32. 4. Эффективность организации государственной службы

Смысл наличия государственных служащих в доведении воли господствующего класса до рядовых исполнителей этой воли, до граждан, организаций и юридических лиц. При этом господствующий класс может иметь как созидательные цели, так и цели разрушительные, что видно на практике современного российского государственного аппарата, провозглашающего разрушение потенциала Российской Федерации за благо присоединиться к свободному рынку, где конкурентный характер отношений как раз признает именно наличие потенциала.

От качества работы государственного служащего зависит качество самого общества, на государственной службе которого он служит. Народ судит обычно не по заявлениям и декларациям верхов, до которых ему практически не добраться, а по результатам контакта с непосредственным, нижним во всей государственной иерархии чиновником, на уровне местного управления, и если при необходимости получить пенсию, он обнаруживает, что самый мелкий чиновник говорит, что денег нет, а верхние чиновники ничего добавить не могут, то эти действия самого нижнего чина в государственной иерархии и есть характеристика эффективности всего государственного аппарата.

Федеральный закон РФ 199-ФЗ 1995 г. Об основах государственной службы Российской Федерации содержит специальную главу V Обеспечение эффективности государственной службы, которая, к сожалению в противоречие с её названием содержит предписания об организации органов управления государственной службой[Профессор Д.Н.Бахрах соответствующий параграф своего учебника, посвященный содержанию этой главы закона, называет "Управление государственной службой", что значительно точнее отражает суть регулируемых в главе правоотношений. См.: Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник для вузов. - М.: БЕК, 1996, стр. 146-149.]. Эффективность работы государственного аппарата, по моему мнению, заключается в прогрессивном движении всего общества, организуемом действиями государственных служащих. Если государственная служба работает хорошо, то атомные подводные лодки не взрываются, космические корабли не затапливаются, а граждане ритмично работают и исправно получают заработную плату. Ничего этого в современной Российской Федерации нет.

15 февраля 2002 года Нижегородский суд признал распоряжение мэра города Нижний Новгород о проведении эксперимента по альтернативной военной службе распоряжением с превышением полномочий. И незаконным. Однако никаких правовых последствий для мэра не последовало. Известно, что право сильно не тяжестью наказания, а его неотвратимостью. Безнаказанность нарушителей главный признак неэффективной работы государственного аппарата.

Способами изменения ситуации являются конституционные права народа на смену государственного аппарата, действия которого не отвечают его интересам. Однако, вопрос революций не тема данной научной и учебной работы. Закон позволяет воспользоваться приведенными выше методами влияния на качество работы государственного аппарата и его государственных служащих.

Свобода действий государственного служащего от имени представляемого им государства, свобода усмотрения при оценке конкретной управленческой ситуации и возможные в связи с этим злоупотребления заставляют продумывать систему контроля за деятельностью такого чиновника как со стороны властей, так и со стороны народа. Такой контроль может быть организован различными способами: периодически публикуемыми для всеобщего сведения отчетами государственного служащего о выполненной им на посту работе, декларациями о доходах и имущественном положении, правом гражданина вызвать государственное должностное лицо в административный суд для разбирательства правомерности его поведения на государственной службе и т.д. Но главным способом контроля законности деятельности государственного служащего является контроль вышестоящего должностного лица. Ибо если само вышестоящее в иерархии должностей лицо не будет выполнять своей контрольной функции, никакие правила не могут быть выполнены, за этим следуют анархия, беспорядок, развал.

В этом отношении примечательна научная дискуссия, является ли полномочие Президента РФ обеспечивать законность в стране его правом или обязанностью. Например, его право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ. На мой взгляд, отличие президента, да и любого другого должностного лица от обычного рядового гражданина заключается в том, что он выполняет публичную функцию. Публичное право имеет в качестве своей основной категории не права или обязанности, а компетенцию. Это основное отличие публичного права от частного. Так, Положение о министерстве содержит перечень того, что оно имеет право делать, но этот же перечень является и перечнем обязанностей Министерства. То есть в публичном праве компетенция это не права свободной личности, а общественные обязанности лица публичного права. Я лично согласен с Д.Ю.Скуратовым, когда он говорит, что Президент не может, а обязан принимать участие в законотворчестве[Скуратов Д.Ю. Проблемы участия Президента РФ в правотворческом процессе. Автореферат дисс. канд. юрид. наук. - М.: МГУ, 2002, стр. 6.]. Так как это частный случай трактовки компетенции государственного органа или должностного лица. Приостановление действия незаконного акта органа исполнительной власти субъекта РФ это прямая обязанность Президента, если он не делает этого, он является соучастником в правонарушении, покровительствует нарушителям.

Обязанность Президента РФ поддерживать режим законности в государственном аппарате изучалась и в конкретных судебных делах. Так, решение Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 22 ноября 2000 г. No. ВКПИ00-56 содержало установленный судом факт на основании объяснений представителя Министра обороны РФ и сообщения Министерства юстиции РФ, что оспариваемый "Движением" и Кужелевым С.В. приказ Министра обороны РФ от 2 июня 1999 года No. 237 (приказ отменял 25% надбавку содержания военнослужащим) государственную регистрацию не прошел. Несмотря на это, он направлен для исполнения в воинские части, учреждения и заведения Министерства обороны РФ. Суд признал приказ недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания. Но истцы, Общероссийское политическое движения "В поддержку армии, оборонной промышленности и военной науки" и Кужелев С.В. просили одновременно определить ответственность Министра обороны РФ, начальника ГУВБиФа и других государственных служащих и должностных лиц, а согласно жалобе "Движения" также Президента РФ, Правительства РФ и Председателя Правительства РФ за действия (бездействие) и решения, приведшие к нарушению прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих. Суд не поддержал это требование с формулировкой: Принимая во внимание, что изданием Приказа Министра обороны РФ от 4 февраля 1998 года No. 61 права военнослужащих не ущемлены, требования заявителей обязать Президента РФ, Правительство РФ, Председателя Правительства РФ, Министра обороны РФ, начальника ГУВБиФ МО РФ устранить нарушение прав и определить ответственность этих и других лиц, а также поставить вопрос о возбуждении уголовного дела не подлежат удовлетворению.

Исполнение решений любых правоохранительных и судебных органов в конечном счете возлагается на администрацию, первоначально и породившую спорную ситуацию. Этот факт вызывает сомнения в желании такой администрации очень хорошо выполнить решение суда. Н.Г.Салищева приводила пример, когда решение суда о восстановлении бывшего сотрудника на работе МИД не выполнял десяток лет, ввиду отсутствия вакансий. Судебное обжалование длительное, дорогое и не обязательно приводит к прямому эффекту для истца, часто называемого жалобщиком, поскольку суд имеет право только решить вопрос о законности или незаконности акта, но исполнять это решение суда опять же должна действующая администрация.

Эффективность государственной службы заключается в эффективности самой государственной власти проводить свои решения. Если народ повинуется и выполняет право, то эффективность налицо даже если при этом не видно бурных движений властвующих субъектов. И наоборот, если власть пишет законы, исполнение которых ей не нужно и она их не контролирует, при этом бурно шевелится, то эффективность государственной службы будет заключаться только в способах её собственного обогащения. Но это уже не совсем служба.