередніх. В даному випадку йдеться про дійсно велику стратегію, яку було широко й відкрито проголошено до початку її реалізації. Це свого роду американське "йду на ви".

Протягом дванадцяти років після завершення "холодної війни" стратегія національної безпеки США будувалось на аморфних поняттях "ризиків" та "невизначеностей" нового часу. Терористичні напади 11 вересня 2001 року перетворили їх на цілком визначену загрозу. Згідно новій стратегії "найсерйозніша небезпека знаходиться на перехресті радикалізму й технологій" {1}.

Численні порівняння нової ситуації з часами "холодної" і навіть Другої світової війни, які містяться у тексті нової стратегії, дозволяють зробити висновок, що новий ворог сприймається як адекватний гітлерівській "осі" та радянському блоку. З цього випливає принципова зміна підходів Сполучених Штатів до функціонування міжнародних структур безпеки. Пріоритетом для США стають не попередні договори, угоди та домовленості, а визначеність країн у новому протистоянні цивілізації та варварства. За таких умов роль "Радянського Союзу" в американській політиці ризикує зіграти будь-яка країна, яка не прийме сторону Сполучених Штатів: "Америка буде призивати до відповіді країни, що скомпрометували себе терором, включаючи ті, котрі дають притулок терористам, оскільки пособники терору є ворогами цивілізації" {2}.

Наголос, який у Стратегії робиться на необхідності розповсюдження вільних і відкритих суспільств є проявом не стільки месіанства Сполучених Штатів, скільки рецептом довгострокового вирішення проблеми тероризму. Цікаво, що на перше місце в новій стратегії поставлено саме проблеми демократії, а не матеріального добробуту. Це відображає сучасні погляди американської політичної науки про те, що в основі тероризму лежить не стільки економічне становище певних сил, скільки їх невдоволення станом свого політичного представництва в міжнародній системі. Теракти 11 вересня скоїли далеко не бідні люди. Як стверджується, "бідність не перетворює бідних людей у терористів і убивць. Але бідність, слабкі інститути й корупція можуть зробити слабкі держави уразливими для терористичних мереж і наркокартелів у межах їхніх кордонів" {3}. Пріоритет розвитку демократії, звичайно, не означає ігнорування економічних проблем, що сприяють тероризму: "Світ, в якому дехто живе в комфорті й достатку, коли половина людства має менше, ніж $2 у день, є несправедливим і нестабільним" {4}.

Важливим аспектом нової стратегії є зміна підходів США до організації міжнародної економічної допомоги, яка вважається одним із засобів знищення підґрунтя тероризму. Особливістю нового підходу є введення нового критерію оцінки ефективності. Якщо раніше таким вважалась сума витрачених коштів, то тепер пропонується оцінювати ефективність через досягнутий рівень економічного зростання. Передумовою надання певним державам допомоги з боку Сполучених Штатів тепер буде їх готовність до реформ. Фінансування "неспроможних" урядів виключається.

Поява нової стратегії національної безпеки США може означати суттєву перебудову і структуризацію міжнародної системи відносин у відповідності до нового визначення головної загрози, яка порівнюється за масштабом із гітлерівською та радянською. Для України це означає зменшення можливостей для політичного маневрування в межах нової системи. Розглянемо це питання детальніше.

Аналіз тексту нової стратегії національної безпеки США дозволяє відрізнити в сучасній міжнародній системі кілка груп країн, у відносинах із якими Сполучені Штати будуть застосовувати різні норми і правила. Перша група - це друзі й союзники США. Про їхній склад можна судити з посилань у тексті документа в контексті дружби й союзництва на НАТО, ЄС, АНЗЮС, групу Канада-США-Мексика, тобто НАФТА, і на окремі країни - Японію, Південну Корею, Тайвань та Ізраїль.

За складом зазначена група майже співпадає із Організацією економічного співробітництва й розвитку (ОЕСР), яку можна вважати організаційним уособленням Заходу. Ця організація утворилась у 1961 році з Організації європейського економічного співробітництва, яку було створено для забезпечення ефективної допомоги Західній Європі в рамках плану Маршала. Тобто на відміну від Світового банку (СБ) і Міжнародного валютного фонду (МВФ) Організація економічного співробітництва й розвитку виникла і розвивалась як закритий західний клуб. Зараз членство в ній має 30 країн плюс європейські співтовариства. Варто нагадати, що прийом до ОЕСР у середині 90-х років країн Вишеградської групи був тією подією, яка поклала край скепсису щодо можливості розширення західних інститутів на Схід.

Відмінності у складі країн, які явно згадуються в новій стратегії, та членстві в ОЕСР торкаються Швейцарії, Словаччини (члени ОЕСР, які не згадуються в документі), Тайваню та Ізраїлю (згадуються в документі, але не є членами ОЕСР). Належність Швейцарії до країн Заходу і, відповідно, друзів США особливих пояснень не потребує. Щодо Словаччини - це, так би мовити, загублений член першої хвилі розширення НАТО. Відсутність серед членів ОЕСР Тайваню пов'язана з проблемами його міжнародного визнання, але за фактом ця країна - частина Заходу і незаперечний друг і союзник США. Як сказано в новій стратегії національної безпеки, США виявляють "відданість самообороні Тайваню відповідно до Акту відносин із Тайванем" {5}. "Близькі відносини Америки з державою Ізраїль" {6} підтверджують належність цієї країни до західної політичної й економічної системи, хоча вона не є членом характерних для Заходу міжнародних інститутів.

Захід згідно новій стратегії буде розширюватись. Конкретні країни, за рахунок яких це матиме місце, не називаються, проте вказуються механізми цього процесу - розширення НАТО: Сполучені Штати "повинні розширити членство в НАТО демократичних націй, що прагнуть і можуть розділити ношу захисту й просування наших спільних інтересів" {7}. Враховуючи плани другої хвилі розширення Альянсу й зв'язок між розширенням НАТО та ЄС, можна прогнозувати розширення кола західних країн протягом найближчих 5-7 років за рахунок принаймні 9 нових членів - Словенії, Естонії, Латвії, Литви, Словаччини, Румунії, Болгарії, Мальти й Кіпру. Вірогідно, процес розширення триватиме і надалі таким чином, щоб приблизно у 2020 році західними були порядку 50 із більше ніж 200 країн світу.

Друга група країн - це потенційно великі держави, які не входять до західної системи. За поглядами авторів нової стратегії національної безпеки США таких країн три - Росія, Китай та Індія. Індія вважається демократією з неринковою економікою, Китай - недемократичною країною з ринковою економікою, Росія - країною, що будує демократію й ринок. Причому тональність формулювань документа дозволяє судити про можливість майбутньої інтеграції Індії та Росії до західної політичної й економічної систем. Автори документа, наприклад, вважають, що США та Індія "є двома найбільшими демократіями, відданими політичній свободі, захищеній представницьким урядом" {8}, і згадують про "зростання відданості Росії до інтеграції у євроатлантичну спільноту" {9}. Доцільно нагадати у цьому зв'язку про належність Індії до британської співдружності і про нещодавнє утворення за британською ініціативою Ради НАТО-Росія.

Сполучені Штати визнають за Росією та Китаєм право володіти й розвивати ракетні та ядерні збройні технології. Застереження в цьому зв'язку торкаються перш за все гарантій нерозповсюдження. Щодо Індії, питання про її ядерні й ракетні програми залишаються, проте вони перестали домінувати в політиці США.

Важливо, що хоча нова стратегія декларує прагматизм у відношеннях США з іншими великими державами поза межами Заходу і визнає потенціал цих країн, вона, судячи з модальності висловлювань щодо відносин Росії, Індії та Китаю з їхніми сусідами, відкидає можливість утворення ними альтернативних Заходу геоекономічних систем. Тобто Захід - це єдина внутрішньо інтегрована міжнародна система, яка визнається Америкою. Інші країни, таким чином, можуть існувати або в асоціації із Заходом, або в кооперації із Заходом, або самі по собі на свій жах і ризик.

Третя група країн - режими-ізгої, до яких документ явно відносить Ірак і Північну Корею. Очевидно, сюди ж відносяться Лівія, хоча явно про неї не згадується. Відносно належності до ізгоїв інших країн, судячи з усього, між країнами Заходу та в самих Сполучених Штатах одностайності не існує. Проте визначеними можна вважати критерії такої належності - країни, "що скомпрометували себе терором, включаючи ті, котрі дають притулок терористам" {10} та "прагнуть до володіння ядерною, біологічною і хімічною зброєю" {11}.

Четверта група країн - слабкі країни. Такі держави вимагають особливої уваги у контексті забезпечення глобальної безпеки, оскільки вони не володіють імунітетом проти екстремізму. Помилковим було б ототожнювання таких країн з країнами ізгоями - навпаки, "Америка буде допомагати країнам, які мають потребу в нашій допомозі в боротьбі з терором" {12}. Характерним прикладом країни, уряд якої потребує допомоги США для боротьби з внутрішнім екстремізмом, є Колумбія: "У Колумбії ми бачимо зв'язок між терористичними й екстремістськими групами, які кидають виклик безпеці держави, а також торгівлю наркотиками, яка допомагає фінансувати дії таких груп. Ми працюємо, щоб допомогти Колумбії захистити її демократичні установи і нанести поразку незаконним збройним угрупованням як лівим, та і правим, шляхом поширення контролю на всю територію держави і забезпечення мінімальної безпеки колумбійським людям" {13}.

П'яту групу утворюють країни, що розвиваються. В основному, це відносно стабільні країни на різних континентах, які розвиваються шляхами і за допомогою Заходу, у тому числі через різноманітні програми ООН, Світового банку і Міжнародного валютного фонду.

До шостої групи можна віднести стабільні країни, які асоційовані із Заходом, але не потрапили з різних причин до його базових інститутів. До її складу можна віднести країни британської співдружності, Організації американських держав і АСЕАН, які не належать до означених вище груп. Можна помітити, що характерною ознакою країн даної групи, яка відрізняє їх від "справжнього Заходу" є відсутність власних технологічних можливостей для виробництва сучасних видів зброї, рівно як і доступу до такої зброї через союзників.

Сьома група країн - це країни колишнього Радянського Союзу окрім Росії. Про них у тексті документа міститься тільки одна згадка, проте вона окреслює стратегічне бачення Сполученими Штатами геополітичного устрою пострадянського простору: "Ми будемо продовжувати підтримувати незалежність і стабільність країн колишнього Радянського Союзу, вірячи, що процвітаюче й стабільне оточення зміцнить зростання відданості Росії до інтеграції у євроатлантичну спільноту" {14}.

З цього бачення випливає, що, по-перше, Росія залишатиметься відданою співпраці із Заходом тільки за умови неможливості відтворення навколо неї самодостатньої геополітичної системи, по-друге - для створення умов інтеграції Росії до євроатлантичних структур входження до західних інститутів інших країн СРСР необов'язкове, достатньо буде незалежності останніх від Росії та їхньої стабільності. Іншими словами, за поглядами авторів документа разом із Росією її сусідам прийти до Європи неможливо - тільки до нового Радянського Союзу. З іншого боку, відмова країн колишнього СРСР від реалізації європейського вибору за умови збереження їх незалежності й стабільності не завадить зробити такий вибір самій Росії.

Таким чином, для Сполучених Штатів погляди певної частини української еліти про можливість потрапити до Європи разом із Росією є химерою, яку вони будуть знищувати на словах і на ділі. Скоріш за все, США остерігаються не змін зовнішньополітичних пріоритетів України (оскільки здатні їх блокувати), а того, що дії України можуть спокусити Росію припинити рух на Захід. Як стверджують автори нової стратегії, Сполучені Штати "уважні до можливого відновлення старих схем конкуренції великих держав" {15}.

В міжнародній системі, яку окреслено в новій стратегії національної безпеки США, Україна має кілька зовнішньополітичних альтернатив. Перша - потрапити до західної політичної й економічної систем через набуття членства в НАТО (членство в ЄС є більш далекою перспективою), яке, за досвідом інших країн, означатиме також членство в ОЕСР. Друга - стати асоційованою із Заходом країною через механізми особливого партнерства з НАТО та ЄС, членство в СОТ і участь у регіональних європейських ініціативах. Таке асоціювання, скоріш за все, вимагатиме відмови від власної розробки та виробництва сучасної зброї. Третя - деградувати до рівня країн, що розвиваються, через фіксацію на співробітництві з Міжнародним валютним фондом, Світовим банком та різноманітними транснаціональними корпораціями. Четверта - перетворитись на країну-ізгоя. Саме до останнього варіанта призвели би спроби "налякати" Захід можливим відтворенням СРСР і військово-технічною співпрацею з небажаними для Заходу країнами. Варто нагадати у цьому зв'язку про "залякування" Заходу "пізнім" Єльциним, відставку останнього й рішучу зміну зовнішньополітичного курсу новим російським президентом. Українські можливості до зовнішньополітичних демаршів ще менші, ніж російські.

Судячи з нової стратегії, норми і правила, які США будуть застосовувати у відносинах з іншими західними країнами, залишаться без суттєвих змін. Сполучені Штати й наділі будуть визнавати за союзниками й друзями ті ж права, що і за собою, і оцінювати їх внутрішні справи за тими ж критеріями, що використовують самі.

Вимоги США до кандидатів на членство в західних інститутах і до асоційованих із Заходом країн будуть, очевидно, схожими, але відрізнятись односторонністю. Розбудова консенсусу з цими країнами не буде обов'язковою.

У відносинах із Росією, Китаєм та Індією Сполучені Штати намагатимуться, судячи з їх нової стратегії національної безпеки, застосовувати універсальні правила й вимоги, але не будуть наполягати на їхньому виконанні. Протиріччя будуть ігноруватись заради досягнення спільних стратегічних цілей. США не стануть визнавати будь-які соціальні моделі окрім демократії та ринку і продовжуватимуть у двосторонніх відносинах "висувати на перший план питання свободи й розвитку демократичних інститутів" {16}. Поте США намагатимуться не робити з розбіжностей у цих сферах неподоланних перешкод для кооперації. Питання, навколо яких поступки з боку Сполучених Штатів навряд чи можливі, включають безпеку Тайваню, незалежність країн колишнього СРСР, нерозповсюдження зброї масового ураження, ракетних і сучасних збройних технологій.

Зі слабкими країнами та країнами, що розвиваються, США намагатимуться не встановлювати політичного діалогу і не залучатись до вирішення їх повсякденних внутрішніх справ, окрім тих, що пов'язані із глобальними загрозами. Основними менторами цих країн за поглядами авторів нової стратегії мають бути такі структури, як ООН, МВФ і СБ.

Країни-ізгої матимуть постійний фокус уваги з боку Сполучених Штатів, однак не матимуть будь-яких політичних прав. По відношенню до них дії США будуть обмежуватись тільки браком воєнних, економічних або політичних ресурсів.

Характеризуючи загальні риси нової зовнішньополітичної докрити США можна зазначити таке. По-перше, Сполучені Штати не вірять в існування геополітичних протиріч. Глобальне протистояння з їхньої точки зору існує між різними ментальностями, між демократією та тиранією, цивілізацією та варварством, але не між "сушею" та "морем" або атлантизмом та євразійством. Євразія для них - суто географічне визначення. Розбіжності між США та іншими великими країнами, судячи з поглядів авторів документа, не мають об'єктивного підґрунтя і випливають із застарілої ментальності частини російської та китайської еліт. Навряд чи Сполученим Штатам будуть зрозумілі внутрішні дискусії України щодо її цивілізаційного вибору, оскільки за їхніми поглядами обирати можна тільки між цивілізацією й варварством. США мислять більш практичними категоріями, такими як варта чи не варта Україна членства в НАТО.

По-друге, США мають намір допомагати тільки тим, хто на їхній погляд вартий допомоги: "Сполучені Штати повинні реалістично оцінювати свою здатність допомогти тим, хто не бажає або не готовий допомогти собі" {17}. В цьому розумінні припинення допомоги державним установам України є скоріше проявом зміни глобальних підходів, ніж результатом особистого ставлення США до політичного устрою України - воно завжди було критичним.

По-третє, США не будуть "купувати" лояльність яких-небудь країн поза межами Заходу, окрім, можливо, Росії, Китаю та Індії. Рівною мірою це торкається роззброєння країн, що викликають американське занепокоєння, і дотримання ними режиму нерозповсюдження. Ці питання, вірогідно, все більше будуть вирішуватись через політичний і воєнний тиск. Можливо, такі зміни матимуть у певних випадках зворотну силу щодо грошей, які вже було потрачено. Можна припустити, що в разі подальшого тиску з боку США на владні структури України збільшаться звинувачення в нецільовому використанні коштів, наданих на цілі ядерного роззброєння.

Підсумовуючи зміни стосунків США з різними групами держав, можна зробити висновок, що єдина можливість мати повноцінний діалог із Сполученими Штатами - це бути західною країною якщо не за фактом, то за напрямом розвитку. Окрім цього головного для розбудови українсько-американських відносин висновку аналіз нової стратегії та політичної ситуації в США дозволяє зробити кілька важливих спостережень. Перше з них пов'язане з близькосхідними проблемами, друге - із питаннями формування зовнішньої політики Сполучених Штатів.

Надзвичайно важливою проблемою для американсько-українських відносин є ставлення України до близькосхідних проблем. Хоча про близькосхідну кризу в новій стратегії майже не говориться, можна помітити пристосованість її базових положень до тієї системи міжнародної безпеки, яка може утворитись в разі вдалих дій США проти Іраку. Більше того, за таких умов нова стратегія позбудеться певних внутрішніх протиріч. Це дозволяє говорити про неї як про дійсно велику стратегію, яка розрахована на майбутнє.

Одне з таких протиріч пов'язане із плутаниною у визначені методів протидії тероризму й тиранії. В документі є чітка тенденція ототожнювати ці два явища. Стверджується, що нові вороги США не піддаються стримуванню й залякуванню. Це вірно для більшості прихованих терористичних мереж. Між тим, тиранічні режими не відноситься до цієї категорії, оскільки вони мають визначену, зрозумілу і уразливу систему цінностей, що є достатнім для організації їхнього стримування. Очевидно, суперечність буде подолано в разі зникнення самих тираній, до яких у новій стратегії явно віднесено тільки Ірак і Північну Корею.

Звертає на себе увагу також непорозуміння між США та Європейським Союзом щодо черги вирішення близькосхідних проблем: європейці вважають, що спочатку необхідно врегулювати Ізраїльсько-Палестинський конфлікт, американці ж готові до війни проти Іраку до цього врегулювання. За класичними поглядами попередніх років, удар по Іраку до встановлення миру в Палестині ставить під загрозу Ізраїль, безпека якого є турботою всієї західної спільноти.

Готовність США діяти і підтримка таких намірів із боку Ізраїлю свідчить про наявність довгострокових планів глобальної близькосхідної перебудови, яка виходить за рамки традиційних європейських та російських уявлень. Можна припустити, що в разі вдалої британо-американської військової акції Близький Схід стане ще однією зоною західного домінування.

В цьому відношенні загравання частини української еліти з Іраком на фоні загострення близькосхідної ситуації (незалежно від того, чи мала місце продаж зброї) було грубою помилкою не тільки близькосхідної, але й європейської політики. Цілком ймовірно, що через короткий час близькосхідний напрям економічної співпраці взагалі перестане бути альтернативою західному напряму.

Розглянемо тепер основні внутрішні джерела формування нової стратегії безпеки США. В документі знайшли відбиток два конкуруючих підходи, яких дотримуються представники різних політичних шкіл у республіканській адміністрації США. Переважаючим у документі є вплив традиціоналістів, до яких можна віднести самого Джорджа Буша молодшого (завдяки впливу батька), верхівку Держдепартаменту та ЦРУ. Завдяки цій групі документ має риси класичного американського месіанства батьків-засновників Сполучених Штатів, що ототожнює долю свободи Світу з долею США: "Стратегія національної безпеки США буде ґрунтуватись на притаманному Америці інтернаціоналізмі, що відображує єдність наших цінностей і наших національних інтересів" {18}. "Сполучені Штати повинні захищати свободу і справедливість, тому ці принципи вірні та істинні для всіх людей у світі." {19}. З такої позиції випливає необхідність перебудови системи міжнародних відносин відповідно до американських ідеалів свободи й універсальне застосування обмежень такої системи на дії окремих країн.

Протилежним підходом є неоконсерватизм керівництва Пентагону і більшості радників американського президента, що постулює неприпустимість будь-яких обмежень із боку міжнародної системи безпеки на дії Сполучених Штатів. В цьому зв'язку звертає на себе увагу положення про те, що збройні сили США мають бути "достатньо сильними, щоб переконати потенційних противників у безперспективності військового нарощування у надії переважити, або зрівнятись з могутністю Сполучених Штатів" {20}. Іншими словами, "Америка володіє і має намір підтримувати надалі військову силу, яка є недосяжною для викликів" {21}. Уперше теза про необхідність непохитного військового домінування завдяки наполяганням Поля Вольфовиця з'явилось у чорновому варіанті одного з політичних документів у 1992 році, але тоді вона була дезавуйована Адміністрацією батька нинішнього Президента США. Зараз Поль Вольфовиць обіймає посаду заступника міністра оборони і, очевидно, має великий вплив на формування американської політики.

Впливом неоконсерваторів можна пояснити абсолютне неприйняття Сполученими Штатами Міжнародного трибуналу: "Ми будемо вдаватись до необхідних дій для того, щоб наші зусилля по виконанню глобальних зобов'язань в галузі безпеки і по захисту американців не зазнали шкоди від можливих розслідувань, слідчих дій, або переслідувань із боку Міжнародного трибуналу (МТ), чия юрисдикція не розповсюджується на американців і який ми не визнаємо." {22}. Така позиція становить другу за масштабом після питання про Кіотський протокол загальнополітичну проблему у відносинах між США та їхніми союзниками. Важливо зауважити у цьому зв'язку, що "регіональні" міжнародні трибунали, такі як із колишньої Югославії, активно використовуються Сполученими Штатами для створення спрямованого тиску на політичні еліти інших країн.

Питання про Міжнародний трибунал має важливе значення також у контексті боротьби з тероризмом. Організація антитерористичної коаліції держав на чолі з Америкою передбачає створення універсальних процедур притягнення до відповідальності міжнародних злочинців, якими є терористи. Однак неприйняття Сполученими Штатами ідей Міжнародного трибуналу створює підстави для недовіри щодо намірів США з боку інших країн.

Перевагу в наступний час мають традиціоналістичні ідеї, проте баланс може змінитися у зв'язку з трансформацією інститутів національної безпеки США. Особливої уваги заслуговує питання про "зміцнення повноважень Директора центральної розвідки для спрямування розвитку і залучення механізмів національної зовнішньої розвідки" {23}. Від пов'язаних із цим перетворень у розвідувальному співтоваристві США залежить, яким буде баланс впливу на зовнішньополітичну стратегію країни "традиціоналістичного" ЦРУ і "неоконсервативного" Пентагону. За традицією посаду Директора центральної розвідки обіймає Директор ЦРУ, однак 80 відсотків бюджету розвідувального співтовариства належать Пентагону. Фінансовий і оперативний вплив військових, таким чином, компенсується політичним впливом ЦРУ. Підвищення повноважень Директора центральної розвідки з одночасним припиненням практики суміщення постів, на чому наполягає Пентагон, може змінити баланс як в одну, так і в іншу сторони.

Як свідчать "кремленологи" Білого Дому, за кожним із зазначених угруповань республіканців стоять великі і часто непримиренні економічні інтереси. Річні обороти компаній, що підтримують тих чи інших політиків, часто перевищують державні бюджети окремих країн, у тому числі України. Суперництво між ними може супроводжуватись зовнішньополітичними діями, спрямованими на держави, які є партнерами конкурентів. Ситуація, що склалась у відносинах між Сполученими Штатами й Україною значною мірою пояснюється неувагою України до ділових інтересів (і протиріч між ними) різних бізнесових груп у США, принаймні, вміння України враховувати ці інтереси виявилось не таким, як у балансуванні між Заходом і Росією.

Виходячи з того, що основним джерелом негативного ставлення до президента України з боку керівництва США є сам Джордж Буш молодший, можна зробити висновок, що невдоволення Україною пов'язане в основному з традиціоналістами в адміністрації США. Це означає, що у можливому політичному протистоянні неприпустимо ставити під загрозу відносини України з тими силами у республіканському керівництві, які не підтримують категоричної позиції свого президента, тобто з Пентагоном. Виходячи з цього, доцільним є збереження наданих США прав на проліт американських літаків над українською територією й продовження роботи над угодою про підтримку приймаючої сторони (hosting nation support).

З інтересами Пентагону пов'язана також можливість використання Україною такого потужного політичного засобу, як угода про невидачу американських військовослужбовців Міжнародному трибуналу. Укладання таких двосторонніх угод із якомога більшою кількістю країн є одним із зовнішньополітичних пріоритетів США, і сама можливість підписання такого документу з Україною не може не цікавити Сполучені Штати. Проте цей інструмент не доцільно використовувати для досягнення другорядних політичних цілей або для отримання "індульгенцій", оскільки це пов'язане з можливим ускладненням у відносинах із впливовими європейськими країнами. Першою країною, яка пішла на такий крок, була Румунія, і використала вона його як останній важіль, який остаточно схилив США до підтримки цієї країни як кандидата у члени НАТО.

Окреслені протиріччя між республіканськими угрупованнями залишатимуться актуальними при формуванні зовнішньополітичної стратегії Сполучених Штатів на тривалий строк. Виходячи з цього, актуальним стає проблема балансування між різними політичними й економічними інтересами всередині Сполучених Штатів натомість сучасного балансування між США і Росією.

Таким чином, наведений аналіз дозволяє так відповісти на головне питання даної статті: щоб нормалізувати відносини із США, Україна має стати західною країною якщо не за фактом, то за напрямом розвитку. Нова стратегія національної безпеки США унеможливлює інші шляхи для цього. На практиці це означає остаточну відмову від радянських традицій у політичному, економічному й соціальному житті держави, а також від практики слідування за Росією у впровадженні реформ. Крім того, велике практичне значення для такої нормалізації матиме більша увага з боку України до інтересів США на Близькому Сході та до конкуренції різних бізнес-груп і політичних інститутів усередині Сполучених Штатів.

Президентство Джорджа Г.В. Буша — «Русоцентричний» підхід (1991—1993)

Нульовою, якщо не мінусовою точкою відліку українсько-американських відносин можна вважати промову Президента США Джорджа Буша, виголошену 1 серпня 1991 у Києві, в якій він однозначно висловився за збереження СРСР і підтримку М. Горбачова. Безпрецедентним для США було те, що відправляючись з Москви до Києва, Джордж Буш показав текст цієї промови радянському керівникові. Для США це був період болісної переоцінки зовнішньополітичних пріоритетів. Державний департамент дотримувався «московоцентричної тенденції», демонстрував фатальне нерозуміння глибинних процесів, що відбувалися на пострадянському просторі. З іншого боку, тверезомислячі політики, зокрема Дик Чейні, Збігнєв Бжезінський, Генрі Кісінджер та інші усвідомлювали необхідність визнання державної незалежності України, встановлення з нею повномасштабних міждержавних відносин. Однак протягом майже всього періоду 1991 — 1993 рр. ці політики були в меншості. Визнавши Росію єдиною правонаступницею СРСР, США фактично блокували політичні й економічні контакти з Україною.

Отож головною метою зовнішньої політики України на американському напрямі в цей період було здобути від США реальне визнання України як рівноправного партнера. 5 — 11 травня 1992 р. відбувся перший офіційний робочий візит Президента України Л. Кравчука до США. В ході візиту було підписано низку документів, зокрема політичну декларацію та меморандум про взаєморозуміння між урядами України та США. В політичній декларації вперше було зафіксовано формулу «демократичного партнерства» двох країн. Практика ж тодішніх українсько-американських відносин залишалася на тому ж рівні.

Головним конфронтаційним питанням цього періоду була проблема набуття Україною без'ядерного статусу. У засобах масової інформації США з'явилася серія тенденційних антиукраїнських публікацій. Майже до середини 1993 р. Вашингтон займав жорстку, майже ультимативну позицію щодо України. США наполягали на якомога швидшій ратифікації Договору про обмеження стратегічних та наступальних озброєнь та приєднання України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї (ДНЯЗ).

[ред.]

Перші кроки адміністрації Білла Клінтона

Адміністрація Б. Клінтона, яка прийшла до влади в січні 1993 р., постала перед дилемою: продовжувати політику Буша, чи шукати нові підходи до розбудови українсько-американських відносин. Після деяких сумнівів був обраний другий шлях. Важливу роль тут відіграли насамперед впливові представники Конгресу США.

У квітні 1993 р. Держдепартамент виступив із заявою про необхідність і невідкладність «спільного подолання кризи довіри». 9 травня того ж року Київ відвідала делегація на чолі з послом з особливих доручень, спеціальним радником Державного секретаря США із зв'язків з новими незалежними державами С.Телботом. Він заявив про бажання американської сторони розпочати новий етап у відносинах з Україною, підкреслюючи, що не тільки Білий дім, а й уся адміністрація провели інтенсивний перегляд політики США щодо України. Американська сторона запропонувала також розробити і підписати на найвищому рівні українсько-американську Хартію про партнерство, дружбу і співробітництво.

Отже, були закладені серйозні підвалини для надання українсько-американським відносинам принципово нового рівня. Важливим свідченням позитивних зрушень стало схвалення Конгресом США 30 вересня 1993 р. фінансової допомоги Україні в розмірі 350 млн. $. 24 — 25 жовтня 1993 р. Київ з офіційним візитом відвідав Державний секретар США В. Крістофер. Була, зокрема, досягнута домовленість про те, що США сприятимуть приєднанню України до Генеральної угоди з торгівлі та тарифів (ГАТТ), налагодженню конструктивного співробітництва з МВФ та МБРР. Крістофер запропонував також, щоб Україна залучалася до ініційованої США в рамках НАТО програми «Партнерство заради миру». Однак невдовзі в українсько-американських відносинах знову виникла напруженість. Вона була викликана тим, що Україна, на думку США, непослідовно і не вповному обсязі виконувала зобов'язання, прийняті у Лісабоні 23 травня 1992 р. щодо договору про СНО-І.

Важливим кроком на шляху подолання цієї проблеми стала ратифікація 18 листопада 1993 р. Верховною Радою України Договору про СНО-І. Принципове значення для дальшого поліпшення українсько-американських відносин мало підписання Президентами України, США та Росії 14 січня 1994 р. Тристоронньої заяви в Москві. Це був справжній прорив у непростих відносинах, що склалися у трикутнику Україна — США — Росія. У заяві містився історичний пункт про те, що США й Росія готові надати Україні гарантій безпеки. Це дало можливість Україні 3 лютого 1994 р. зняти застереження Верховної Ради від 18 листопада 1993 р.

[ред.]

Визнання України «стратегічним партнером» (1994—1997)

Ще більш динамічними і визначеними українсько-американські відносини стали після того, як на президентських виборах 1994 р. переміг Л. Кучма. Це стосувалося не тільки політичної сфери, але й, що особливо важливо — економічної співпраці.

Державний візит до США Президента Л. Кучми 19 — 23 листопада 1994 р. започаткував якісно новий етап міжнародного співробітництва. Основоположним політичним документом нової ери наших взаємин із США стала «Хартія українсько-американського партнерства, дружби і співробітництва», підписана у Білому домі 22 листопада 1994 р. Президентами Л.Кучмою та Б. Клінтоном. Сторони визнали, що існування вільної, незалежної і суверенної Української держави, її безпека й процвітання мають велике значення для США. 1994 рік завершився урочистим акордом Будапештського саміту ОБСЄ 5-6 грудня, на якому Україна отримала гарантії національної безпеки від США, Великої Британії, Росії, а також Франції та Китаю.

Ставши без'ядерною державою, Україна здобула вагомий міжнародний авторитет і зробила дуже важливий крок на шляху поглиблення партнерських відносин зі США. Політичні контакти двох країн набули ще більшої інтенсивності. Важливими із цього погляду були державний візит Президента США Клінтона до Києва 11-12 травня 1995 р. та робочий візит Л. Кучми до Вашингтона 20 — 22 лютого 1996 р. Безпрецедентним стало підписання в Києві (всупереч існуючій у США практиці) Спільної заяви президентів України і США від 11 травня 1995 р., в якій з боку США висловлено підтримку процесів демократичних і ринкових перетворень в Україні, її політичного суверенітету, територіальної цілісності.

Увага до пост'ядерної України з боку президенської адміністрації Білла Клінтона вилилася у створення 19 вересня 1996 року США та Україною міждержавної комісії на чолі з відповідно Альбертом Гором та Леонідом Кучмою. Комісія включала в себе чотири комітети, які займалися питаннями зовнішньої політики, безпеки, торгівлі та інвестицій, стабільного економічного співробітництва. У спільній заяві за підсумками Першого пленарного засідання УАМК (Українсько-американської міждержавної комісії) 16 травня 1997 року США визнали Україну як центральноєвропейську державу та підтвердили надані Україні гарантії безпеки.

У той же час між США та Росією було утворено міжурядову комісію Гор — Черномирдін, що представляла собою міжвідомчий орган, покликаний налагоджувати конкретні питання двосторонніх взаємин економічного та правового характеру. Порівняння цих двох комісій (міждержавної у випадку України та міжурядової у випадку Росії) свідчило про якісно різний рівень їх роботи та уваги з боку США.

Під час візиту міністра закордонних справ України Геннадія Удовенка до Вашингтону у жовтні 1996 року Україна та США визначили власні відносини як «стратегічне партнерство». І хоч надалі реалії україно-американських відносин не завжди відповідали умовам «стратегічного партнерства», рішення про його започаткування було важливим досягненням обох сторін. Невдовзі Україна посіла третє місце за кількістю виділеної іноземним країнам допомоги від Конгресу США після Ізраїля та Єгипту. Протягом 1990—2001 рр. Україна отримала від США допомоги на суму близько 2 млрд.доларів.

Варто зазначити, що така посилена увага до України та зацікавленість у її розвитку з боку Заходу з'явилася не на пустому місці. За рахунок матеріальної допомоги ззовні, інвестицій та позик від Міжнародного Валютного Фонду (МВФ), Світового банку, Європейського банку реконструкції та розвитку (ЄБРР) та інших західних фінансових інституцій Україна нарешті змогла дещо призупинити розгортання внутрішньої економічної кризи. У 1996 році Верховна Рада України прийняла демократичну Конституцію. Незважаючи на суттєві розбіжності у відносинах з Росією, сторони зуміли налагодити прагматичні відносини. Результатом стало підписання у 1997 році Договору про Чорноморський флот, а також двостороннього політичного договору, в якому Росія нарешті визнала суверенність та териториальну цілісність України. Вдалося поглибити вже існуючі відносини співробітництва із Північноатлантичним альянсом.

[ред.]

Розчарування Заходу (1998—2000)

І все ж цих досягнень виявилося недостатньо. З часом бачення геостратегічної важливості місця України на Заході, та особливо у США, почало змінюватися. У американської сторони на зміну самодостатньому сприйняттю потенційного впливу, який Україна могла б справляти на забезпечення безпеки в регіоні, прийшло усвідомлення того, що без внутрішнього зміцнення держави її потенціал не можна буде використати. Проте попередні тривалі розмови про «ключову роль України» дали привід українським урядовцям вважати, що до євроатлантичної спільноти можна повноправно долучитися виключно за рахунок власного геостратегічного розташування, не прикладаючи особливих зусиль для внутрішнього розвитку. Але, як з'ясувалося, наскільки ефективною не була б часом українська зовнішня політика, вона виявилася неспроможною компенсувати усі внутрішні негаразди в країні.

Тривалий час вкладаючи значні кошти в реформування свого «стратегічного партнера», США були роздратовані тим, що позитивні зрушення відбувалися занадто повільно. Можливість більш-менш рівноправного «стратегічного партнерства» між двома державами у майбутньому, яке б виправдало свою гучну назву, почала піддаватися сумніву. Якщо у 1994—1996 рр. Україну розглядали в США як досить перспективного партнера, що тимчасово перебуває у скруті, то тепер почало створюватися враження негативізму, що межувало з відштовхуванням.

США прагнули якнайскоріше вийти із стадії надання матеріальної допомоги Україні, та перейти до стадії, коли б економічні відносини між двома державами відбувалися за рахунок природнього інтересу американського приватного капіталу. Україна ж виявляла свою нездатність забезпечити сприятливий інвестиційний клімат для іноземних інвесторів. Часті зміни урядів, непослідовна економічна політика, всеохоплююча корупція, політична нестабільність, гучні скандали за участі вищих посадових осіб остаточно розвіяли атмосферу романтизму у відносинах, присутню з часів підписання Тристороннього договору у 1994 році. Не підкріпивши гучні обіцянки успішною їх реалізацією, Україна вичерпала кредит довіри, пов'язаний з ними. Тому у США все частіше почали говорити про те, що безумовна до того допомога Україні з їх боку повинна перейти на принцип «винагороди за досягнення».

До 1994 року на Заході Україну часто називали майбутньою Югославією із ядерною зброєю. У 1994—1997 роках її успіхи давали підстави проводити аналогії з успішним прикладом Польщі у подоланні труднощів перехідного періоду. Відтепер же в Україні все частіше вбачали типову державу СНД з цілим букетом різного типу проблем, характерних для їх більшості на пострадянському просторі. Бажання України представляти собою європейську державу різко контрастувало з дійсністю. «З одного боку, зовнішні атрибути західної демократії були присутні. Проте з іншого, насправді занадто часто проявлялася її євразійська сутність». На Заході зростало невдоволення невизначеністю та непередбачливістю української «багатовекторності», яку почали розглядати як політику «маятника» від Заходу до Росії та часте намагання України покращити свої відносини з одним з них за рахунок інших. Відбувалося «шантажування» на державному рівні: якщо Україна не досягала бажаного у відносинах із одним вектором, вона натякала на можливості зосередження замість нього на іншому.

До того ж, якщо раніше з особою Президента України Л.Кучми пов'язувалися надії на швидке реформування країни та її демократизацію, то тепер в режимі його правління на Заході все частіше помічалися авторитарні тенденції. Приводом для цього стали значні порушення законодавчих норм під час президентської кампанії 1999 року. Більше того, референдум про зміну української Конституції весни 2000 року продемонстрував еволюцію -президентсько-парламентської форми державного правління у бік домінування президентської її частини.

Початок 2000 року обіцяв потепління та приніс надії на покращення стосунків України із Заходом. Перш за все це було пов'язано із тимчасовим поліпшенням політичної та економічної ситуації в країні.

Одним із найочевидніших досягнень України стало формування нелівої пропрезидентської більшості у парламенті. Стосунки між законодавчою та виконавчою владою стали конструктивнішими. Суттєво пришвидшився процес прийняття рішень, який раніше часто блокувався неспівпадінням позицій президента та парламенту та намаганням кожного проводити власну політику.

Іншим досягненням стало сформування нового уряду на чолі з колишнім главою Національного банку Віктором Ющенком. Новий прем'єр-міністр України мав репутацію прозахідно налаштованого політика та одразу після приходу до влади почав здійснювати комплекс довгоочікуваних реформ. За часів прем'єрства В.Ющенка в Україні нарешті було прийнято збалансований, оснований на готівковому розрахунку бюджет; відбулася реструктуризація енергетичного сектора; проведено аграрну реформу, що сприяла підвищенню приватної ініціативи у галузі; приватизація стала прозорішою. Результати стали відчуватися майже одразу: Україна досягла позитивного зростання ВВП, спостерігався ріст у аграрній сфері та розвитку індустрії, сума зібраних податків підвищилася, були виплачені борги по зарплатах та пенсіях, рівень доходів населення почав зростати.

На жаль, політичні зміни, що призвели до позитивних економічних та соціальних зрушень, виявилися тимчасовими. Парламентська більшість розпалася невдовзі після свого сформування. Почали помічатися суттєві розбіжності у поглядах між прем'єром, який намагався проводити незалежну політику, та Президентом, який міг допустити це лише до певної міри. Реформи В.Ющенка, спрямовані на зменшення частки тіньового капіталу в українській економіці, зачіпали інтереси впливових фінансових кіл, що підтримували Л.Кучму при владі. Тому незабаром темп та розмах реформ помітно зменшився.

Тим часом на Заході хоч і відзначили успіх українських реформ, та проте підтримки тією мірою, на яку сподівалися в Києві, не було надано. Під час візитів Л.Кучми до західних столиць, а особливо до Вашингтона, українському Президентові давали зрозуміти, що винагороди за досягнення рано чекати, реформи треба продовжувати далі. В.Ющенка, який посів крісло прем'єра не без підтримки Заходу, зокрема США, було звинувачено у наданні експертам МВФ неправдивої інформації про фінансове становище України з метою отримання більших кредитів. Запланований візит В.Ющенка до США було відкладено після заяви адміністрації Б.Клінтона про те, що він відбудеться тільки після належного «очищення уряду». Таким чином, позиції В.Ющенка серед американського державного керівництва було суттєво підірвані на самому початку його прем'єрства. Протягом більшої частини терміну перебування В.Ющенка на чолі уряду (вересень 1999-грудень 2000 року) Україна була відрізана від будь-якої форми допомоги МВФ, у той час як її отримували попередні уряди В.Пустовойтенка та навіть П.Лазаренка. Складалася парадоксальна ситуація: поряд із вимогами більш інтенсивних реформ Україні було відмовлено у коштах, які були суттєво необхідними для їх проведення.

Під кінець 2000 року Україна відійшла для США на другий план. Майже вся увага була сконцентрована на власній президентській виборчій кампанії. Невизначеність ситуації із переможцями та численні несподіванки виборів призвели до того, що до України та її проблем повернулися не скоро. Тим часом обраний у цьому ж році російський президент В.Путін уже почав проводити політику, спрямовану на зближення України з Росією. У концепції зовнішньої політики, прийнятій 30 липня 2000 року, Росія вперше зробила відкриту заяву про необхідність домінування над своїми сусідами. У тексті концепції, затвердженої президентським указом, однією з цілей на майбутнє виносилося створення поясу добрих сусідів навколо Росії, «наймогутнішої євразійської сили».

Одним із перших проявів зміни зовнішньополітичного курсу стало звільнення з посади 29 вересня 2000 року Л.Кучмою під тиском Москви прозахідно налаштованого міністра зовнішніх справ Бориса Тарасюка, що мав репутацію послідовника курсу інтеграції України до НАТО та ЄС. На його місце було призначено Анатолія Зленка, першого міністра зовнішніх справ Л.Кравчука, який вважався більш прийнятним для Росії.

Як виявилося, для України наслідки байдужості Заходу були набагато сильнішими, ніж посягання на неї з боку Росії. Сподівання українських дипломатів «зіграти» на представленні «європейської України» як буфера щодо «євразійської Росії» не справдилися, адже Заходу політично та психологічно було важко зробити який-небудь остаточний вибір між партнерством з Україною та партнерством з Росією.

Кінець умовно виділеного третього етапу україно-американських відносин у часі співпав із закінченням терміну президентства Білла Клінтона. Під час його останнього візиту до України в якості глави американської держави 5 червня 2000 року у своїй промові він декілька разів повторював слова Т.Шевченка: «Борітеся — поборете!!!». Буквально це означало, що тільки після того, як Україна подолає свої внутрішні проблеми, можна буде говорити про поглиблення україно-американських відносин.

[ред.]

Зміна пріоритетів (2001-2002)

Прийшовши до влади, кандидат від Республіканської партії Дж. Буш перш за все відмовився від практики свого попередника створювати двосторонні комісії на чолі з віце-президентом. Таким чином, надії України на заміну комісії Кучма-Гор комісією Кучма-Чейні не справдилися. Разом з тим деякі комітети, що входили до складу комісії, залишилися працювати (комітети економіки, зовнішньої політики, оборони).

З самого початку свого президентства Дж. Буш-молодший почав проявляти жорсткість у підході до України. Саме з цього моменту заяви про стурбованість внутрішнім становищем України, а особливо станом забезпечення основних прав та свобод, зазвучали як ніколи. Про потенційну роль України у регіоні продовжували говорити, та все ж не так голосно, як раніше. Українській владі давали зрозуміти: без проведення відповідних реформ геостратегічне положення України втрачає свою цінність.

Про зміну ставлення у США до України говорив і той факт, що перший візит високопосадового представника нової президентської адміністрації Дональда Рамсфельда до України відбувся лише у червні 2001 року, через п'ять місяців після офіційної зміни влади у Вашингтоні. До того ж, перебуваючи в сусідній Польщі в середині червня, Дж. Буш не відвідав Україну, хоча про неї і йшлося у розмовах із польськими урядовцями. Україні декілька разів пропонувалося наслідувати досвід Польщі у виборі шляху розвитку. Дж. Буш також сказав, що «Польща відіграла… вельми важливу роль для України…. Польща і Сполучені Штати та інші європейські держави повинні працювати з Україною, аби допомогти їй зробити правильні рішення і правильний вибір у майбутньому. Цими рішеннями є свобода, демократія і відкриті ринки…». Критичні заяви щодо внутрішнього становища в Україні та майбутні плани НАТО щодо розширення, яке все ще не торкнулося України, пом'якшувалися розмовами про те, що «Європа, яку ми будуємо, повинна включати Україну…». Та все ж було зрозуміло, що силу власних європейських устремлінь Україні треба було ще довести.

Дж. Буш замість концентрації на проблемах України, як це робив Б.Клінтон, почав провадити політику, спрямовану на нормалізацію відносин безпосередньо з Росією. Роль, яка відводилася Україні попереднім президентом у здійсненні впливу на Росію, виявилася невитребуваною. Популярними серед нової президентської адміністрації стали концепції «русоцентричної» «школи думки», представленої Дж. Метлоком та С.Хантінгтоном. Адміністрація Дж. Буша-молодшого не відмовлялися від України, проте демонстративний інтерес до українського питання з боку США залишився позаду.

[ред.]

Період 2003-2008 Будь ласка, допоможіть розширити або вдосконалити цей розділ.

Додаткова інформація про те, що необхідно зробити, може бути на сторінці обговорення.

[ред.]

Сучасний стан

Команда Барака Обами сьогодні проводить серйозну ревізію відносин Сполучених Штатів із зарубіжними країнами. На тлі активних контактів Білого дому і Кремля, відносини Києва і Вашингтона видаються млявими. Нинішня адміністрація взяла паузу в україно-американських відносинах.

27-29 квітня 2009 відбувся візит в Україну першого заступника держсекретаря Джеймса Стайнберга, котрого супроводжував співробітник Білого дому Девід Ліптон, що було розцінено як сигнал, що Київ і надалі залишається для Вашингтона стратегічним партнером, а перегляд відносин Сполучених Штатів із Росією не відбуватиметься за рахунок України. Президент України Віктор Ющенко провів зустріч з Джеймсом Стайнбергом[1]. У інтерв'ю для преси[2] Стайнберг відмітив необхідність розвивати вже існуючі консультативні органи, поглиблювати співробітництво на основі дорожньої карти, і хартії про стратегічне партнерство. Пріоритетними питаннями відносин назвав енергетику, торгівлю і питання безпеки.

20-22 липня 2009 Віце-президент США Джозеф Байден відвідав Україну з робочим візитом. У ході переговорів Президента України Віктора Ющенка та Віце-президента США Джозефа Байдена досягнуто домовленості про створення Українсько-Американської Комісії зі стратегічного партнерства, перше засідання якої відбудеться восени 2009.[3]

[ред.]

Договірно-правова база

За станом на 1 травня 2009 р. існує майже 120 підписаних і готових до підписання угод та інших спільних документів.