Совершенствование правового статуса вынужденных переселенцев

По оценкам ООН в настоящее время миграцией охвачено свыше 100 миллионов человек. В основе этого процесса лежит не только усиление интернационализации хозяйственных связей, но и экономическая и социальная нестабильность, войны, нарушения прав человека, стихийные бедствия и экономические катастрофы.

Современные процессы миграции населения, происходящие в России, являются непосредственным отражением особенностей переживаемого этапа социально-политического и экономического развития страны и ее регионов, а также государств - бывших республик СССР.

Одним из основных направлений развития российского законодательства в области миграции населения является совершенствование правового статуса мигрантов.

Определяет статус вынужденных переселенцев, устанавливает экономические, социальные и правовые гарантии защиты их прав и законных интересов на территории Российской Федерации ФЗ от 19 февраля 1993 года «О вынужденных переселенцах» в редакции от 20 декабря 1995 года № 202-ФЗ⁹⁶. За истекший период законодательная база для решения проблем вынужденной миграции была значительно расширена. Тем не менее, некоторые вопросы оказались вне поля зрения законодателей. В соответствии со ст. 1 данного закона вынужденный переселенец - это «гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка».

Таким образом, мы видим, что  действие Закона о вынужденных переселенцах распространяется в основном на граждан РФ, вынужденных покинуть место своего постоянного проживания. Вместе с тем, согласно п. 3 ст. 1 Закона, иностранные граждане или лица без гражданства также могут получить статус вынужденных переселенцев. Такое положение создает двойственную ситуацию, поскольку иностранные граждане или лица без гражданства могут подпадать и под действие Закона о беженцах. Законодательно не определено, за кем должен оставаться выбор признания указанных лиц беженцами или вынужденными переселенцами - за должностными лицами или за самими гражданами. Учитывая, что социально-экономическая защита вынужденных переселенцев в Российской Федерации существенно сильнее, чем беженцев, в целях обеспечения прав данных лиц, необходимо отразить в Законе о вынужденных переселенцах, что выбор соответствующего статуса остается за указанной категорией граждан.

По этой причине часто понятие «вынужденный переселенец» путают с другими, например «беженец», «перемещенные лица». Эта характерная ошибка, которая, к сожалению, имеет место не только в популярных статьях, но и в серьезных научных работах⁹⁷.

Срок действия статуса строго определен и составляет 5 лет. При наличии обстоятельств, препятствующих вынужденному переселенцу в обустройстве, срок действия его статуса продлевается на каждый последующий год по заявлению вынужденного переселенца.

Необходимо обратить внимание на проблему признания причин пропуска для получения или продления статуса вынужденного переселенца уважительными.

Причины пропуска установленных сроков, как для обращения с ходатайством о признании вынужденным переселенцем, так и с заявлением о продлении срока действия статуса, признаются уважительными по усмотрению должностных лиц. Исходя из свободной интерпретации статей о своевременности обращения, людям отказывается в доступе к указанным процедурам. Для предотвращения подобной практики необходимо законодательно закрепить перечень обстоятельств для признания обращения своевременным. Например, болезнь заявителя, необходимость ухода за больным членом семьи, длительная служебная командировка и др. Указанные обстоятельства должны быть документально подтверждены.

Необходимо ввести критерии обустройства вынужденных переселенцев, дополнив этим п. 4 ст.5 Закона. Такими критериями могут быть: выделение ссуды, жилья, субсидий, компенсаций за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ; решение вопроса жилищного обустройства на новом месте жительства путем приобретения жилья за счет собственных средств, получения по наследству или по договору дарения, предоставления жилья по договору социального найма.

Необходимо законодательно предусмотреть административную либо дисциплинарную ответственность должностных лиц за такие нарушения положений Закона, как умышленное виновное непредставление лицу статуса вынужденного переселенца, существенное нарушение сроков рассмотрения ходатайства или заявления о продлении срока действия статуса.

На основе анализа положений федерального законодательства, регулирующего правовой статус вынужденных переселенцев и проделанной аналитической работы можно считать целесообразным расширение содержания закрепленного в российском законодательстве понятия «вынужденный переселенец», отнеся к данной категории лиц жертв вооруженных конфликтов, военных действий и антитеррористических операций. В определении необходимо подчеркнуть, что права вынужденных переселенцев обеспечиваются гарантиями прав граждан Российской Федерации.

Необходимо внести изменения в действующее законодательство, предусмотрев возможность снятия с учета по запросу территориального органа ФМС России по новому месту жительства, что бы не ограничивать право вынужденных переселенцев на свободу передвижения.

В целях совершенствования действующего законодательства в области жилищного обустройства вынужденных переселенцев необходимо:

- уравнять размеры компенсационных выплат за утраченное жилье и имущество гражданам, покинувшим Чеченскую Республику, и гражданам, постоянно проживающим на ее территории;

- предусмотреть возможность получения компенсации за утраченное жилье в порядке наследования, что отразить в п.п. 1 п. 4 ст. 7 Закона РФ «О вынужденных переселенцах»;

- рассмотреть вопрос о возможности выделения государственного жилищного сертификата для вынужденных переселенцев, получивших компенсацию за жилье, утраченное в Чеченской Республике;

- предусмотреть для вынужденных переселенцев, зарегистрированных на территории субъекта РФ по месту пребывания, возможность постановки на жилищный учет без регистрации по месту жительства.

Говоря о будущем вынужденной миграции, хотелось бы согласиться с авторами, которые считают, что «единственный способ предсказать будущее - это иметь возможность создавать его». Последнее же во многом зависит от доброжелательного отношения государства, общества в целом к каждому конкретному человеку. Внесение вышеуказанных изменений в действующее законодательство позволит исключить возможность ущемления прав, принадлежащих вынужденным переселенцам как гражданам России.

Кривых Наталья Александровна,

Тюменский государственный университет, B-T

К вопросу о конституционной ответственности в сфере признания правовых актов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации неконституционными или противоречащими федеральному законодательству

Согласно п. «п» ст.71 Конституции РФ, федеральное коллизионное право находится в ведении Российской Федерации⁹⁸. А значит, и определение процедур разрешения юридических споров, коллизий является исключительной прерогативой Федерации. Именно федеральные органы государственной власти признаются субъектами, принимающими окончательное решение в коллизионных ситуациях. Они обязуются применять все необходимые полномочия для осуществления государственно-властной деятельности, однако на практике не имеют механизмов по обеспечению возложенных на них функций.

До настоящего времени практически единственным государственным институтом, полномочным разрешать постоянно нарастающее количество противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации, остается Конституционный Суд Российской Федерации⁹⁹.

Исходя из предоставленных полномочий, Конституционный Суд в своих решениях ограничивается лишь констатацией совершенного правонарушения. Таким образом, при признании того или иного акта неконституционным ответственность заключается лишь в умалении авторитета государственного органа или должностного лица. В связи с этим отчасти следует согласиться с М.А. Красновым в том, что институт отмены решений, не соответствующих вышестоящим актам, вписывается в механизм ответственности, если мыслить отмену не как самостоятельную санкцию, а как промежуточное звено, необходимое при реализации ответственности¹⁰⁰.

Законодателем предпринята попытка повысить ответственность органов государственной власти, в том числе и региональных парламентов, за исполнение решений Конституционного Суда принятием Федерального конституционного закона «О внесении изменений и дополнений в ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 15.12.01 №4-ФКЗ. В частности, в п.3 ч. 1 ст. 80 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» детально прописываются полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в случае признания их акта неконституционным¹⁰¹. Региональный парламент должен отменить, принять новый либо внести изменения и (или) дополнения в закон субъекта РФ, признанный Конституционным судом РФ неконституционным в отдельной его части. А высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации должно внести соответствующий законопроект в региональный законодательный орган. И если по истечении шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ парламентом субъекта РФ предусмотренные меры не будут приняты, то применяется механизм роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта¹⁰².

При буквальном толковании данного положения складывается впечатление, что Конституционный Суд является лишь органом конституционного надзора, если его решением акт признается неконституционным, а орган, издавший такой акт, должен отменить его действие. Однако Конституционный Суд неоднократно в своих решениях устанавливал разницу между нормоконтролем, проводимым органом конституционной юстиции, и иными судами, обращая внимание на то, что Конституционный Суд принимает окончательные решения, не требующие своего утверждения другими государственными органами или должностными лицами. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ №8-П Конституционный Суд установил, что «в силу прямого указания Конституции Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации выступает в качестве судебной инстанции, уполномоченной окончательно разрешать публично-правовые споры о соответствии Конституции Российской Федерации...»¹⁰³.

Здесь видится возможная проблема в возможности обязать законодательный (представительный) орган субъекта принять новый закон субъекта взамен признанного неконституционным. Видимо, можно лишь обязать в конкретный срок рассмотреть вопрос о принятии нового акта. Более того, в большинстве субъектов действуют те же правила, что и на федеральном уровне, когда закон, принятый законодательным органом, вступает в силу только после его подписания главой субъекта. Следовательно, в пропуске указанных сроков может быть виноват и иной орган. Но, тем не менее, ответственность применяется к законодательному органу субъекта. Поэтому представляется логичным, внести следующие изменения в ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (и, значит, в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ» тоже) и изложить п.3 ч.1 ст. 80 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» в следующей редакции: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда Российской Федерации вносит во внеочередном порядке необходимые изменения в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации, отменяет признанный неконституционным закон субъекта Российской Федерации, принимает новый закон субъекта Российской Федерации или ряд взаимосвязанных законов либо вносит изменения и (или) дополнения в закон субъекта Российской Федерации, признанный неконституционным в отдельной его части. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вносит соответствующий законопроект в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда Российской Федерации. Если по истечении шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, вследствие невнесения либо несвоевременного внесения соответствующего законопроекта высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, не будут приняты предусмотренные настоящим пунктом меры в связи с решением Конституционного Суда Российской Федерации, к Высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации применяется механизм ответственности, предусмотренный федеральным законодательством, срок принятия мер в связи с решением Конституционного Суда Российской Федерации в этом случае продлевается на три месяца; в иных случаях, если по истечении шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не будут приняты предусмотренные настоящим пунктом меры в связи с решением Конституционного Суда Российской Федерации, применяется механизм ответственности, предусмотренный федеральным законодательством.

Внеочередной порядок приведения коллизионного законодательства в соответствие с Конституцией РФ необходим по причине распланированности работы законодательного органа государственной власти субъекта РФ на весь срок созыва данного института власти.

А дополнительное основание ответственности Руководителя исполнительной власти субъекта Федерации, возможность продления срока внесения изменений в региональное оспариваемое законодательство и ограничение ответственности регионального парламента (ограничение в силу правонарушения Высшего должностного лица субъекта России) не только не усложняет механизм исполнения решений Конституционного Суда, но и повышает роль конституционного судопроизводства. Одним основанием объективного вменения, таким образом, становится меньше.

Л

арионов Олег Васильевич

Поморский государственный университет им. М.В. Ломоносова

B-T

ПРОБЕЛЫ И КОЛЛИЗИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА

«О СОБРАНИЯХ, МИТИНГАХ, ДЕМОНСТРАЦИЯХ, ШЕСТВИЯХ И ПИКЕТИРОВАНИЯХ»

Конституция РФ гарантирует право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования (далее – право на публичные мероприятия). На обеспечение реализации этого права граждан РФ направлен Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»¹⁰⁴.

Несмотря на тот факт, что за пять с половиной лет в Закон не было внесено ни одного изменения, в юридической литературе неоднократно отмечались недостатки нормативного акта¹⁰⁵. В частности, Закон не устранил ряд правовых пробелов и породил новые коллизии в законодательстве, регулирующем порядок организации и проведения публичных мероприятий.

На взгляд автора настоящей статьи, принятие Закона не решило важнейший вопрос: какую концепцию – уведомительную или разрешительную – он воплощает. Из общего смысла большинства норм Закона следует, что при принятии нормативного акта законодатель преследовал цель установить уведомительный характер проведения публичных мероприятий.

В противоречии с общим смыслом Закона вступает ч. 5 ст. 5, которая устанавливает, что организатор публичного мероприятия не вправе проводить его, если с органом публичной власти не было согласовано изменение по их мотивированному предложению места и (или) времени проведения публичного мероприятия.

Именно данную норму обжаловали в Конституционном Суде Российской Федерации граждане Лашманкин А.В., Шадрин Д.П. и Шимоволос С.М.. Конституционный Суд определил, что по смыслу Закона, орган публичной власти не может запретить (не разрешить) проведение публичного мероприятия, – он вправе лишь предложить изменить место и (или) время его проведения, причем такое предложение обязательно должно быть мотивированным и вызываться либо необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, либо необходимостью поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут находиться в месте его проведения в определенное для этого время), либо иными подобными причинами¹⁰⁶. Но, по мнению автора данной статьи, для эффективного регулирования правоотношений в области проведения публичных мероприятий вышеприведенных критериев недостаточно. Необходимо внесение изменений в сам текст Закона.

В юридической науке высказываются различные мнения по поводу того, как ликвидировать вышеобозначенную коллизию. Например, В.И. Крусс предлагает следующие возможные правоустанавливающие новеллы. Во-первых, из ч. 5 ст. 5 Закона должно быть исключено словосочетание «согласовано изменение» как внутренне противоречивое и побуждающее к признанию верховенства представителей уполномоченных органов в процедуре согласования и обязанности организаторов согласиться с предложенными изменениями¹⁰⁷.

Ещё одно предложение В.И. Крусса состоит в том, что в положении о согласовании публичного мероприятия следует оговорить обязанность уполномоченных должностных лиц при их несогласии с указанными в уведомлении организаторов местом и временем проведения планируемого мероприятия письменно обосновать причину такого несогласия со ссылками на достоверные и допускающие проверку юридически значимые обстоятельства (факты) и одновременно предложить организатору такие новые место и (или) время проведения публичного мероприятия, которые объективно в наибольшей степени – из достоверно существующих вариантов – соответствовали бы получившим отражение в уведомлении о проведении публичного мероприятия правомерным (конституционным) целям и интересам его организаторов и участников¹⁰⁸.

Данное предложение согласуется с практикой Европейского Суда по правам человека, отраженной в постановлениях от 20 октября 2005 года по делу «Уранио Токсо (Ouranio Toxo) и другие против Греции»¹⁰⁹ и «Адалы против Турции» (Adalı v. Turkey) от 31 марта 2005 года,¹¹⁰ в соответствии с которой только при наличии убедительных и неопровержимых доводов возможно вмешательство властей в осуществление права на публичные мероприятия.

На взгляд автора настоящей статьи, в Законе должна быть прописана обязанность органа публичной власти «ответить» на его информирование организатором о принятии (непринятии) его предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия.

Для окончательного закрепления уведомительной концепции проведения мероприятия, представляется целесообразным добавить в ст. 3 Закона (принципы проведения публичных мероприятий) ч. 3: «уведомительный характер проведения публичного мероприятия».

Существенным пробелом Закона является неурегулированный статус уполномоченного организатором публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по его организации и проведению (далее – уполномоченное лицо). В Законе прописано право организатора уполномочивать лицо выполнять распорядительные функции по его организации и проведению, но не определен объём полномочий этого лица. В п. 1 ч. 3 ст. 6 Закона прописана обязанность участников публичных мероприятий выполнять все законные требования не только организатора публичного мероприятия, но и уполномоченных им лиц. Но имеют ли уполномоченные лица право на подачу уведомления, на согласование изменений места и (или) времени проведения публичного мероприятия и на решение других вопросов, из текста Закона остается не ясным. Таким образом, в Законе следует определить объем полномочий уполномоченного лица.

Делая выводы, сложно не согласиться с мнением о том, что дефекты Закона не позволяют надеяться на его единообразное системно-конституционное толкование и применение на практике¹¹¹. По мнению автора настоящей статьи, для устранения этого дефекта в Закон следует внести ряд изменений, касающихся более подробной регламентации процедуры согласования публичного мероприятия и более тщательного определения круга полномочий уполномоченного лица.

Л

арионов Олег Васильевич

Поморский государственный университет им. М.В. Ломоносова

B-T

ПРОБЕЛЫ И КОЛЛИЗИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА

«О СОБРАНИЯХ, МИТИНГАХ, ДЕМОНСТРАЦИЯХ, ШЕСТВИЯХ И ПИКЕТИРОВАНИЯХ»

Конституция РФ гарантирует право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования (далее – право на публичные мероприятия). На обеспечение реализации этого права граждан РФ направлен Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»¹¹².

Несмотря на тот факт, что за пять с половиной лет в Закон не было внесено ни одного изменения, в юридической литературе неоднократно отмечались недостатки нормативного акта¹¹³. В частности, Закон не устранил ряд правовых пробелов и породил новые коллизии в законодательстве, регулирующем порядок организации и проведения публичных мероприятий.

На взгляд автора настоящей статьи, принятие Закона не решило важнейший вопрос: какую концепцию – уведомительную или разрешительную – он воплощает. Из общего смысла большинства норм Закона следует, что при принятии нормативного акта законодатель преследовал цель установить уведомительный характер проведения публичных мероприятий.

В противоречии с общим смыслом Закона вступает ч. 5 ст. 5, которая устанавливает, что организатор публичного мероприятия не вправе проводить его, если с органом публичной власти не было согласовано изменение по их мотивированному предложению места и (или) времени проведения публичного мероприятия.

Именно данную норму обжаловали в Конституционном Суде Российской Федерации граждане Лашманкин А.В., Шадрин Д.П. и Шимоволос С.М.. Конституционный Суд определил, что по смыслу Закона, орган публичной власти не может запретить (не разрешить) проведение публичного мероприятия, – он вправе лишь предложить изменить место и (или) время его проведения, причем такое предложение обязательно должно быть мотивированным и вызываться либо необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, либо необходимостью поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут находиться в месте его проведения в определенное для этого время), либо иными подобными причинами¹¹⁴. Но, по мнению автора данной статьи, для эффективного регулирования правоотношений в области проведения публичных мероприятий вышеприведенных критериев недостаточно. Необходимо внесение изменений в сам текст Закона.

В юридической науке высказываются различные мнения по поводу того, как ликвидировать вышеобозначенную коллизию. Например, В.И. Крусс предлагает следующие возможные правоустанавливающие новеллы. Во-первых, из ч. 5 ст. 5 Закона должно быть исключено словосочетание «согласовано изменение» как внутренне противоречивое и побуждающее к признанию верховенства представителей уполномоченных органов в процедуре согласования и обязанности организаторов согласиться с предложенными изменениями¹¹⁵.

Ещё одно предложение В.И. Крусса состоит в том, что в положении о согласовании публичного мероприятия следует оговорить обязанность уполномоченных должностных лиц при их несогласии с указанными в уведомлении организаторов местом и временем проведения планируемого мероприятия письменно обосновать причину такого несогласия со ссылками на достоверные и допускающие проверку юридически значимые обстоятельства (факты) и одновременно предложить организатору такие новые место и (или) время проведения публичного мероприятия, которые объективно в наибольшей степени – из достоверно существующих вариантов – соответствовали бы получившим отражение в уведомлении о проведении публичного мероприятия правомерным (конституционным) целям и интересам его организаторов и участников¹¹⁶.

Данное предложение согласуется с практикой Европейского Суда по правам человека, отраженной в постановлениях от 20 октября 2005 года по делу «Уранио Токсо (Ouranio Toxo) и другие против Греции»¹¹⁷ и «Адалы против Турции» (Adalı v. Turkey) от 31 марта 2005 года,¹¹⁸ в соответствии с которой только при наличии убедительных и неопровержимых доводов возможно вмешательство властей в осуществление права на публичные мероприятия.

На взгляд автора настоящей статьи, в Законе должна быть прописана обязанность органа публичной власти «ответить» на его информирование организатором о принятии (непринятии) его предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия.

Для окончательного закрепления уведомительной концепции проведения мероприятия, представляется целесообразным добавить в ст. 3 Закона (принципы проведения публичных мероприятий) ч. 3: «уведомительный характер проведения публичного мероприятия».

Существенным пробелом Закона является неурегулированный статус уполномоченного организатором публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по его организации и проведению (далее – уполномоченное лицо). В Законе прописано право организатора уполномочивать лицо выполнять распорядительные функции по его организации и проведению, но не определен объём полномочий этого лица. В п. 1 ч. 3 ст. 6 Закона прописана обязанность участников публичных мероприятий выполнять все законные требования не только организатора публичного мероприятия, но и уполномоченных им лиц. Но имеют ли уполномоченные лица право на подачу уведомления, на согласование изменений места и (или) времени проведения публичного мероприятия и на решение других вопросов, из текста Закона остается не ясным. Таким образом, в Законе следует определить объем полномочий уполномоченного лица.

Делая выводы, сложно не согласиться с мнением о том, что дефекты Закона не позволяют надеяться на его единообразное системно-конституционное толкование и применение на практике¹¹⁹. По мнению автора настоящей статьи, для устранения этого дефекта в Закон следует внести ряд изменений, касающихся более подробной регламентации процедуры согласования публичного мероприятия и более тщательного определения круга полномочий уполномоченного лица.

Магомедов Ислам Рамазанович,

студент 5 курса Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Дагестанский государственный университет».