12.2. Создание нового социалистического федеративного государства и его конституционное оформление

Распад Российской империи начался еще в период Февральской революции. Но этот процесс значительно ускорился после октябрьского переворота и захвата власти большевистской партией. В ноябре 1917г. Совет Народных Комисаров принял Декларацию прав народов России, провозгласившую равенство и суверенность всех народов России; право народов на самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельных государств; свободное развитие национальных меньшинств. В новом Российском социалистическом государстве первыми получили полную самостоятельность Финляндия. Был создан Народный комиссариат по делам национальностей и который возглавил И.В. Сталин. К концу 1922 г. в РСФСР входило десять автономных республик и одиннадцать автономных областей.

Вслед за РСФСР возникли УССР и БССР. Принятый 1 июня 1919 г. декрет ВЦИК в условиях нарастания гражданской войны провозглашал необходимость военного союза между социалистическими республиками: РСФСР, Украиной, Белоруссией, Латвией, Литвой и Крымом. Союз предусматривал объединение военной организации и командования, Советов народного хозяйства, железнодорожного управления, финансов, комиссариатов труда. Гражданская война помешала полностью реализовать этот проект, однако модель «союза» была выработана.

Система двухсторонних межреспубликанских договоров начала развиваться с 1920 г. В ноябре этого года был подписан договор РСФСР с Азербайджаном, предусматривавший объединение ведомств и функций обороны, экономики, внешней торговли, продовольствия, транспорта, финансов и средств связи. В декабре 1920 г. аналогичный договор подписали РСФСР и Украина, РСФСР и Армения, в январе 1921 г. – РСФСР и Белоруссия, в мае 1921 г. РСФСР и Грузия.

В 1922г. Красная Армия вторглась в Хиву и Бухару, где были образованы Хорезмская и Бухарская народные республики. С апреля 1920 г. по февраль 1921 г. советская власть была установлена (в ходе борьбы с националистами) поочередно в Азербайджане, Армении, Грузии путем ввода Красной Армии. В 1922 г. эти три республики вступили в ЗСФСР. Сложилась конфедерация республик единого советского типа. Часть территории бывшей Российской империи не вошла в этот союз, и там образовались независимые национальные государства (буржуазно-демократические) – Латвия, Литва, Эстония, Польша, Финляндия. Попытки их советизации предпринятые в 1918-1920 гг. провалились. В августе 1922г. для разработки модели новой федерации была создана комиссия из представителей ЦК РКП (б) и ЦК компартий республик. Предложенный для обсуждения проект Наркомата по национальным делам предусматривал вхождение Украины, Белоруссии, Грузии, Азербайджана и Армении в состав РСФСР, сохранив органы последней в качестве федеративных («проект автономизации»). Тезисы были приняты комиссией ЦК РКП (б) в конце сентября. Однако в некоторых формально независимых и суверенных советских республиках это предложение не было воспринято, более того привела к расколу в их советском руководстве. В.И.Ленин получив эту информацию отверг идею автономизации и предложил другой вариант: федеративные органы власти ставились над республиканскими. Таким образом, в новое федеративное государство объединялись равноправные, а не подчиненные РСФСР республики. В октябре новый проект был одобрен ЦК РКП (б). Утвержденные в конце ноября «Основные пункты Конституции», этой новой федерации, разработанные специальной комиссией, были направлены на обсуждение в союзные республики и получили их поддержку и одобрение.

Конституция СССР 1924 г. В декабре 1922 г. Первый съезд советов СССР утвердил Декларацию и Договор об образовании СССР, подписанные четырьмя независимыми советскими республиками: РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР. Каждая из республик уже имела свою конституцию. Съезд Советов СССР принял решение о разработке общесоюзной конституции (проект был разработан в течение 1922 г.), которая и была утверждена Вторым съездом Советов СССР в январе 1924 г. Возникшие в ходе ее разработки разногласия по вопросам национально-государственного строительства были урегулированы решениями Двенадцатого съезда РКП (б).

В феврале 1923 г. в проектной комиссии было сделано предложение преобразовать Совет национальностей (до этого входящий в Наркомнац как представительный орган разных национальностей) в орган СССР, превратив его во вторую палату ВЦИК. По одному проекту Совет должен был состоять из представителей всех (федеральных, автономных) республик и автономных областей, по второму – только из представителей четырех федеративных республик. Была принята более сложная модель, позднее закрепленная в Конституции.

Конституция Союза Советских Социалистических Республик принятая в январе 1921 г. состояла из двух разделов: Декларации об образовании СССР и Договора об образовании СССР. В Декларации указывалось на особый характер национальной политики Советского государства, на причины объединения советских республик, принципы их объединения (добровольность и равноправие). Договор состоял из одиннадцати глав: I. О предметах ведения верховных органов власти СССР; II. О суверенных правах союзных республик и о союзном гражданстве; III. О Съезде Советов СССР; IV. О Центральном Исполнительном Комитете СССР; V. О Президиуме ЦИК СССР; VI. О Совете Народных Комиссаров СССР; VII. О Верховном суде СССР; VIII. О народных комиссариатах СССР; IX. Об Объединенном Государственном политическом управлении; X. О союзных республиках; XI. О гербе, флаге и столице СССР.

По Конституции в исключительное ведение Союза входили внешние сношения и торговля, решение вопросов о войне и мире, организация и руководство вооруженными силами, общее руководство и планирование экономики и бюджета, разработка основ законодательства (общесоюзная юстиция). Утверждение и изменение основных начал Конституции находились в исключительной компетенции Съезда Советов СССР. За союзной республикой сохранялось право выхода из Союза, территория могла быть изменена только с её согласия. Устанавливалось единое союзное гражданство.

Высшим органом власти СССР объявлялся Съезд Советов СССР, избиравшийся от городских Советов (1 депутат от 25 000 избирателей) и от губернских съездов Советов (1 депутат от 125 000 избирателей).

В период между съездами высшим органом власти был Центральный Исполнительный Комитет СССР (ЦИК СССР). ЦИК состоял из Союзного Совета, который избирался съездом из представителей республик пропорционально их населению, и Совета Национальностей, в которую входили представители союзных и автономных республик (пять депутатов от каждой) и автономных областей (по одному депутату от каждой). ЦИК СССР работал в сессионном порядке, число его председателей соответствовало числу союзных республик.

В промежутках между сессиями ЦИК СССР высшим законодательным и исполнительным органом был Президиум ЦИК СССР, избиравшийся на совместном заседании палат. Последний мог приостанавливать действие постановлений съездов Советов союзных республик и отменять постановления СНК СССР, Наркоматов СССР, ЦИК и СНК союзных республик.

ЦИК СССР формировал высший исполнительный и распорядительный орган – Совет народных комиссаров СССР (СНК СССР), в который входил председатель СНК, его заместители и десять наркомов. Наркомы руководили отдельными отраслями государственного управления. Пять наркоматов были общесоюзными: иностранных дел, военных и морских дел, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов. Пять наркоматов были объединенными: ВСНХ, продовольствия, труда, финансов, РКИ. Общесоюзные наркоматы действовали на территории союзных республик через уполномоченных (уполномоченные общесоюзных наркоматов входили с правом совещательного голоса в СНК республики), объединенные – через одноименные наркоматы союзных республик. Ряд наркоматов были республиканскими: юстиции, внутренних дел, земледелия, здравоохранения, просвещения, социального обеспечения.

Каждая республика, входящая в СССР, имела свой Совет народных комиссаров (из несоюзных и объединенных комиссариатов), союзные комиссариаты имели в нем своих уполномоченных. ЦИК союзной республики не мог приостанавливать решений СНК СССР, но мог обжаловать их в ЦИК.

Конституция предусматривала создание Верховного суда при ЦИК СССР, на который возлагались и функции конституционного суда. Право вносить изменения в Конституцию было предоставлено Всесоюзному съезду Советов, право менять «неосновные начала» Конституции имели ВЦИК и его Президиум, обязанные предоставлять свои поправки на ратификацию Съезду.

Изменение статуса союзных республик в процессе образования СССР выразилось в том, что они становились частью федеративного союза и попадали в подчинение его органов власти и управления. Юрисдикция республиканских органов стала распространяться на те сферы и вопросы, которые не составляли исключительную компетенцию Союза. Интересы республики были представлены в структурах союзных органов (Президиум ЦИК СССР, Совет Национальностей) ее представителями. Однако положения Конституции давали центру значительные полномочия для контролирования союзных республик и были направлены на создание новой политической культуры, «пролетарской по содержанию и национальной по форме» (И.В. Сталин), на компромисс между коммунистическими планами всеобщего объединения и национальными традициями.

После образования СССР Туркестан оставался автономной республикой в составе РСФСР. Бухара и Хорезм оставались вне Союза ССР, не являясь «социалистическими» и получив статус «народных». В сентябре 1920 г. между РСФСР и Хорезмской республикой был заключен союзный договор, на основании которого РСФСР оказывала экономическую помощь Хорезмской республике, ей передавались хозяйственные объекты, находившиеся в пределах ее территории. Аналогичный договор был подписан в марте 1921 г. с Бухарской народной советской республикой. По этим договорам общих органов управления не было создано.

В ходе социальных преобразований 1922-1923 гг. в Хорезме и Бухаре была осуществлена национализация земли и водных источников (объектов, которые, по конституциям Хорезма 1920 г. и Бухары 1921 г., находились в частной собственности). В октябре 1923 г. Всехорезмский курултай, а в сентябре 1924г. Всебухарский курултай провозгласили образование социалистических республик. Коммунистические организации среднеазиатских республик приняли решение о необходимости национально-государственного размежевания в Средней Азии. В июле 1924 г. это решение было одобрено ЦК ВКП (б).

ЦИК Туркестанской АССР, Пятый Всебухарский курултай Советов и Пятый Всехорезмский курултай Советов приняли решение о национально-государственном размежевании. Были образованы две союзные республики: Узбекская ССР и Туркменская ССР; две автономные республики: Таджикская в составе Узбекской ССР и Киргизская в составе РСФСР; автономная Кара-Киргизская область в составе РСФСР.

В ноябре 1924 г. во всех вновь образованных среднеазиатских республиках были созданы революционные комитеты, а деятельность республиканских ЦИК и СНК прекращена. Ревкомы и партийные органы начали осуществлять деятельность по устройству территориальных границ, перераспределению имущества, формированию новых органов власти, подготовке новых конституций, по борьбе с национальной оппозицией.

В декабре 1924 г. – феврале 1925 г. проходили центральные и местные съезды Советов, формировалась новая структура власти. Съезды Советов, ЦИК республик и СНК с февраля 1925г. вновь становятся конституционными органами власти и управления, а ревкомы слагают свои полномочия.

В октябре 1924 г. ЦИК СССР поручил своему Президиуму подготовить юридическое оформление новых союзных республик в составе СССР. В мае 1925 г. Третий съезд Советов СССР принял в состав Союза Узбекскую ССР и Туркменскую ССР, внеся соответствующие изменения в Конституцию СССР. В том же 1924 г. пересматриваются территориальные границы РСФСР. Часть уездов и волостей с преобладающим белорусским населением из состава российских губерний были переданы Белоруссии, в результате территория население БССР выросло более чем в два раза. Часть русских территорий была передана Казахской АССР.

В 1924г. в составе УССР была образована Молдавская автономная республика, в составе Азербайджанской ССР – Нахичеванская автономная республика и автономная область Нагорный Карабах с преобладающим армянским населением. В 1924 г. была ликвидирована Горная республика, из которой выделился ряд автономных областей. Все эти территориальные преобразования подготовили почву для национально-этнической ситуации, возникшей во второй половине 80-х гг.

В 1925 г. была принята Конституция РСФСР, все основные положения которой строились в соответствии с Конституцией СССР 1924 г.

Она включала шесть разделов, 8 глав и 146 статей. Раздел 1 Общие положения, зафиксировавший права и свободы человека и гражданина. Раздел 2. О предметах ведения Всероссийского съезда Советов и ВЦИК. Раздел 3. Об устройстве советской власти (о Всероссийском съезде Советов; о Всероссийском ВЦИК Советов; о Совете народных комиссаров и народных комиссариатах РСФСР, об автономных областях, о местной власти и о съездах Советов, об исполнительных комитетах и о советах депутатов). Раздел 4. О выборах в Советы. Раздел 5. О бюджетном праве. Раздел 6. О гербе, флаге и столице РСФСР. В 1929 г. была принята Конституция УССР. Вслед за РСФСР были приняты новые Конституции во всех союзных республиках, последней это сделала УССР, приняв новую Конституцию в 1925 г.