Секция государственного и административного права

Антилов Александр Юрьевич

«Принципы осуществления местного самоуправления в тексте фз «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»: пробел или умолчание?»

Уральская государственная юридическая академия, Институт юстиции

Принципы права с доктринальных, научных позиций представляют собой руководящие идеи, характеризующие содержание права, его сущность и назначение в обществе.⁵⁷ С теоретических позиций, закрепление принципов, их выделение позволяет очертить ту или иную правовую отрасль, обосновать ее право на существование вместе с отдельным предметом и методом. С практических позиций, наличие в тексте закона норм-принципов будет свидетельствовать о качестве юридической техники и приверженности законодателя к принципам и нормам, вытекающим из Конституции и международно-правовых актов.

Сегодня мы, с одной стороны имеем в той или иной мере завершенный нормативно-правовой акт, венчающий реформу местного самоуправления 2003-2008 гг. ⁵⁸ - Федеральный закон №131-ФЗ от 06.10.03 г. «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»⁵⁹ (далее - ФЗ № 131-ФЗ), с другой – европейские и международно-правовые стандарты, которые Российская Федерация полностью признает и всецело разделяет, присоединившись к ним.

Таким образом, казалось бы, такая важная сфера, как местное самоуправление, права населения и граждан на местное самоуправление выглядит урегулированной. Однако думается, что делать подобное выводы было бы делом поспешным: частые внесения и дополнения в текст Федерального закона в 2009 г., низкий, и зачастую, негативный, социально-экономический эффект реализации норм, отмечаемый в СМИ⁶⁰ заставляют усомниться в завершенности реформы. На наш взгляд, одной из причин подобного положения вещей является недостаточная наполненность Общей части⁶¹ ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.03 г. таким специфическим видом норм, как нормы-принципы.

Отметим, что основополагающие нормативно-правовые акты, вне зависимости от того, кодифицированы они («Основные начала гражданского законодательства» (ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации⁶²), «Основные начала жилищного законодательства» (ст. 1 Жилищного кодекса Российской Федерации⁶³), «Основные начала законодательства о налогах и сборах» (ст. 3 Налогового кодекса Российской Федерации⁶⁴)) или же нет («Принципы проведения в Российской Федерации выборов и референдума» (ст. 3 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»⁶⁵)), относятся к частному или же публичному праву, тем не менее содержат статьи с изложением основополагающих начал, закладывают русло регулирования тех или иных отношений. В связи с этим напрашивается вопрос, почему же ФЗ №131-ФЗ не содержит в себе данного раздела, хотя и регулирует немаловажную сферу общественных отношений, касающихся реализации конституционных прав граждан на местное самоуправление как непосредственно, так и через специально создаваемые органы местного самоуправления.

Закрепление в тексте закона подобных норм позволит решить несколько задач:

1. Реализация положений Конституции РФ.

Глава 8 Конституции РФ учреждает институт местного самоуправления, закладывая основные его базисы и фундамент, придавая нормам вместе с этим высшую юридическую силу. Непосредственное отражение положений главы 8 Конституции в тексте ФЗ №131-ФЗ позволило бы предупредить возможные политические, экономические и правовые проблемные ситуации на практике. Более того, подобное изменение послужило бы аргументом в пользу положений о правовом государстве ст. 1 Конституции РФ, в котором конституционно-правовые нормы пронизывают всю систему законодательства по иерархии, создавая единую гармоничную систему права.

2. Предоставление гарантий институту местного самоуправления.

Формальное закрепление принципиальных положений Конституции позволит в дальнейшем предупредить возможные попытки посягательства на самостоятельность и самодостаточность (в конституционно-правовых рамках!) местного самоуправления, его основы, со стороны законодателя, так как говорить о завершенности реформирования сферы местных отношений рано. Это же, с другой стороны, позволит предоставить дополнительное средство для правовой защиты органам местного самоуправления и даже простым гражданам. Безусловно, субъективное право на защиту может возникнуть и при наличии принципов местного самоуправления в главе 8 Конституции РФ, однако есть ли гарантии того, что сложившиеся новые общественные отношения на местном уровне найдут непосредственное отражение в Конституции РФ, порождая при этом основания для возникновения права на защиту?

Модель содержания норм-принципов в тексте закона непосредственно выигрывает в этом отношении: она будет отражать действительную картину общественных отношений – изменение федерального закона, как показывает практика, «безболезненно» и оперативно, в отличие от аналогичных операций с Конституцией; и теперь уже гражданин, считающий, что его конституционное право на местное самоуправление нарушено, может реализовать свое право на судебную защиту этого права, используя норму-принцип из текста закона, которая больше отвечает реальному положению вещей.

Закрепление нормы-принципа станет основанием для возникновения потенциального права на защиту - например, если мы закрепим принцип экономической обоснованности со всеми его вытекающими, то это возымеет двоякий эффект - с одной стороны, все последующие нововведения и изменения должны будут соответствовать данному принципу, или же, по крайней мере, не противоречить ему, не создавать таких условий, при которых муниципальные бюджеты станут частью государственной бюджетной системы. С другой стороны, при принятии правого акта, ставящего органы местного самоуправления в зависимое или неблагоприятное положение, существенно нарушающее принцип экономической обоснованности и самостоятельности, публичный субъект будет иметь право на обращение в конкретный судебный орган на основании того, что нарушены основополагающие нормы организации местного самоуправления.