7. Соціально - психологічний портрет державного службовця та законність
Державне управління і якість його кадрів. У 1991 р. державний апарат Радянського Союзу складали 84 міністерства і комітети, в яких працювало 43,8 тис. державних службовців, а апарат РРФСР налічував близько 15 тис. З утворенням Російської Федерації чисельність населення зменшилася майже в два рази, територію — на одну третину, але це не спричинило скорочення державного апарату. У 1994 р. після прийняття Конституції Російської Федерації державний апарат Росії тільки на федеральному рівні складався з 74 відомств, включаючи 24 міністерства, 10 держкомстату, 21 комітет, 17 федеральних служб, Російське космічне агентство і Головне управління охорони Президента. У 1995 р. їх число стало 78, в 1996 р. — 90, в 1997 — 66. У 1993 р. в апараті органів державної влади Росії працювало 921,6 тис. службовців, що на 29% перевищувало чисельність апарату СРСР в 1991 г1. Проте в усіх .сферах державного управління мають місце серйозні недоліки і прорахунки. Виникає цілком закономірне питання: чи «являється державний апарат за своєю природою неефективним і чи не комплектується він некомпетентними службовцями»?
Проблема представляється надзвичайно складною і не може бути вирішена тільки структурними перетвореннями і «чищенням кадрів». У більшості випадків фахівці в області державного управління вважають початковою посилкою реформи державної служби уявлення про недосконалість системи. З цього виходять автори РФ проекту Концепції, що розробляється в Адміністрації Президента, адміністративної реформи в Росії. Вони прагнуть виправити недоліки державного апарату на організаційному і інституціональному рівнях. Але усі системи державних органів складаються з людей, створені людьми, функціонують завдяки службовій діяльності персоналу, іншими словами, « система» — це люди, кадри. Тому вивчення психології державних службовців, їх особових властивостей, професійних цінностей і установок, професійної культури і етики є важливим компонентом виявлення чинників, які необхідно враховувати при реформуванні державного апарату.
Уперше гіпотеза про особливості психології державного службовця — «бюрократичний тип особи» — була висунена в 1940 р. американським соціологом Р.К. Мертоном(р. 1910). Її обгрунтуванню присвячено і дослідження Б. Боузмана, X. Рэйни, В. Томсона2, які вивчали типові явища в 147 державних структурах США і дійшли висновку, що «бюрократичні хвороби» — це системні недоліки організацій, що обумовлюють недобросовісну службову практику, в якій повинні їх працівники. Ці « хвороби» неможливо виправити шляхом звільнення з організації винних в них чиновників, бо недобросовісна практика і службові порушення триватимуть незалежно від складу персоналу організації. Система породжує бюрократів, а бюрократи формують вигляд системи.
Психологія сучасного чиновництва(за даними досліджень). На думку В. Томпсона, зростання спеціалізації в державному управлінні спричинило жорстку регламентацію службових повноважень, за рамки якої чиновник не може виходити, монотонність виконання службових обов'язків, рутину і шаблон. Причина «бюрократичної хвороби»(по Томсону — « бюропатологии») полягає в особистих недоліках службовців, їх залежності від думки керівників, почутті уразливості, невпевненості в собі і у своїх професійних можливостях.
Самі організації, в яких служать чиновники, повинні в створенні атмосфери можливості використання чиновником основних аспектів бюрократичної організації в якості засобу для задоволення особистих потреб(«потреб») служащего3.
Наскільки такий соціальний « анамнез» американської бюрократії відповідає російській державній « машині», її кадровому потенціалу, психології російських чиновників? Відповідь на це питання до певної міри міститься в проведеному інформаційно-соціологічним центром Російської Академії Державної служби при Президентові РФ в 1997 р. масштабному дослідженні «Моніторинг кадрового потенціалу федеральних і регіональних органів виконавчої влади РФ». Дослідженням було охоплено 1351 державного службовця федеральних органів виконавчої влади(6 федеральних міністерств і відомств), службовців територіальних структур Міністерства фінансів і Державної податкової служби РФ, державних службовців урядів і адміністрацій 11 економіко-географічних зон Росії і 42 експерти — керівник кадрових служб. У вибірку були включені в якості респондентів державні службовці, займаючі ведучі і більш високі посади Реєстру державної служби Російської Федерації, що свідчить про високу репрезентативність дослідження компетентності респондентів. При цьому майже три чверті складу респондентів працювали в державних структурах колишнього СРСР і не випробовують психологічного дискомфорту від зміни державного устрою і зміни в соціально-економічних умовах життя суспільства. В силу високого посадового становища значна частина учасників дослідження мають великий стаж державної служби в органах влади. Приналежність їх до « еліти» державної служби, включеність в службові і неформальні стосунки усередині адміністративної групи стали для них важливою соціальною цінністю, а психологія їх відповідає корпоративним стандартам і типова для держслужбовців.
Дослідження розкрило конфліктність становлення російської державності : розділення влади, політичні наслідки виборів в регіонах, неузгодженість Федерального законодавства і законів суб'єктів Російської Федерації, зростання владних амбіцій представників російської « олігархії», залученість засобів масової інформації у вирішення кадрових питань у вищих ешелонах влади, часті перестановки ключових постатей. Це визначає активне проникнення політичних інтересів в процес адміністративного управління, політизує його і позначається на морально-психологічному кліматі колективів, психології державних службовців. Відчувається вплив конфликтнов на роль державних службовців як посередників між органами влади і населенням в процесі змін політичної системи РФ, демократизації і державного управління.
Критерієм « бюропатологии» державних службовців є їх відношення до контролю суспільства за діяльністю апаратів органів виконавчої влади. За цим критерієм усіх органів державної влади, що служать, можна класифікувати на дві групи: 1) службовці державного апарату демократичної орієнтації і 2) те ж, адміністративній орієнтації. Описаний в романі « Біси» Ф.М. Достоєвським феномен адміністративного захвату є не лише типовою, але і прогресуючою якістю державних службовців.
Так, до групи демократично орієнтованих(за даними дослідження) можна віднести тільки 14% генеральної сукупності. При цьому серед апаратів федеральних міністерств і відомств, що служать, доля орієнтованих на демократичний контроль суспільства над державним апаратом склала 11,5%, а серед працівників органів влади суб'єктів Федерації — 15,5%. Це свідчить про те, що домінуючим типом управлінської культури і значущості за аксеологической шкалою цінностей є традиційний для бюрократичної системи примат інтересів держави, відомства і вторинність інтересів суспільства, особи, захисту прав і свобод населення.
Представники «адміністративної орієнтації» схильні до закритості діяльності апарату, нетерпимості до діяльності засобів масової інформації, до « чужих» життєвих ідеалів і думок, схильні убачати вдосконалення роботи апарату у вирішенні традиційних внутрішньоапаратних питань : планування, фінансування, контролю звітності, діловодства і т. д.
Вказані ціннісні орієнтації державних службовців є спадщиною адміністративно-командної системи минулого, а також відтворюються повсякденною практикою адміністративного управління. Нині ця « бюропатология» — один з чинників відчуження влади від суспільства і загострення соціальної напруженості.
Важливим показником психології чиновника є мотивація службової діяльності. По М. Веберу(1864-1920), спектр мотивів державного чиновника включає відношення до субординації, регламентації змісту і характеру службової діяльності, до можливостей кар'єрного зростання, рівня грошового змісту, гарантій службової зайнятості, соціальної захищеності. Доповненням до цього переліку є морально-психологічний клімат в організації.
Згадане вище дослідження показало високу міру задоволеності респондентів синтезом канцеляризму в службовій діяльності і соціального статусу державного службовця в суспільстві. Так, стосунками підлеглості(субординації у взаємовідносинах по службі) цілком задоволені 78,6% службовців центрального апарату федеральних міністерств і відомств, 74,8% працівників регіональних апаратів федеральних органів влади і 72,2% працівників органів влади суб'єктів Російської Федерації. Зростання по службі(«успішної кар'єри») чекають і упевнені в цьому відповідно до 58,0, 63,4 і 55,5% респондентів.
Характером і змістом службової діяльності задоволені майже 70% усіх обстежуваних категорій державних службовців, більше 60% усіх службовців оцінили морально-психологічний клімат, що складається, в колективах державних структур як благополучний для себе. При цьому бажання змінити місце роботи найближчим часом вказали тільки 5,3% працівників федеральних міністерств і відомств, майже стільки ж(5%) владних структур суб'єктів Федерації і 3% регіональних органів Федеральних структур державної влади, що служать, що служать.
Усе це дає підстави зробити висновок, що більшість опитаних задоволена своїм службовим станом, хоча рівнем оплати їх праці задоволені тільки 16% респондентів. Отримують мало, але службою задоволені. При цьому кожен десятий з числа опитаних вважає, що міг би працювати з більшою ефективністю при реалізації ряду заходів. У числі цих заходів називається інтенсивніше впровадження в управлінську діяльність сучасних інформаційних технологій, наукової організації управлінської праці, більш високого матеріального стимулювання служби(грошового змісту і пільг). У числі антистимулів зайняття професійно державною службою названі: недостатня соціальна захищеність державних службовців, слабкі правові гарантії зайнятості(«захист від звільнення») і непридатна(за оцінками багатьох респондентів) кадрова політика відомств, низький матеріальний вміст. Звертає на себе увагу корпоративна хворобливість сприйняття слабкої захищеності чиновників і досить байдуже відношення до незахищеності правової і соціальної інших категорій населення.
У дослідженні виявлений ряд аспектів соціальної психології і психології чиновників, пов'язаних з дотриманням етичних норм державної служби. У цих цілях за результатами дослідження був сформований ранжируваний ряд з 15 ділових і особових якостей, важливих для успішного виконання службових обов'язків. До речі, американський соціолог Д. Кейден в 1991 р. в повний список особових рис людини, що робить з нього « бюрократа», включив 175 ознак. Що ж до російських державних чиновників, то, за даними дослідження, в ранжируваному ряду якостей державного службовця чесність займає третю позицію(52,2%) у респондентів — працівників центральних апаратів федеральних органів влади, 46,9% — у працівників територіальних органів Мінфіну і Госналогслужбы РФ і 54,3% — у органів влади суб'єктів Федерації, що служать. Принциповість у вирішенні службових питань займає шосте місце(відповідно — 41,2; 41,1 і 41,3%), т. е. на одному рівні в усіх ешелонах влади — від федерального до регіонального.
Дев'яту позицію ранжируваного ряду зайняла непідкупність(кожен четвертий з респондентів назвав цю якість) і тільки чотирнадцяту позицію(один з семи) — необхідність поваги прав і свобод громадян. При цьому з числа працівників фінансових і податкових органів ця вимога вважає необхідним тільки один з десяти респондентів, що підтверджує концепцію В. Томпсона — «особисті недоліки службовців детермінуються організацією».
Звертає на себе увагу, що, на думку експертів — посадовців, що відповідають за роботу з кадрами в охоплених дослідженням державних структурах, в якості етичних вимог при підборі кадрів на державну службу чесність відмітили 66,7% опитаних експертів, принциповість — 57,1%, непідкупність — 52,4%, а повага прав і свобод громадян — 4,89%4. Виникає питання: а судді хто? Дослідження показало, що у свідомості значної частини державних службовців Росії сталося знецінення моральних норм і заборон, що в сукупності з традиційною « бюропатологией» таїть в собі серйозні небезпеки для суспільства в майбутньому і дає себе знати в наші дні.
Деформації особи державних службовців. Самокорисливість державних службовців, факти розбазарювання і привласнення державних коштів, посадових і моральних порушень роблять деструктивний вплив на правовий простір держави, на правосвідомість і поведінку громадян, на моральні засади суспільства в цілому.
Атрофія чесності і непідкупності державних службовців створює поживне середовище для корумпованості державного апарату. Усе це дає основу для виведення, що в психології сучасного російського чиновництва робота в державному апараті є не служінням суспільству, а отримання привілеїв і задоволення особистих інтересів за рахунок інтересів суспільства.
За даними опитування, проведеного у кінці 1998 р. агентством « РосБизнесКонсалтинг», тільки 36% росіян ніколи не давали узяток держслужбовцем, а 27% роблять це постійно. По одному разу — підкупили чиновників 5% опитаних, а більше одного разу — 32% громадян Росії. При такому положенні ніякого прикладу правосвідомості і правопослушного поведінки громадянам держслужбовці давати не можуть.
Представляє інтерес погляд на психологію чиновництва Росії з боку. У 1997 р. незалежний Центр стратегічних і міжнародних досліджень представив доповідь Конгресу США, в якому говориться : «Офіційна корупція в Росії цілком може стати найсерйознішою проблемою в області міжнародних відносин. Російські засоби масової інформації повні повідомлень про армійські чини, що продають державне майно, про керівників відомств, що здійснюють махінації в процесі приватизації, керівниках спецслужб, що ведуть незаконне спостереження за посадовими і приватними особами. У усіх цих випадках службовий стан використовується для особистого збагачення і посилення своєї влади. Ці порушення отримали таке поширення, що російський журнал »Економіка і життя« називає некомпетентність чиновників і хабарництво як їх основні характеристики».
Не менш небезпечним і деструктивним для правосвідомості являється «подвійна свідомість», дводумство, поширене серед державних службовців, які нерідко говорять одне, а роблять інше. Воно набуває іноді форми звичайного лицемірства, тієї вражаючої непослідовності, коли чиновник стоїть перед необхідністю постійно суперечити самому собі, жити «подвійним життям». Автор знаменитої утопії « 1984» Дж. Орвелл писав про гротескний світ, де панує доведене до абсурду « дводумство»: представляти виключний стан речей і повторювати явну брехню, дотримуватися двох думок, цілком віддаючи звіт, що одне виключає інше, але з однаковою переконаністю стверджувати за принципом «що бажатимете» те, що завгодно начальству. Це не може проходити безкарно для працівників державного апарату, деформуючи їх психологію і образ думок.
Певною мірою цей феномен є спадщиною адміністративно-командної системи, прагнення її до фасадного благополуччя «потьомкінських сіл», що прикриває соціальне неблагополуччя.
Лицемірне « дводумство», як і корумпованість державних службовців, веде до відчуження органів влади від населення, загостренню соціальних конфліктів, руйнуванню правосвідомості і втраті віри в можливість правомірного дозволу життєвих ситуацій.
Але положення не так вже безнадійне. За даними Агентства регіональних і політичних досліджень, 60% громадян Росії вірять в успіх боротьби з корупцією, в можливість змінити психологію і поведінку державного апарату і поставити його на службу суспільству і людям. У цьому запорука успіху демократичних перетворень в Росії.
1 Цегли А. И. Хабар і корупція в Росії. - СПб., 1997. - С. 6-7.
2 См: Barry Воутап and Hal Y. Reiney Organizational Rules and the Bureaucratic Pereonality. // American Journal of Political Science, 1, 1998, p.p. 163 - 189.
3 Корупція і бюрократизм : витоки і шляхи подолання : Тематична збірка. - М, 1998. - С. 119.
4 См: Бойків Б. Э. Професійна культура і етика державних службовців. // Соціологія влади. Інформаційно-аналітичний бюлетень: 1997 - № 4 - 5. Моніторинг кадрів держслужби. - М., 1998. - С. 10-19.