§ 5. Проблемы конституционной ответственности

в системе государственной службы

В современной правовой науке пока не сложилось цельного представления о сущности, юридической природе, фактических и процессуальных основаниях конституционной ответственности. Одна из сфер, где она присутствует и должна соответствующим образом проявляться, - деятельность публичной власти. Однако применение конституционной ответственности в сфере государственного и муниципального управления сопряжено с целым рядом проблем, связанных с современным этапом развития российского общества и реформированием государственной власти, а также вытекающих из процесса становления и развития данного института. Даже в терминологии наблюдается многовариантность понимания ее характера и правовой природы. Встречаются, например, такие ее названия, как: "конституционно-правовая" <1>, "политико-юридическая" <2>, "публично-правовая ответственность" <3>, "конституционно-правовые санкции" <4> и т.п.

--------------------------------

<1> См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. 2-е изд., перераб. и доп.: В 2 т. Т. 1. М.: Юристъ, 2007. С. 88 - 111.

<2> См.: Государственная служба: Учебник / Под ред. В.Г. Игнатова. М.: ИКЦ "МарТ"; Ростов н/Д: Изд. центр "МарТ", 2004. С. 338 - 391.

<3> См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного федерализма: Учебно-практическое пособие. М., 1998. С. 219 - 224.

<4> См.: Авдеенкова М.П. Конституционно-правовые санкции и конституционно-правовая ответственность // Государство и право. 2005. N 7. С. 85 - 89. Автор отождествляет эти понятия, что, на наш взгляд не совсем верно, т.к. понятие ответственности содержательнее понятия "санкция".

При исследовании данного феномена следует ответить как минимум на два вопроса: 1) оформилась ли конституционная ответственность как самостоятельный институт российского права; 2) каково место данного вида ответственности в ее общей системе. Несмотря на всю проблемность применения конституционной ответственности, а также несовершенство этого института (особенно в процессуальной его части), он уже приобрел право на существование и даже возникли прецеденты его применения. А правоприменительная практика в союзе с наукой, как нам представляется, поможет ответить на вопрос о месте данного института в механизме государственного принуждения.

В философско-методологическом смысле <1> сущность и природа конституционной ответственности тесно связана и во многом определяется состоянием правопорядка в стране, содержанием правовой политики государства, наличием соответствующего законодательства и производными от них уровнями правосознания <2> и правовой культуры.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации: Монография. М., 2005.

<2> По данной проблеме см.: Пересыпкин А.С. Некоторые аспекты исследования конституционного правосознания // Государство и право. 2005. N 1. С. 92 - 96.

Рассматривая сущность данного вида юридической ответственности, профессор С.А. Авакьян отмечает, что конституционно-правовая ответственность зачастую есть политическая ответственность, всего лишь сопровождаемая конституционно-правовой нормой <1>. Более того, продолжает автор, порой конституционно-правовая ответственность связана также с морально-нравственной подоплекой принятия соответствующих мер. Поэтому, делает вывод ученый, можно говорить о следующем генеральном правиле: следует стремиться к тому, чтобы меры конституционно-правовой ответственности применялись за нарушение норм права; но иногда на первый план выступают политические, а то и моральные критерии <2>.

--------------------------------

<1> См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. 2-е изд., перераб. и доп.: В 2 т. Т. 1. М.: Юристъ, 2007. С. 92.

<2> См.: Авакьян С.А. Указ. соч. С. 93.

В настоящее время появились научные труды, комплексно рассматривающие правовую природу, условия возникновения, процедуры применения и другие важнейшие проблемы конституционной ответственности <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации: теория и практика. М.: Юристъ, 2006.

Нам представляется, что основное предназначение конституционной ответственности заключается в превентивном воздействии прежде всего на государственную бюрократию с целью побудить ее полноценно исполнять свои конституционные полномочия. Безусловно, она выполняет и наказательную <1> (карательную) <2> функцию, но поскольку цена ошибки в государственном управлении чаще всего бывает высокой, то предупреждение более предпочтительно, нежели применение карательных санкций и ликвидация последствий.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Лучин В.О. Теоретические проблемы реализации конституционных норм. М., 1993. С. 68; Колосова Н.М. Конституционная ответственность в РФ. М., 2000. С. 110; Виноградов В.А. Конституционно-правовые санкции // Законодательство. 2001. N 12. С. 46.

<2> Данный термин применительно к конституционной ответственности представляется нам не совсем удачным. Его, в частности, использует М.П. Авдеенкова в указанной ранее работе (С. 85).

В теоретическом и практическом аспектах проблемы конституционной ответственности в системе государственной службы России тесно связаны не только с анализом конституционных положений и российского законодательства, развивающего эти конституционные положения, но и в не меньшей степени с вопросами единообразного толкования конституционных норм, пределов такого толкования <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Хабриева Т.Я. Толкование Конституции РФ: теория и практика. М., 1998. С. 54; Таева Н.Е. Пределы толкования конституционно-правовых норм Российской Федерации // Государство и право. 2006. N 12. С. 105 - 108.

Но несмотря на временные трудности становления этого ювенального института, соединяющего в себе политические, правовые и моральные аспекты, сама постановка вопроса и практическая целесообразность наличия конституционной ответственности не вызывает сомнения, более того, она представляется нам перспективной и общественно значимой.

К сожалению, имеющийся фактический материал не позволяет исчерпывающе охарактеризовать данный феномен, включая механизм практического применения конституционной ответственности <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. N 7. С. 35; Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М.: Городец, 2000. С. 4; ранее публикация этого автора: Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. N 2. С. 88.

Действующая Конституция заложила правовые основы развития данного института ответственности, но этот потенциал в силу целого ряда причин в полной мере реализовать не удалось. Осложняет проблему то обстоятельство, что соответствующие конституционные нормы не в полной мере обладают прямым действием, недостаточно конкретизируются в законодательстве об этой ответственности и пока не систематизированы. В результате этой коллизии возник обоснованный повод для многочисленных дискуссий, например критики об излишне усложненном механизме ответственности высших должностных лиц государства, что в практической плоскости придает конституционной ответственности во многом декларативный характер.

Наряду с Конституцией Российской Федерации российская правовая система располагает также иными нормативными правовыми актами, указывающими на ответственность лиц, нарушающих предписания конституционного характера. К их числу можно отнести отдельные федеральные конституционные законы, а также ряд других федеральных законов, предусматривающих возможность применения специфических санкций к субъектам особого рода <1>.

--------------------------------

<1> Так, в соответствии со ст. 20 Федерального конституционного закона от 30.01.2002 N 1-ФКЗ "О военном положении" за нарушение данного Закона, а также других правовых актов по вопросам военного положения, а также за правонарушения, совершенные в период действия военного положения, виновные лица несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Аналогичная норма содержится в статье 27 Федерального закона "Об обороне".

Специфической особенностью большинства правовых норм является их бланкетный характер, указывающий лишь на саму возможность ответственности, а механизм и процедуры применения конституционной ответственности должны содержаться в других правовых источниках.

Анализ положений Основного Закона показывает, что конституционная ответственность может носить как персональной характер (ответственность главы государства, депутатов), так и проявляться в виде коллегиального (коллективного) наказания (отставка Правительства РФ, роспуск Государственной Думы).

Следует согласиться с позицией В.А. Козбаненко, отметившего, что в настоящее время сложилось определенное понимание характера конституционно-правовых санкций, применяемых в отношении субъектов, подлежащих ответственности <1>.

--------------------------------

<1> Козбаненко В.А. Юридическая ответственность государственных служащих. М., 2002. С. 9.

В случае ответственности главы государства в соответствии со ст. 93 Конституции РФ налицо персональная ответственность высшего должностного лица. Ее особенность в том, что на Президента РФ как особого субъекта возложены многие конституционные обязанности: быть гарантом Конституции РФ, использовать согласительные процедуры для разрешения конфликтов власти, приносить присягу народу, оказавшему ему высокое доверие, кроме того, он обладает правом вето и многими другими полномочиями. Апробированная на практике процедура конституционной ответственности высшего должностного лица (попытка импичмента <1> Ельцина Б.Н.) показала несовершенство этого правового механизма, что порождает проблему его усовершенствования, поиска оптимальной сбалансированности личной неприкосновенности, полномочий и гарантий их осуществления, а также оптимальной ответственности высшего должностного лица государства.

--------------------------------

<1> Импичмент (англ. impeachment) - в ряде стран особая установленная законом процедура привлечения к ответственности высших должностных лиц государства // Тихомиров Л.В. Юридическая энциклопедия, 2001. С. 359.

Наряду с персональными формами ответственности Основной Закон предусматривает также коллективную ответственность высших органов государственной власти и управления. Так, при наличии достаточных оснований (каких именно, закон не определяет) Президент РФ может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации. Однако и здесь присутствуют некоторые нестыковки и даже противоречия. Не кто иной, как Президент страны определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, которую проводит в жизнь Правительство РФ, непосредственно руководит значительной частью федеральных органов исполнительной власти <1>, осуществляет ключевые кадровые назначения в Правительстве РФ. В связи с этим вполне уместна постановка вопроса о субсидиарной ответственности с членами Правительства РФ тех должностных лиц, которые рекомендовали неудачные кандидатуры на руководящие должности Кабинета министров. Это тем более важно, что в составе Администрации Президента РФ созданы два специализированных управления - по кадровым вопросам и государственным наградам и по вопросам государственной службы <2>. Кроме того, существует ряд совещательных органов, например Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления <3>. Нам представляется, что вопросы подобного рода ответственности следует оформить законодательно, что уместно сделать в контексте осуществляемых реформ административной и государственной службы.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

<2> См.: Указ Президента Российской Федерации от 25 марта 2004 г. N 400 "Об Администрации Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 13. Ст. 1188, а также Указы Президента РФ от 25 июня 2004 г. N 799 "Об утверждении Положения об Управлении Президента РФ по кадровым вопросам и государственным наградам" // СЗ РФ. 2004. N 26. Ст. 2652; от 8 июня 2004 г. N 727 "Об утверждении Положения об Управлении Президента РФ по вопросам государственной службы" // СЗ РФ. 2004. N 24. Ст. 2393.

<3> См.: Указ Президента РФ от 16 июля 2004 г. N 910 "О мерах по совершенствованию государственного управления" // СЗ РФ. 2004. N 29. Ст. 3019; Указ Президента РФ от 10 марта 2007 г. N 316 "О Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия", расширившего полномочия данного органа // Российская газета. 2007. 14 марта.

В качестве другого примера можно рассматривать возможность роспуска Государственной Думы Президентом Российской Федерации в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции РФ. В этой ситуации неустойчивость юридической конструкции заключается в том, что Основной Закон передает решение этого важного для страны вопроса на усмотрение одного, пусть и высшего должностного лица, которое, как признает Конституция РФ, может совершить государственную измену или иное тяжкое преступление. В таком случае (вероятность которой мала, но полностью не исключается) страну ожидают очередные потрясения.

Ущербность данного механизма заключается также и в игнорировании мнения граждан, избиравших данный представительный орган государства. Не требуется здесь заключения высшей судебной инстанции (как важной судебной гарантии) о наличии достаточных оснований для роспуска нижней палаты парламента. Основной Закон не предполагает также обязательное использование Президентом РФ согласительных процедур, предусмотренных ст. 85 Конституции РФ для того, чтобы избежать обострения конфликта властей. Нам представляется, чем жертвовать целым законодательным органом государства, проще создать механизм, позволяющий удалить от власти наиболее одиозных личностей, провоцирующих такие конфликты <1>.

--------------------------------

<1> В качестве примера можно привести Указ Президента РФ от 24 февраля 2004 г. N 264 "О Правительстве Российской Федерации", которым было объявлено об отставке кабинета Касьянова М.М. См.: СЗ РФ. 2004. N 9. Ст. 766.

Процедура роспуска Государственной Думы по воле Президента РФ свидетельствует о том, что нижняя палата Федерального Собрания России, по сути, ответственна не перед гражданами, ее избравшими, а перед главой государства, что не совсем логично, если исходить из конституционного положения о том, что народ в России является источником власти и носителем суверенитета.

Следует обратить внимание и на то, что в действующей Конституции Российской Федерации найдено не самое удачное решение по вопросу недоверия Правительству РФ со стороны Государственной Думы (п. 3 ст. 117 Конституции РФ). В этой ситуации право принятия окончательного решения вновь принадлежит главе государства, который не связан никакими юридическими основаниями, процессуальными сроками и законодательно прописанными процедурами такого шага. Предположим, как быть в ситуации, когда недоверие обоснованно и общественное мнение с ним совпадает. Существует опасность принятия безответственного решения лицом, обладающим практически неограниченными полномочиями и неоправданно завышенной неприкосновенностью <1>.

--------------------------------

<1> Статья 91 Конституции РФ провозглашает принцип неприкосновенности Президента Российской Федерации, без конкретизации этого положения, что порождает возможность как ограничительного, так и расширительного ее толкования. Например, Президент России неприкосновенен при исполнении должностных обязанностей или в любой ситуации, когда он выступает как частное лицо?

Нам представляется, что слабым местом ныне действующей Конституции Российской Федерации является чрезмерная зависимость судеб страны, ее граждан от воли одной личности, неуравновешенность механизма сдержек и противовесов. Чрезмерное влияние на эту юридическую конструкцию субъективного фактора способно породить в стране многие проблемы, нанести ущерб ее репутации в мире. Есть и другой аспект этой проблемы, заключающийся в том, что практически любую отставку Кабинета министров юридически сложно и практически затруднительно связать с государственной изменой или иным тяжким преступлением для того, чтобы обеспечивалось превентивное воздействие процедуры импичмента, удерживающее высшее должностное лицо от принятия решений, наносящих ущерб государству.

На наш взгляд, не лишены оснований дискуссии о необходимости внесения поправок в действующую Конституцию Российской Федерации. Ее стабильность, безусловно, важна, Основной Закон далеко не исчерпал своего потенциала, но незыблемость Конституции - это не антипод необходимости ее совершенствования, включая оптимизацию института конституционной ответственности <1>.

--------------------------------

<1> Данной проблеме посвящены специальные монографические исследования. См., например: Киреев В.В. Конституционная реформа в Российской Федерации. М.: Изд-во МГУ, 2006. В монографии рассматриваются понятие, цели и принципы проведения конституционной реформы в РФ, анализируются основные направления конституционных преобразований, включая совершенствование института ответственности Президента РФ.

Таким образом, в современных условиях вопрос о конституционно-правовой ответственности стал актуальным в силу великого множества конституционно-правовых отношений и необходимости обеспечения должного поведения их участников. Значительная часть этих отношений складывается, и далеко не всегда бесконфликтно, в сфере деятельности публичной власти, ее взаимоотношений с гражданами, иными физическими и юридическими лицами. Решить эту масштабную задачу в рамках одной отрасли российского права вряд ли удастся, что ставит в повестку дня вопрос о комплексном подходе в решении этой проблемы, соединяющей политическую волю, правовое воздействие и моральные требования к действиям и решениям органов публичной власти, должностным лицам, а также гражданам Российской Федерации.

Наряду с устоявшимися видами юридической ответственности, по мнению И.А. Умновой, следует ввести категорию публично-правовой ответственности, что позволит систематизировать формы и меры ответственности, применяемые в сфере публичной власти <1>.

--------------------------------

<1> См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учебно-практическое пособие. М., 1998. С. 219 - 224.

Категория "публично-правовая ответственность", по мнению ученого, шире понятия "государственно-правовая ответственность". По объекту и объективной стороне публично-правовая ответственность охватывает отношения, регулируемые не только конституционным правом, но и административным, финансовым и иными отраслями права, связанными с регулированием компетенции органов публичной власти.

Публично-правовая ответственность отличается от других видов ответственности тем, что в ней сочетаются моральные, политические и правовые меры ответственности, и субъекты ответственности несут ее перед гражданами, населением.

При характеристике юридической ответственности органов власти следует остановиться на следующем дискуссионном вопросе: является ли отмена незаконных решений органов власти и их должностных лиц мерой публично-правовой ответственности?

Одни авторы <1> рассматривают отмену незаконного акта как особую разновидность юридической ответственности, мотивируя свое мнение тем, что это превышение власти, злоупотребление правом.

--------------------------------

<1> См.: Малеин И.С. Современные проблемы юридической ответственности // Государство и право. 1994. N 6. С. 23; Дмитриев Ю.А., Измайлова Ф.Ш. Проблемы контроля и ответственности в деятельности органов государственной власти // Государство и право. 1996. N 4. С. 95; и др.

Более убедительной, на наш взгляд, является позиция М.А. Краснова, <1> заключающаяся в том, что отмена незаконного акта, признание его не соответствующим Конституции Российской Федерации, законодательству, имеющему большую юридическую силу, есть лишь восстановление законности, а не мера ответственности, и в то же время институт отмены решений в вышеуказанном смысле слова вписывается в механизм ответственности, если мыслить отмену не как самостоятельную санкцию, а как промежуточное звено, необходимое при реализации ответственности.

--------------------------------

<1> См.: Краснов М.А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. 1993. N 6.

В действующем законодательстве шире стал применяться институт отрешения от должности выборных должностных лиц. Так, Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1> Президенту России предоставлено право вынесения предупреждения как законодательному органу государственной власти, так и высшему должностному лицу (руководителю исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) в случаях непринятия мер по устранению противоречий в принятых или изданных ими нормативных правовых и иных актах, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, установленных соответствующим судом.

--------------------------------

<1> Российская газета. 2000. 1 августа.

В случае непринятия мер по устранению нарушения закона после предупреждения Президент Российской Федерации в установленном законом порядке (сроки) отрешает высшее должностное лицо субъекта Федерации от должности или вносит в Государственную Думу проект закона о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Наряду с названным институтом в российском праве (конституционном, муниципальном, административном) закреплен институт отзыва депутата или выборного должностного лица избирателями. В специальном исследовании, посвященном этой проблеме, справедливо, на наш взгляд, утверждается, что право отзыва является не только одним из средств контроля избирателей за осуществлением депутатами и выборными должностными лицами возложенных на них полномочий, но и формой ответственности этих субъектов перед избирателями <1>. К нему, подчеркивает автор, как и к другим формам ответственности, необходимо подходить весьма взвешенно, обоснованно и принципиально. Право отзыва не должно быть использовано для ограничения самостоятельности и инициативы депутата или выборного должностного лица, создания препятствий его законной деятельности.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Комарова В.В. Механизм непосредственной демократии современной России (система и процедуры). М.: Формула права, 2006. С. 239.

В развитие теоретических представлений о конституционной ответственности предстоит еще многое сделать для окончательного утверждения этого института, придания ему высокой эффективности. В решении проблем конституционной ответственности следует исходить из учения о правовом государстве и гражданском обществе, современной юридической доктрины.