4.4.Платежи за загрязнение окружающей среды.

Плата за загрязнение окружающей среды реализует принцип платности природопользования, а также прин­цип экономической ответственности за нарушение при­родоохранного законодательства и является одним из экономических методов управления в сфере природо­пользования. Формирование экономического механизма взимания платы за загрязнение окружающей среды сле­дует рассматривать поэтапно.

Основой современной системы платежей является методика определения экономической эффективности осуществления природоохранных мероприятий и оцен­ки экономического ущерба (1983) и методика подсчета убытков, причиненных государству нарушением водно­го законодательства (1983). Согласно этим документам

рассматривались два методических подхода к расчету платы;

• первый подход — плата исходит из расчета суммы полного экономического ущерба, нанесенного в резуль­тате загрязнения окружающей среде (либо ущерба, на­несенного только в результате превышения установлен­ных нормативов);

• второй подход — плата включает затраты на осу­ществление природоохранных мероприятий.

Поскольку, как было отмечено выше (п, 3.3), опреде­ление экономического ущерба имеет ряд методических трудностей, предпочтение отдавалось второму подходу. Однако в целом методические разработки не имели практической значимости. Кроме того, до конца 80-х годов в России доминировал подход к загрязнению окру­жающей среды как преступной деятельности, которая устраняется путем применения жестких администра­тивных методов.

В 1990 г. началось проведение экономического экспе­римента по совершенствованию хозяйственного меха­низма природопользования в 38 республиках, краях, об­ластях и городах РФ. Цели эксперимента:

• отработка методических подходов к определению размеров и порядка взимания платы за загрязнение окружающей среды;

• определение фактических размеров платежей за загрязнение;

• определение источников выплат и направлений расходования собранных средств.

Основные выводы эксперимента:

1. выявлена необходимость создания правовой осно­вы экономического механизма взимания платы за за­грязнение;

2. создана система внебюджетных экологических фондов, которые аккумулировали средства от поступле­ния платежей;

3. предприятия стали утверждать нормативы воз­действия на окружающую среду— ПДВ (НДС), а также находить средства на проведение природоохранных ме­роприятий

Следующий этап развития экономического механиз­ма введения платежей за загрязнение связан с утверждением нормативов платы за выбросы загрязняющих веществ в 1991 г. В методике определения нормативов платы были заложены следующие принципы:

• плата должна носить единый межотраслевой ха­рактер (вне зависимости от отраслевой принадлежности предприятия);

• плата зависит от массы и состава выбросов;

• плата вносится за каждый ингредиент, содержа­щийся в выбросах:

• плата учитывает региональную экологическую специфику {величину ассимиляционного потенциала природной среды);

• плата должна выполнять стимулирующую функ­цию (побуждать предприятия к осуществлению приро­доохранных мероприятий);

• порядок взимания платы должен носить законода­тельный характер.

В результате было введено два норматива платы:

• за ПДВ;

• за превышение ПДВ (в кратном размере). Платежи осуществлялись за счет прибыли предпри­ятий.

Через коэффициенты экологической ситуации и эко­логической значимости атмосферного воздуха и почвы территорий экономических районов РСФСР была учте­на экологическая специфика регионов.

Суммарная величина платежа за загрязнение опре­делялась следующими факторами:

1. общая масса выбросов (сбросов, отходов);

2. структура выбросов и агрессивность ингредиентов по отношению к природной среде;

3. соблюдение установленных нормативов ПДВ (ПДС);

4. структура загрязняющих веществ по активности их воздействия на население;

5. уровень использования ресурсосберегающих тех­нологий;

6. проведение природоохранных мероприятий в за­данных объемах и в установленные сроки;

7. эффективность использования действующего природоохранного оборудования.

С 1992 г. вступил в действие Закон РФ “Об охране окружающей природной среды”, который закрепил введение платы за загрязнение и другие виды воздей­ствия.

Следующий этап в развитии экономического меха­низма взимания платы за загрязнения связан с утвер­ждением порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов и другие виды вредного воздействия. Этот документ был дополнен документами норма­тивно-методического характера, определяющими при­менение базовых нормативов платы, порядок взимания платы с учетом коэффициентов инфляции.

В это время на всех уровнях управления природо­пользованием и охраной окружающей среды возникли специальные отделы по экономическому механизму природопользования. В структуре Госналогслужбы бы­ли созданы специальные подразделения, осуществляю­щие контроль над 10%-ми платежами в федеральный бюджет.

В настоящее время действует введенная в 1991 г. сис­тема платежей за загрязнение окружающей среды. Пла­та за загрязнение взимается с предприятий, организа­ций, других юридических лиц независимо от их органи­зационно-правовых форм и формы собственности, вклю­чая совместные предприятия с участием иностранных граждан, которым предоставлено право ведения произ­водственно-хозяйственной деятельности на территории Российской Федерации.

Плата за загрязнение взимается с природопользователей, осуществляющих в процессе хозяйственной дея­тельности следующие виды воздействия на окружаю­щую среду:

• выброс в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников;

• сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты (в т.ч. через канализационные системы), а также любое подземное размещение за­грязняющих веществ;

• размещение отходов.

По своей экономической сути норматив платы за за­грязнение эквивалентен части величины годового удельного экономического ущерба от загрязнения, предназначенной на возмещение затрат по предотвращению воздействия выбросов загрязняющих веществ на реципиентов и достижение допустимого уровня за­грязнения.

Базовые нормативы платы за выбросы и сбросы конкретных загрязняющих веществ определяются как произведение удельного экономического ущерба в пределах допустимых нормативов выбросов, сбросов на показатели относительной опасности конкретного за­грязняющего вещества для природной среды и здо­ровья населения. Базовые нормативы за размещение от­ходов являются произведением удельных затрат на раз­мещение единицы (массы) отхода 4-го класса токсичности на показатели, учитывающие классы токсичности отходов. Показатели относительной опасности конкретного за­грязняющего вещества рассчитываются как величина, обратная ПДК данного вещества в атмосферном воздухе или водном объекте.

Базовые нормативы платы ежегодно увеличиваются на коэффициенты индексации с учетом инфляции, а так­же корректируются на коэффициенты экологической ситуации, которые учитывают суммарное воздействие, оказываемое выбросами, сбросами и размещением отхо­дов загрязняющих веществ на данной территории. Осно­вой этих коэффициентов является показатель степени загрязнения и деградации природной среды на террито­рии экономического района. Коэффициенты экологиче­ской ситуации могут быть увеличены решением органов исполнительной власти субъектов Федерации:

• для природопользователей, расположенных в зо­нах экологического бедствия, районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним, на территории нацио­нальных парков, заповедников, в экологокурортных ре­гионах, а также на территориях, по которым заключены международные конвенции (до двух раз);

• для природопользователей, осуществляющих вы­бросы в атмосферу городов и промышленных центров, — на 20%.

• Установлены два вида базовых нормативов платы:

• за нормативные выбросы (сбросы) загрязняющих веществ (в пределах ПДВ, ПДС);

• за сверхнормативные (сверхлимитные) выбросы.

Таким образом, в России используется система двухставочного платежа:

• плата за выбросы, осуществленные в пределах ус­тановленного норматива;

• плата за сверхнормативные выбросы (в размере 5-кратной ставки за нормативные выбросы).

Например, если выбросы в атмосферу меньше, чем установленные лимиты, то плата рассчитывается по формуле:

Если по некоторым ингредиентам имеется превыше­ние фактических выбросов над лимитами, используется следующая формула:

, где

P — ставка платежа за выбросы 1-го вещества,

Vi — фактические объемы выбросов 1-го вещества,

Vin — нормативные объемы выброса 1-го вещества,

m — число загрязняющих веществ.

Суммарный платеж за все выбросы в атмосферу со­ставит следующую величину:

, где

k - коэффициент, характеризующий региональную специфику территории.

Базовые нормативы платы за выбросы в атмосфер: от стационарных и передвижных источников установлены по 217 видам загрязняющих веществ и дифференцируются (1992) в пределах допустимых нормативов от 0,6 руб./т (по ненталу) до 16 500 000 руб./т (по бензапирену). Базовые нормативы платы за сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты установлены по 198 загрязняющим вредным вещест­вам и различаются от 2 руб./т (по сухому остатку) до 221 750 000 000 руб./т (по фоксину).

Коэффициенты экологической ситуации состояния атмосферного воздуха установлены по II экономиче­ским районам (от 1,0 по Дальневосточному до 2,0 по Уральскому). Коэффициенты состояния водных объектов установлены по бассейнам морей — наибольшие значе­ния соответствуют бассейну реки Кубани (от 1,49 до 2,9).

Источники платы за загрязнение окружающей природной среды:

• себестоимость продукции — в случае загрязнения в пределах допустимых нормативов (ПДВ, ПДС);

• прибыль предприятия, если загрязнение превы­шает допустимые нормативы выбросов, сбросов загряз­няющих веществ, размещение отходов.

Кроме того, при невыполнении требований по офор­млению документов (разрешений на выброс, сброс — ВСВ, ВСС) весь объем загрязняющих веществ рассмат­ривается как сверхлимитный и предприятие должно вы­плачивать как платежи, так и штрафы из оставшейся в его распоряжении прибыли.

При взимании платежей за загрязнение предусмот­рены льготы, которые выполняют стимулирующую роль для предприятия (см. п. 4.7). Эти льготы не имеют самос­тоятельного значения, а отражены в виде льгот при на­логообложении доходов, имущества предприятий.

Согласно Закону РФ “Об основах налоговой систе­мы” (1991) следующие виды льгот: изъятие из налогооблагаемой базы определенных объектов, освобождение от уплаты налогов отдельных категорий плательщиков, по­нижение налоговых ставок, налоговый кредит.

Таким образом, из налогооблагаемой прибыли пред­приятия исключаются суммы:

• реинвестируемые внутри предприятия на приро­доохранные нужды или используемые на финансирова­ние долевого участия в строительстве и эксплуатации региональных объектов экологической инфраструктуры (в размере 30% от капитальных вложений на природоох­ранные мероприятия);

• взносов в экологические фонды (не более 3% налогооблагаемой прибыли).

При налогообложении имущества предприятия ис­числяемая для целей налогообложения сумма уменьша­ется на балансовую (нормативную) стоимость объектив природоохранного назначения. А для малых предпри­ятий при приобретении природоохранного оборудова­ния, проведении ими научно-исследовательских и кон­структорских работ используется инвестиционный на­логовый кредит в размере 10% от цены закупленного и введенного в действие оборудования, изготовленного в РФ, в котором стоимость закупленных за пределами РФ составляющих не превышает 40% общей стоимости.

Размеры платежей корректируются территориаль­ными природоохранными органами с учетом освоения предприятием средств, выделяемых на природоохран­ные мероприятия. Основой для этого является план ме­роприятий, проводимых предприятием, согласованный “Примерным перечнем природоохранных мероприя­тий”. При этой корректировке подлежат только 90% суммы платежей (10% направляются в федеральный бюджет для финансирования деятельности территори­альных органов охраны природы). Все расчеты основы­ваются на проектно-сметной документации предпри­ятия, в состав которой входит эколого-экномический паспорт предприятия

Практически предприятия осуществляют следую­щие действия в связи с платежами за загрязнение:

• плановые и фактические расчеты платежей по­квартально и в целом за год (расчеты могут уточняться по окончании планового периода в сторону как увеличения, так и снижения в зависимости от фактических затрат);

• планирование и учет природоохранных затрат;

• согласование и утверждение расчетов платежей в природоохранных органах;

• отчитываются перед природоохранными органами и налоговой службой.

Средства от платежей за загрязнение (плата за нор­мативные и сверхнормативные выбросы, сбросы вред­ных веществ, размещение отходов) перечисляются, со­гласно Закону “Об окружающей природной среде”, в бесспорном порядке:

90% — на специальные счета внебюджетных госу­дарственных экологических фондов (федерального, ре­гионального и местного уровня — 10, 30, 60% соответ­ственно);

10%—в доход федерального бюджета для финанси­рования деятельности органов государственного управ­ления в области охраны окружающей среды.

Таким образом, 10%-е отчисления от платы за за­грязнение окружающей природной среды относятся к обязательным платежам в федеральный бюджет и име­ют налоговый характер.

Перечисление платежей предприятием отражается в его бухгалтерской отчетности (план счетов бухгалтер­ского учета финансово-хозяйственной деятельности предприятий).

Контроль за правильностью расчетов и поступлени­ем средств от платежей за загрязнение во внебюджет­ные экологические фонды осуществляют территориаль­ные подразделения Госкомитета по охране окружающей природной среды, а за поступлением 10% в доход феде­рального бюджета — Госналогслужба совместно с тер­риториальными органами охраны природы.

В случае занижения предприятием размеров плате­жей в бюджет с него взыскивается из прибыли вся сум­ма заниженных или сокрытых платежей, а также штраф (основанием является акт о выявленных нарушениях, составляемый контролирующими органами). В случае несвоевременного поступления средств взыскивается пеня в размере 0,3% от суммы платежа за каждый день просрочки.

Излишние платежи, поступившие в результате не­правильного их начисления, подлежат возврату по пись­менному заявлению предприятия в течение 30 дней с да­ты его поступления или зачету в счет будущих периодов

Если платежи за загрязнение окружающей среды сверх установленных предельно допустимых нормати­вов равны или превышают размер прибыли, остающейся в распоряжении предприятия, то контролирующие орга­ны ставят вопрос о приостановке или прекращении дея­тельности этого предприятия.

Таким образом, значение платежей за загрязнение заключается в стимулировании предприятий к самосто­ятельному осуществлению природоохранных мероприя­тий, а также в аккумулировании средств в системе вне­бюджетных экологических фондов для проведения при­родоохранных мероприятий.

Рассмотрим некоторые проблемные аспекты дейст­вия экономического механизма взимания платы за за­грязнение.

1. Отсутствие целостности .системы права: несоот­ветствие принятых законов (о предприятии, о налогооб­ложении) Закону “Об охране окружающей природной среды”.

2. Различная методологическая база расчета платы за загрязнения, сохраняющая традиции ведомственного подхода (например, разногласия по нормативам платы за сброс сточных вод промышленного происхождения между природоохранными органами и предприятиями жилищно-коммунального хозяйства).

3. Фактическое невзимание платы за загрязнения, превышающие ПДВ, по причине сложности установле­ния и доказательства причинно-следственных связей.

4. Низкие размеры индексации платежей за загряз­нение.

5. В условиях прогрессирующего экономического спада производства предприятия не в состоянии платить большие штрафы, что приводит к усилению админис­тративно-правовых форм воздействия на предприятия.

6. Корректировка платежей за загрязнение не имеет законодательного станса, она зависит от конкретных ответственных лиц. В результате, как показывает прак­тика, льготы по платежам не выполняют своей стимули­рующей функции и не всегда обоснованы.

7. При несоблюдении сроков уплаты и других нару­шениях по платежам, направляемым в систему внебюд­жетных экологических фондов, нормы налогового зако­нодательства не применяются.

Перспективы развития экономического механизма взимания платы за загрязнение окружающей среды в частности определяются следующими направлениями:

1. развитие природоохранного законодательства, в т.ч. по упорядочению использования льгот по платежам за загрязнение;

2. формирование рыночных институтов природо­пользования, дополняющих систему правового и адми­нистративно-экономического механизма;

3. введение действенной системы контроля над неза­регистрированными источниками загрязнения;

4. введение новых видов платежей с учетом регио­нальных особенностей хозяйственной деятельности, а также технологических особенностей производства; на­пример, взимание платы за загрязнение почв, особенно в районах интенсивного земледелия; проработка вопросов взимания платежей за особо опасные виды загрязнения; введение платежей на топливо и др.;

5. использование системы компенсационной ответ­ственности и штрафных санкций за загрязнение окру­жающей среды в ходе военных действий, испытаний оружия, уничтожения боеприпасов и вооружений;

6. усовершенствование механизма индексации базо­вых ставок в соответствии с прогнозируемым уровнем инфляции.

С экономической точки зрения плата за загрязнение окружающей среды и другие виды воздействия на нее является платой за пользование ассимиляционным по­тенциалом природной среды. В этом значении она, как и плата за пользование всеми природными ресурсами, должна отражать реальные значения общественных издержки производства. В западных странах эти платежи получили название «Pigovian tax» (пигувианский налог - по имени учёного предложившего его) Пигувианский налог - это абсолютная величина, численно равная «зазору» (разнице между общественно необходимыми издержками на производство(воспроизводство) этого товара и его рыночной цены.

4.5.Финансирование природоохранной деятельности.

Система экологических фондов.

В основе современной системы природоохранной деятельности лежит плановая система охраны природы, которая опиралась на систему централизованного планирования экономики. На практике это находило отражение в заданиях по осуществлению природоохранных мероприятий в планах социально-экономического развития наряду с показателями производственной деятельности. Такие задания формулировались ан уровне государства в целом, отрасли, отдельных регионов и конкретных предприятий. На основе планов-заданий определялась потребность в финансовых и материально технических ресурсах, т.е. система централизованного финансирования дополнялась системой фондирования - централизованного распределения материально технических ресурсов.

Основным источником средств на природоохранные мероприятия являлся государственный бюджет, хотя формально речь шла о других источниках финансирования - бюджеты регионов, средства министерств и ведомств, собственные средства предприятия. Однако фактически их нельзя было рассматривать в качестве независимых от госбюджета источников финансирования.

Эта система была неэффективной, поскольку средств на решение экологических задач из гос бюджета выделялось недостаточно, т.к. они не были приоритетными. Однако существенное достоинство этой системы заключалось в её регулярности.

Если в условиях административно командного хозяйства определяющую роль играло материально техническое обеспечение природоохранной деятельности (через систему фондов и лимитов), то в условиях рыночного хозяйства, где единственным дефицитным ресурсом являются деньги, решающим фактором эф­фективности природоохранной сферы становится устой­чивость ее финансового обеспечения.

Введение в 1989—1990 гг., таких экономических ме­тодов регулирования охраны окружающей среды и природопользования, как платежи за использование природных ресурсов и платы за загрязнение, позволи­ло сформировать базу новой системы финансирования природоохранной деятельности.

Согласно Закону РФ “Об охране окружающей приро­дной среды” (ст. 17, п. 2) в настоящее время финансирова­ние природоохранных мероприятий и экологических программ производится за счет следующих источников средств (рис. 4.5.1):

1) бюджеты всех уровней;

2) средства предприятий, учреждений и организаций;

3) внебюджетные поресурсные и территориальные экологические фонды;

4) фонды экологического страхования;

5) кредиты банков;

6) займы в инвалюте;

7) средства населения (в т.ч. добровольные взносы

иностранных юридических лиц и граждан). Отметим значение и некоторые особенности форми­рования отдельных источников финансирования.

В доходную часть бюджетов всех уровней зачисля­ются соответствующие налоги, платежи и отчисления за пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей среды (например, платежи за пользование недрами и природными ресурсами, земельный налог). Законодательством РФ установлено, что, кроме закреп­ленных и регулируемых доходов, из бюджета вышесто­ящего уровня в бюджет нижестоящего могут поступать

Средства федерального бюджета, бюджетов субьектов Федерации

Средства юридических лиц, их объединений

Средства федерального, региональных и местных экологических фондов

Средства фондов экологического страхования

Кредитные ресурсы

Добровольные взносы граждан и юридических лиц (в том числе иностран-ных), международных организаций

Иные источники финансирования

РИС. 4. 5. 1. Источники финансирования мероприятий по охране

окружающей природной среды.

дотации, субсидии, субвенции, которые предусматривают и целевое инвестирование природоохранной деятельностью. Например, в соответствии с Законом РСФСР “О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области,

автономным округам, Москве и Санкт-Петербургу ” (1992) на реализацию инвестиционных экологических программ может предоставляться финансовая помощь в виде субвенций из федерального бюджета и внебюджетных фондов. Порядок и условия предоставления и использования этих субвенций регламентируются указанным законодательным

актом.

Собственные средства предприятий формируются за счет прибыли хозяйствующих субьектов.Текущие затраты на проведение природоохранных мероприятий и эксплуатацию природоохранных основных фондов включаются в себестоимость продукции предприятий.

Внебюджетные целевые поресурсные фонды были созданы для исключения остаточного принципа выделения средств на выполнение мероприятий по охране и воспроизводству отдельных видов природных ресурсов.

Созданы следующие внебюджетные фонды: воспроизводства минерально-серье-вой базы, воспроизводства, охраны и защиты лесов, восстановления и охраны водных объектов.

Внебюджетные экологические фонды - новый элемент системы поддержки инвестиций в охрану окружающей среды - были созданы для финансирования неотложных

природоохранных задач, восстановления потерь в окружающей природной среде, компенсации причиненного вреда и др.

На характеристике экологических фондов ниже следует остановиться более подробно.

Общественные фонды охраны окружающей среды “образуются за счет средств

населения, добровольных взносов и пожертвований общественных объединений и других источников.

Эти фонды создаются общественными экологическими объединениями, профессиональными союзами РФ и расходуются исключительно на охрану окружающей природной среды. Порядок образования и использования указанных фондов определяется общественными объединениями, учредившими данные фонды.”

На практике спектр привлекаемых средств из различных каналов разнообразнее.

Источниками финансирования природоохранной деятельности могут быть различные сочетания средств бюджетов всех уровней, собственных средств предприятий, внебюджетные поресурсные и экологические фонды, кредиты банков, займы в инвалюте, средства

населения (2, ст. 22).

Опираясь на опыт развитых стран следует обратить внимание на довольно значительную дифференциацию источников средств, привлекаемых на природоохранные нужды. Так, в США финансирование в регионах ведется через субсидии федерального правительства; из фондов, формирующихся частью из общих государственных доходов; из

местных поступлений (платежи за услуги по уборке отходов, пользование водоочистным

оборудованием, загрязнение среды обитания); из средств, полученных по специальным безналоговым займам.

Использование собранных средств на финансирование природоохранной деятельности характеризуется целевой направленностью - на проведение природоохранных мероприятий. Так, в бюджетах всех уровней финансирование природоохранных мероприятий и экологических программ выделяется отдельной строкой и обеспечивается материально-техническими ресурсами (2, ст. 17, п. 3). По данным Государственного доклада “ О состоянии окружающей природной среды в РФ”(1995 г.), в 1995 году на средства из

федерального бюджета осуществлялись только природоохранные мероприятия, включенные в состав государственных программ. Централизованно за счет государства также финансировалась основная деятельность природоохранных министерств и ведомств (Минприроды России, Роскомгидромета, Роскомзема, Роскомвода и др.).

Средства внебюджетных территориальных экологических фондов используются регионами также по целевому назначению в соответствии с Законом “ Об охране окружающей природной среды” и другими нормативными документами.

В общем обьеме средств финансирования природоохранных мероприятий особое

внимание уделяется доле капиталовложений - средств, направляемых на создание природоохранных фондов. Например, в 1994 г. капитальные вложения на охрану природы составляли около 28% (2,3 трлн. руб.) общей суммы затрат. В общем объеме инвестиций,

направляемых в производственное строительство в 1994 г., капиталовложения на охрану

природы и рациональное использование природных ресурсов составили 3,9%.

Объемы капиталовложений природоохранного значения дифференцируются по регионам и по объектам охраны. При этом наблюдаются значительные колебания доли основных источников финансирования в общем объеме капиталовложений природоохранного значения. Это основано на различиях природно-климатичаских, социально-экономических, экологических условий. Структура источников финансирования капиталовложений в природоохранные мероприятия характеризуется в среднем по территории

России следующими данными: средства бюджетов всех уровней 42,7%, средства экологических фондов- 1%, средства предприятий и организаций - 56,3%. В то же время, например, для Свердловской области это соотношение имеет следующий вид: 30,2% -

средства бюджетов всех уровней; 4,7% - средства экологических фондов и 65% - средства предприятий и организаций.

Анализ динамики финансирования природоохранных мероприятий (1987-1992) по основным источникам финансирования позволяет выявить некоторые тенденции:

• доля централизованных капиталовложений из бюджетов всех уровней имеет тенденцию к снижению; так, если в 1987-1988 гг. они составили 100% в общем объеме инвестиций, то в 1989 г. их доля снизилась в целом по России до 65,7%, в 1991г. -до 38,5%. По отдельным субьектам РФ эта доля изменяется от 13% до 83%;

• одновременно со снижением доли капиталовложений за счет средств бюджетов всех уровней наблюдается тенденция возрастания доли инвестиций за счет средств экологических фондов; так в 1991-1992 гг. их доля составляла 1%; в1993 - 1,4%; в 1994 - 2,4 % от общего объема инвестиций на строительство природоохранных объектов за счет всех форм собственности; в перспективе экологическим фондам должна принадлежать ведущая роль в общем объеме финансирования;

• доля средств предприятий и организаций имеет тенденцию к увеличению: в 1989 году она составляла 34,3%, а в 1991 году - 56,3%; в отдельных регионах доля капиталовло жений за счет средств предприятий и организаций значительно превышает средний

по России показатель.

Исходя из анализа существующей тенденции структурного соотношения источников финансирования природоохранной деятельности в отдельных регионах, политику инвестирования природоохранной деятельности следует строить на основе собственных средств предприятий и организаций, средств экологических фондов, а также привлекая средства различных инвесторов.

Система экологических фондов. Государственные внебюджетные экологические фонды были созданы для централизованного финансирования капиталовложений на охрану окружающей среды в РФ. Согласно Временному положению об образовании фондов охраны природы, их создание предусматривалось при краевых, областных,

окружных, городских исполкомах Советов депутатов и советов министров автономных республик в целях финансирования межотраслевых и территориальных природоохранных мероприятий.

В 1990 г. был создан Экологический фонд России при Государственном комитете РСФСР по экологии и природопользованию. Формирование экологических фондов субъектов Федерации, городов и районов совпало с проведением эксперимента (1989 -

1990) по введению платежей за загрязнение окружающей природной среды (всего в эксперименте участвовало около 50 регионов ). Эти платежи стали основным источником формирования экологических фондов(первые фонды были созданы в тех регионах, которые участвовали в эксперименте. В настоящее время внебюджетные экологические фонды созданы во всех субъектах Федерации. Экологические фонды не только аккумулировали плату за загрязнение, но и концентрировали средства других финансовых источников для осуществления инвестиционной природоохранной деятельности и стимулирования природопользователей на проведение этой деятельности ( рис. 4.5.2).

В соответствии с Законом РСФСР “ Об охране окружающей природной среды “ (1991) создана единая трехуровневая система внебюджетных государственных экологических фондов. На верхнем уровне - Федеральный экологический фонд, на среднем уровне - фонды субъектов Федерации, на нижнем уровне - районные и городские фонды.

Главная цель создания внебюджетных экофондов: формирование автономной, независимой от госбюджета структуры для централизованного финансирования природоохранной деятельности. При этом важно подчеркнуть, что средства экофондов дополняют бюджетные средства и средства предприятий - природопользователей (собственные и заемные).

ИСТОЧНИКИ ФОРМИРОВАНИЯ

Платежи за загрязнение

Суммы по искам о возмещении вреда

Средства от реализации конфискованных орудий незаконной охоты, рыболовства и незаконно добытой продукции

Дивиденды, проценты от вкладов, прибыль от долевого участия в деятельности предприятий

Пожертвования и прочие поступления

РАСХОДОВАНИЕ СРЕДСТВ ФОНДОВ

Оздоровление окружающей среды

Реализация экологических программ

Строительство очистных сооружений

Внедрение экологически чистых технологий

Компенсация вреда, причиненного негативным воздействием окружающей среды

Научные исследования

Экологическое воспитание и образование

Рис. 4.5.2. Экологические фонды: источники Формирования и статьи расходования

В соответствии с действующим законодательством основными задачами экологических фондов являются:

• финансирование и кредитование программ и научно - технических проектов, направленных на улучшение качества окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности населения;

• мобилизация финансовых ресурсов на природоохранные мероприятия и программы;

• экономическое стимулирование рационального природопользования, внедрения экологически чистых технологий;

• содействие в развитии экологического воспитания и образования.

Источниками формирования экологических фондов согласно Закону об охране окружающей среды (ст. 21, п. 2) следует считать:

1. платежи предприятий, объединений и организаций за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды загрязнения;

2. штрафные платежи за аварийные выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, платежи за сверхнормативное и нерациональное (некомплексное) использование (потери) природных ресурсов;

3. средства, взыскиваемые по искам для возмещения ущерба, причиненного государству нарушением природохозяйственного законодательства в результате хозяйственной деятельности предприятий;

4. средства от реализации конфискованных средств охоты и рыболовства, а также продукции, незаконно добытой посредством их применения;

5. средства, полученные в виде дивидендов, процентов по вкладам, банковским депозитам, от долевого использования собственных средств фонда в деятельности других юридически лиц;

6. добровольные взносы предприятий, учреждений , общественных организаций и граждан (в т.ч. поступления от иностранных юридических и физических лиц).

Кроме того, некоторая часть фондов складывается из доходов их промыслов, индивидуальной и кооперативной деятельности, рекреационных мероприятий, доходов от размещения природоохранных займов, лотерей, выставок и других коммерческих мероприятий.

Доля платежей за загрязнение окружающей среды, как показывает практика, составляет в приходной части фондов около 80 - 85%.

Расходование средств экологических фондов должно иметь исключительно целевую направленность - только на цели, связанные с природоохранной деятельностью.

Основными направлениями использования средств экологических фондов являются:

• выделение льготных кредитов и ссуд предприятиям на возвратной основе;

• вложение средств в формирование начального капитала предприятий, создаваемых для производства продукции природоохранного назначения;

• долевое участие в финансировании проектов, что стимулирует вовлечение дополнительных инвестиционных ресурсов предприятий;

• гарантийные обязательства коммерческим банкам при выдаче ссуд и кредитов предприятиям на реализацию природоохранных проектов.

При этом средства экологических фондов распределяются следующим образом:

60% - на реализацию природоохранных мероприятий местного значения;

30% - на реализацию природоохранных мероприятий регионального значения;

10% - на реализацию природоохранных мероприятий федерального значения;

Рассмотрим отдельные составляющие системы экологических фондов.

Ядром системы экофондов является Федеральный экологический фонд Российской Федерации (ФЭФ), созданный по постановлению Правительства. Основная цель деятельности фонда - разработка и реализация федеральных и межрегиональных программ и привлечения для этого средств территорий, предприятий, организаций и других возможных источников. Фонд действует на основании Устава, руководит ФЭФ правление и исполнительная дирекция.

Правление фонда устанавливает приоритетные направления инвестиционной политики:

• разработка государственных и федеральных программ;

• создание нормативно - правовой базы природопользования;

• проектирование и развитие особо охраняемых территорий;

• экологическое просвещение в условиях крайнего дефицита бюджетных ассигнований;

• поддержка территориальных органов и коллективов, осуществляющих природоохранные и природовосстановительные работы комплексного вида ( многопрофильные);

• долевое участие в разработке и реализации проектов в области рационального природопользования, ресурсосбережения и переработки отходов;

• финансовая поддержка международного сотрудничества, проводимого в рамках межгосударственных соглашений.

Основной источник поступления средств в ФЭФ РФ - 10% средств, поступающих от предприятий на счета региональных экологических фондов.

Законами о федеральном бюджете на 1995, 1996 и 1997 годы было предусмотрено консолидирование в федеральный бюджет средств Федерального экологического фонда.

Территориальные экологические фонды (ТЭФ) - второй и третий уровень системы государственных внебюджетных экофондов.

Формирование системы ТЭФ осуществляется следующим образом:

1. предприятия перечисляют платежи за загрязнения, экологические налоги и штрафы в местный экофонд;

2. местный фонд делает отчисления по фиксированным ставкам в вышестоящий региональный фонд (межобластной, федеральный), а также осуществляет расчеты с аналогичными фондами соседних территорий по отводу трансграничных загрязнений; ставки отчислений устанавливаются в результате переговоров между держателями фондов с учетом конкретной экологической и экономической ситуации;

3. организации и граждане могут перечислять на счет ТЭФ добровольные взносы;

4. ТЭФ размещают “экологические займы” среди населения.

Основные направления использования средств региональных экофодов:

предоставление кредитов, займов, субсидий предприятиям и организациям,

выполняющим природоохранные работы и внедряющим “экологическую” технику и технологию;

• дотирование ряда производителей и потребителей “экологически чистой” продукции;

• финансирование научных исследований и проектных разработок в области охраны окружающей среды, а также деятельности служб экологического контроля и мониторинга;

• поощрение (премирование) предприятий за сверхнормативное улучшение природоохранных показателей своей деятельности;

• выплаты компенсаций организациям и гражданам, которым был нанесен ущерб от загрязнения окружающей среды;

• долевое участие в осуществлении территориальных (градостроительных) природоохранных проектов, включая создание и функционирование особо охраняемы природных территорий, и в развитии таких сфер деятельности, как рекреация, здравоохранение и т. п.

Кроме того, региональный экофонд имеет дополнительные возможности регулирования качества окружающей среды через создание системы компенсационных расчетов на основе так называемого “бабл - принцина”. Например, экологический фонд может скупить у некоторых предприятий квоты на выбросы и резервировать их. Это возможно в случае, если ситуация в регионе такова, что экологические проблемы признаются приоритетными на уровне властных структур по отношению к экономическому развитию. Если предприниматель заинтересован в размещении своего предприятия на территории данного региона, где установленный лимит выбросов уже исчерпан (либо экофонд не заинтересован исчерпывать свой резерв квот на выбросы) то он должен оплатить фонду стоимость снижения загрязнения на эквивалентную массу выбросов на действующих предприятиях. При этом фонд принимает на себя обязанности обеспечить это снижение экономическими методами (через субсидии и т. д.).

В данном случае региональный экофонд выступает в качестве посредника на рынке экологических услуг, причем сделка с фондом должна быть выгоднее, чем ряд непосредственных сделок такого рода с отдельными предприятиями.

Перспективы развития ТЭФ видятся в предоставлении им права кредитования природоохранной деятельности в регионах и постепенном превращении их в коммерческие экологические банки, хранящие экологические платежи и штрафы предприятий и других природопользователей. Основной целью создания этих структур является развитие экологической инфраструктуры, формирование рынка экологических работ и услуг.

Следует подчеркнуть, что в нынешних условиях значительно возрастает роль предприятий, которые являются основными исполнителями природоохранных мероприятий в регионе и обладают для этого собственными средствами. Таким образом, финансовое обеспечение природоохранной деятельности основывается на создании обособленных экологических фондов предприятий.

Экологический фонд предприятия (ЭФП) создается в виде специального счета в местном отделении государственного или коммерческого банка, обслуживающего предприятие. Прежде всего, он формируется на экологически опасных предприятиях.

Источниками формирования ЭФП являются:

• амортизационные отчисления по природоохранным объектам и сооруженям;

• платежи за загрязнение окружающей среды в пределах норм;

• штрафные платежи за превышение норм загрязнения;

• платежи на цели воспроизводства (восстановления) расходуемых природных ресурсов (рентные платежи), вносимых предприятиями, когда они восстанавливают эти ресурсы за счет собственных средств или банковских кредитов (в т.ч. отчисления в фонд возмещения стоимости геолого - разведочных работ);

• целевые субсидии (субвенции, дотации) и кредиты на осуществление природоохранных мероприятий ,получаемые на конкурсной основе из средств бюджета, территориальных внебюджетных экологических фондов для снижения вредных воздействий предприятий на окружающую среду;

• кредиты государственных и коммерческих банков;

• доходы (депозитный процент) от хранения в банке средств ЭФП;

• прибыль предприятия, включая экономию по выплате налога на прибыль при ее использовании на финансирование природоохранных нужд.

Основные направления расходования средств ЭФП:

1. различные природоохранные нужды (например, строительство и реконструкция пылегазоочистных установок и пр.);

2. осуществление компенсационных расчетов с другими предприятиями, а также юридическими лицами и гражданами (приобретение дополнительных квот на загрязнение, прямая компенсация нанесенного ущерба);

3. финансирование технологической реконструкции основных производственных процессов предприятия ( в той мере, в которой такое совершенствование приводит к снижению "экологической нагрузки" на окружающую среду);

4. временно свободная часть средств может быть использована для финансирования других хозяйственных нужд предприятия или храниться в банке на депозитном счете.

Необходимо отметить, что предприятия, создавшие экологический фонд, обладают свободой в использовании средств этого фонда. В частности, предприятие обладает свободой маневра финансовыми ресурсами своего экологического фонда между различными природоохранными нуждами. Однако при это следует обеспечить жесткий контроль за расходованием средств ЭФП со стороны местных финансовых и природоохранных органов , т. к. часть средств может быть использована на нужды, прямо не связанные с природоохранной деятельностью. Кроме того, хранение в банках средств ЭФП должно находиться под контролем банковских учреждений и природоохранных органов.

Отметим, что Законом "Об охране окружающей природной среды " не предусмотрено создание ЭФП.

Особую группу составляют фонды экологического страхования (или фонды экологической безопасности), создаваемые государственными или частными финансовыми органами для оказания помощи и компенсационных выплат предприятиям, учреждениям и гражданам в случае причинения им серьезного ущерба изменениями в окружающей среде, которые квалифицируются как экологические кризисные ситуации, экологические катастрофы и экологические бедствия. Эти фонды являются потенциальными источниками финансирования экологических программ и мероприятий по охране окружающей природной среды.

Проблемы и перспективы развития финансовой системы в сфере природопользования в России. Формирование механизма финансирования природопользования и охраны окружающей среды в России имеет ряд проблемных аспектов. Рассмотрим некоторые из них.

Распоряжение средствами всех возможных источников финансового обеспечения природоохранной деятельности регионов РФ находится в компетенции различных структурных единиц управления (территориальные органы исполнительной власти, комитеты по охране природы, руководство предприятий, поресурсные комитеты и т. д.). Практика свидетельствует о нескоординированности действий территориальных органов при инвестировании природоохранных мероприятий из различных источников финансирования, что приводит к дублированию, распылению материальных, трудовых и денежных средств. Исходя из этого, стоит проблема разграничения функций, выполняемых соответствующими органами управления при осуществлении природоохранной деятельности в регионах.

Нередки случаи нецелевого использования средств экологических фондов (на строительство дорог, гаражей, выдачу беспроцентных ссуд коммерческим структурам, оплату коммунальных услуг). Это обстоятельство обусловливает необходимость четкого контроля со стороны государственных органов власти и территориальных специально уполномоченных органов за поступлением и целевым использованием средств экологических фондов.

В решении проблемы финансирования природоохранной деятельности территорий необходимо сформировать нормативную базу для обоснования потребностей в финансовых ресурсах отдельных регионов для восстановления и охраны природно - ресурсного потенциала. Практика свидетельствует о необходимости создания (или выделения) целевых фондов охраны и воспроизводства природных ресурсов в составе экологических фондов ( в т. ч. экологических фондов предприятий).

Для обеспечения экологической безопасности населения, существующих производств, отдельных видов деятельности, сооружений и т. д. целесообразно создание страховых фондов на предприятиях.

Кроме того, следует разработать критерии и принципы разграничения компетенции в области финансирования природоохранной деятельности между федеральным и территориальным уровнями.

Целевая направленность формирования и использования собранных средств на природоохранную деятельность наблюдается не по всем позициям республиканского бюджета. Так, ресурсные платежи приведены в доходе бюджета общей цифрой (без разделения по отдельным видам ресурсов). Это не позволяет сопоставить изъятые средства и целевые расходы по данным позициям.

Практика свидетельствует о том, что предприятия не имеют не только возможности, но и желания инвестировать в природоохранную сферу. Как обычно, они используют предусмотренное законодательством и нормативными документами право засчитывать в счет платежей за загрязнение природоохранные затраты, понесенные предприятием. Однако эти средства предоставляются из экологических фондов и не являются собственными средствами предприятий.

В результате предприятие может не погашать задолженности перед экологическим фондом, если оно затратило аналогичную сумму на природоохрану.

Решение проблемы видится в поиске и реализации механизма, стимулирующего заинтересованность предприятий в результатах природоохранной деятельности.

Возможность использования кредитов отечественных банков (внутренних кредитов) на финансирование природоохранных мероприятий ограничена в связи с очень высокой (свыше 100%) ставки процента по кредитам. Использование льготных кредитов в этой сфере не находит поддержки государства.

Весьма важным направлением укрепления финансовой базы природоохранной деятельности в России является привлечение из иностранных источников кредитов на льготных условиях, донорских и спонсорских средств. В связи с значительный интерес представляет реализация российской программы организации инвестиций в оздоровление окружающей среды (см. "Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды").

В рамках проекта по управлению окружающей средой РФ, поддержку которого осуществляет Международный банк реконструкции и развития (МБРР), предприятиям будут предоставляться субзаймы для осуществления инвестиционных проектов и помощь в подготовке пакета финансирования, включая средства донорских грантов. В целях содействия в составлении технико - экономических обоснований предприятиям выделяются авансы на подготовку инвестиционных проектов. При этом ограничения в отношении форм собственности предприятий не предусмотрены.

Возможность привлечения средств частных инвесторов связана с процедурой экологического аудита (см. п. 4. 8.). Перспективным для привлечения частных иностранных инвестиций является ресурсосбережение (энергосбережение), переработка отходов. В качестве реальной возможности следует рассматривать получение гранта на реализацию мероприятий, приоритетных с точки зрения мирового сообщества (например, по защите озонового слоя).

Для формирования устойчивой системы финансирования природоохранной сферы в России необходимо сформировать финансово - кредитный механизм управления природопользованием, включающий:

• систему финансирования экологических программ и мероприятий по охране окружающей природной среды из средств бюджетов различных уровней;

• развитую систему экологических фондов, инновационных экологических фондов, экологических фондов предприятий;

• систему федеральных и региональных экологических банков, специальных банков под реализацию крупных экологических программ и проектов;

• привлечение средств за счет фондов экологического страхования;

• привлечение средств Мирового и Европейского банков и фондов, организаций и фирм к финансированию природоохранных мероприятий;

• использование собственных средств предприятий на природоохранные нужды;

• систему льготных экологических инвестиционных кредитов.

В рамках региональной политики России предстоит существенное превышение роли регионов в финансировании природоохранных мероприятий, создание в них объектов экологической инфраструктуры, а следовательно, повышения их инвестиционной привлекательности. Это возможно осуществить путем замены бюджетных ассигнований регионам возобновляемыми фондами заемных средств. В этом случае федеральное правительство страны предоставляет средства на формирование этих фондов на возвратной основе, что существенно отличает их от субсидий. При такой системе финансовых отношений перед регионами встают дополнительные финансовые обязательства, которые компенсируются расширением их самостоятельности в использовании полученных средств (например, под залог ценных бумаг предприятий региона). Необходимо подчеркнуть, что размеры займов регионам должны быть достаточными для разработки, строительства и внедрения природоохранных объектов, тогда как субсидии в ряде случаев не достигали 50 % стоимости объектов.

Поскольку в настоящее время в составе доходов бюджета учитываются не только 10%-е отчисления, поступившие непосредственно от предприятий, но и 10% средств, перечисленные в ФЭФ Российской Федерации из территориальных экологических фондов, очевидна необходимость корректировки общего норматива отчислений в региональные (территориальные) экологические фонды, так как они становятся также источником доходов территорий. При этом функции по учету платежей и контролю за их поступлением будут переданы налоговым органам.

Переход к рынку обусловливает перестройку управления инвестиционной деятельностью в природоохранной сфере. На федеральный уровень будут выноситься только согласованные с регионами решения по межрегиональному размещению федеральных инвестиций.

Следует подчеркнуть, что для достижения эффективности природоохранных мероприятий в России их финансовая поддержка должна быть достаточно велика (достигать некоторого критического объема). В противном случаен вероятность нерезультативных затрат становится большой, а экономические цели развития производства приходят в противоречие с социальными целями. Таким образом, средства на охрану природы не могут выделяться по остаточному принципу, в то же время они ограничены размерами созданного национального дохода.