30. 2. Виды ответственности, применяемые к государственным служащим

К государственным служащим применяются все известные виды юридической ответственности: дисциплинарная, административная, уголовная и материальная. За материальные последствия иногда отвечает государственный орган, где служит служащий. Случай, когда описано применение принципа внепартийности ответственности номенклатурных работников, приведен М.Восленским: председателя колхоза, растратчика, предают суду, только с предварительным исключением его из коммунистической партии[Восленский М. Номенклатура. - М., 1991, стр. 519.].

Дисциплинарная ответственность является основным видом ответственности государственных служащих в современном государственном аппарате Российской Федерации в силу её непосредственности, оперативности и возможности учета конкретной обстановки правонарушения совершенно компетентным в ситуации лицом вышестоящим начальником государственного служащего.

В федеральном законе РФ от 31 декабря 1999 года N 228-ФЗ О выборах президента РФ в статье 16 Статус члена избирательной комиссии дается определение непосредственного подчинения: Под непосредственным подчинением в настоящем Федеральном законе понимаются служебные отношения между руководителем и подчиненным, при которых первый обладает в отношении последнего властно-распорядительными полномочиями, то есть имеет право приема на работу и увольнения подчиненного или в пределах должностных полномочий имеет право отдавать ему приказы, распоряжения, давать указания, обязательные для исполнения, применять меры поощрения и дисциплинарного взыскания.

Вызывает научную дискуссию характер ответственности, если она применяется судом: трудовая, служебная или административная. Дисциплинарная ответственность это ответственность по подчиненности. По существу под дисциплиной понимают повиновение установленным порядкам. Сознательное выполнение своих обязанностей иногда предполагает неповиновение, например, при неправомерном приказе.

Основанием ответственности является дисциплинарный (должностной) проступок. Можно считать должностным упущением и некачественные акты управления, издаваемые должностными лицами. В дальнейшем они могут порождать иски граждан. Так, Президиумом Высшего арбитражного суда РФ рассматривался казус, когда территориальная госналогинспекция 2 города Костромы обратилась в Арбитражный суд Костромской области с иском к индивидуальному предпринимателю Скрынник С.А. о взыскании 10 тысяч рублей заниженного дохода, штрафа в размере заниженного дохода и недоимки по подоходному налогу. Местный арбитражный суд быстро все требования инспекции удовлетворил, а Президиум Высшего арбитражного суда РФ установил, что уже вступил в действие новый Налоговый кодекс, которым ответственность смягчена и применима к данному казусу, и что штраф признается не равным заниженной налооблагаемой базе, а только 20% от её величины и другие обстоятельства не вполне судом изучены (Вестник Высшего арбитражного суда РФ, 2002, 7, стр. 10-11). То есть государственным служащим тоже свойственно совершать ошибки, может быть и не всегда по умыслу. Обычно такие последствия действий должностного лица не являются основанием для применения дисциплинарной ответственности.

Государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение государственного служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится распоряжением руководителя, указанного в пункте 1 настоящей статьи, гласит п.2 ст. 14 федерального закона РФ 199-ФЗ 1995 г.).

Кроме дисциплинарного проступка, особым основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности руководителя организации, его заместителей является требование представительного органа работников. Оно предусмотрено статьей 195 Трудового кодекса РФ. Там предусмотрено: Работодатель обязан рассмотреть заявление представительного органа работников о нарушении руководителем организации, его заместителями законов и иных нормативных правовых актов о труде, условий коллективного договора, соглашения и сообщить о результатах рассмотрения представительному органу работников. В случае, если факты нарушений подтвердились, работодатель обязан применить к руководителю организации, его заместителям дисциплинарное взыскание вплоть до увольнения. Это либо широкая уступка профсоюзному движению, либо фикция, так как диспозиция статьи имеет совершенно безразмерные формулировки, легко подпадающие под субъективное толкование.

Дисциплинарные взыскания, предусмотренные ст. 192 Трудового кодекса РФ, отличаются большой лаконичностью: За совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:

1)замечание;        2) выговор;        3) увольнение по соответствующим основаниям. Эта же статья ограничивает возможность установления иных взысканий: Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категории работников могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания. Не допускается применение дисциплинарных взысканий, не предусмотренных федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине.

Дисциплинарная ответственность государственного служащего регулируется статьей 14 федерального закона РФ 199-ФЗ 1995 г., пункт 1 которого гласит: За неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на государственного служащего могут налагаться органом или руководителем, имеющими право назначать государственного служащего на государственную должность государственной службы, следующие дисциплинарные взыскания:

1) замечание;        2) выговор;        3) строгий выговор;        4) предупреждение о неполном служебном соответствии;        5) увольнение.

Трудовой кодекс РФ (федеральный закон РФ от 30 декабря 2001 года N 197-ФЗ) (ТК РФ) содержит ряд положений о дисциплинарной ответственности. В статье 5 Трудовое законодательство и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права предусматривается широкий круг лиц, создающих нормы трудового права: от Президентов до органов местного самоуправления. Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений регулируется статьей 6 ТК РФ: К ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих: виды дисциплинарных взысканий и порядок их применения .

Среди основных прав и обязанностей работодателя ст. 22 ТК РФ предусматривает его право привлекать работников к дисциплинарной и материальной ответственности в порядке, установленном настоящим Кодексом, иными федеральными законами.

Специально урегулирован учет дисциплинарных наказаний. Это личное дело государственного служащего и Трудовая книжка: В трудовую книжку вносятся сведения о работнике, выполняемой им работе, переводах на другую постоянную работу и об увольнении работника, а также основания прекращения трудового договора и сведения о награждениях за успехи в работе. Сведения о взысканиях в трудовую книжку не вносятся, за исключением случаев, когда дисциплинарным взысканием является увольнение (ст. 66 ТК РФ).

Порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий устанавливается федеральным законом (п. 3 ст. 14 федерального закона РФ 199-ФЗ 1995 г.). Такой порядок установлен в ст. 193 Трудового кодекса РФ. В ней предусмотрено:

До применения дисциплинарного взыскания работодатель должен затребовать от работника объяснение в письменной форме. В случае отказа работника дать указанное объяснение составляется соответствующий акт. Отказ работника дать объяснение не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания.

Дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого на учет мнения представительного органа работников. Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии, проверки финансово - хозяйственной деятельности или аудиторской проверки - позднее двух лет со дня его совершения. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу.

За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.

Приказ (распоряжение) работодателя о применении дисциплинарного взыскания объявляется работнику под расписку в течение трех рабочих дней со дня его издания. В случае отказа работника подписать указанный приказ (распоряжение) составляется соответствующий акт. Дисциплинарное взыскание может быть обжаловано работником в государственные инспекции труда или органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров.

Дисциплинарное взыскание может быть снято. Во-первых, если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания работник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не имеющим дисциплинарного взыскания. Во-вторых, работодатель до истечения года со дня применения дисциплинарного взыскания имеет право снять его с работника по собственной инициативе, просьбе самого работника, ходатайству его непосредственного руководителя или представительного органа работников. Это закреплено в ст. 194 Трудового кодекса РФ.

Положительными качествами дисциплинарной ответственности являются оперативный характер её применения. Быстро, непосредственно, поучительно для работника. Сильно её моральное влияние на сотрудника. Недостатками является её ведомственный характер, при котором хотя служащий и приучается повиноваться своему начальнику и быть ему приятным, народ, ради которого и существует государственный аппарат, не осведомлен о справедливости дисциплинарных наказаний и даже о самом факте их существования, публичной регистрации дисциплинарной ответственности нет, она отсутствует. И даже хорошие предложения Ю.Н.Старилова о принятии Дисциплинарного кодекса всей государственной службы[Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации.: Теоретико-правовое исследование. - Воронеж: Изд-во Воронежского университета, 1996, стр. 315.], а не только дисциплинарные уставы в отдельных отраслях народного хозяйства, не изменяет таких её качеств, если специально не заложить в проект кодекса обязанность публиковать сведения о дисциплинарных наказаниях государственных служащих. Надеяться же на такое развитие событий нет оснований, так как в открытой публикации нет сведений даже и о предприятиях на свободном рынке в России, нет фиксации движения капитала и возможности народу убедиться не в преступном его характере. При таких условиях надеяться на иное развитие событий в отношении дисциплинарной ответственности нет смысла.

Дисциплинарная ответственность нехороша ещё и тем, что часто правонарушение служащего остается незамеченным его руководителем, а иногда им и разделяемым. А ничто так не разлагает народ и служащих как отсутствие последствий, наказания после правонарушения. Внешний по отношению к государственному служащему государственной орган административной юстиции в этом отношении более беспристрастен, проводит унифицированную правоприменительную практику, и не может оставить без внимания или логического завершения поступившее дело.

Некоторые замечания о дисциплинарной ответственности в зарубежных странах.

В Японии предусмотрены только четыре вида дисциплинарных взысканий: увольнение, приостановка пребывания в должности, сокращение заработной платы, предупреждение (ст. 82). Дисциплинарные взыскания применяются тем же лицом, которое имело и право найма (ст. 84-1). Важной гарантией прав служащего является требование закона об обязательном представлении принимающим дисциплинарные меры лицом письменного объяснения лицу, подвергающемуся дисциплинарному наказанию, о причинах принятия серьезных дисциплинарных мер к нему вопреки его воле (ст. 89, пункт 1). К серьезным мерам относятся, в частности, сокращение заработной платы, понижение, временное отстранение от должности, увольнение и подобные меры. Закон определяет также и некоторые реквизиты такого объяснения, такие как срок и место обжалования взыскания.

Французский закон 1984 г. содержит широкий набор мер взыскания, позволяющий варьировать наказания без излишней жестокости, но с возможностью мягкой детализации их применения (ст. 66), отсрочки исполнения наказания. По французскому закону государственный служащий пенсии может быть лишен и после ухода на пенсию (ст. 72). Срок рецидива увеличен до 3 или 5 лет. Взыскания могут применяться как основные, так и дополнительное взыскание, каковым является исключение из списка повышения в должности. Среди взысканий варьируются меры экономического наказания (прекращение выплат всякого вознаграждения). Само назначение наказания обусловлено предварительным заключением дисциплинарного совета (ст. 67), что очевидно снижает субъективный характер применения наказания соответствующего органа, уполномоченного применять наказания.

В Римской курии ответственность служащих, применение дисциплинарной ответственности производится Дисциплинарной комиссией Римской курии (ст. 45, параграф 4). Среди взысканий (ст.65 устава Римской курии) преобладают наказания, связанные с ограничениями в работе, как основном смысле служебной деятельности служащего. За нарушение без уважительной причины рабочего графика следует денежное взыскание в размере, не превышающем половины заработка за один день (ст.67 устава). Особо оговариваются нарушения, такие как нарушения правил и порядков в частной жизни, которые наносят ущерб репутации ведомства (ст.69, пункт 6), уголовное преследование, что делает служащего не заслуживающим доверия (ст. 69, пункт 7). Споры между двумя или более ведомствами, связанные с разграничением полномочий, рассматриваются Верховным трибуналом апостольской сигнатуры, - гласит ст. 113 устава Римской курии. Трудовые споры рассматриваются Службой труда Апостольского Престола (параграф 5 статьи 120 устава Римской курии).

Административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей (ст. 2.4 КАП РФ 2002 г.). Причем этот вид ответственности определяется той особенностью, что, как пишет Ю.Н.Старилов, основанием для привлечения должностных лиц к административной ответственности является совершение ими административных правонарушений, связанных с несоблюдением правил, обеспечение которых входит в их служебные (должностные) обязанности[Старилов Ю.Н. Административное право. Часть 2, книга 1. - Воронеж: Изд-во ВГУ, 2001, стр. 495.]. В связи с этим возникает проблема двойной ответственности за одно и то же нарушение: в дисциплинарном и в административном порядке. Также возникает проблема реальности реакции общества на правонарушение, так как действиями (бездействием) государственного служащего в качестве должностного лица могут быть причинены такие убытки обществу (например, заражение природы радиоактивными отходами), которые он не в состоянии когда-либо компенсировать. И тогда встает проблема ответственности государственного органа, где данное лицо трудится, орган отвечает также. И перед лицом убытков возникает для общества проблема допуска отдельных граждан к тому или иному виду государственной службы, проблема учета его правонарушений, проблема соизмерения качеств служащего с риском для общества от выполнения обязанностей его должности, со средствами дублирующего контроля и резерва на опасных участках.

Назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо (п.3 ст. 2.1 КАП РФ 2002 г.).

Административная ответственность государственных служащих имеет выгодные черты по сравнению с дисциплинарной в том, что она внешняя по отношению к органу, её применяющему. Кроме того она сопровождается материальными убытками для нарушителя в виде штрафа, как преобладающего вида административных наказаний. Кроме того, хотя и келейно, ведомственно, но административная ответственность фиксируется или обязана быть фиксируема в государственных органах, по крайней мере, её применивших, так как административная ответственность предполагает рецидив, и при повторном совершении аналогичного административного проступка нарушитель несёт повышенную административную ответственность или даже уголовную. Это возможно, если правильно налажен учет совершенных административных правонарушений.

Уголовная ответственность является наиболее тяжелой ответственностью в российском законодательстве, так как в большом числе своих составов предусматривает лишение свободы, штрафы очень большие, а исполнение ответственности оставляет порочящее свойство для индивида в виде судимости. Судимость в некоторых законодательно определенных случаях ограничивает возможности гражданина пользоваться некоторыми правами человека и гражданина.

Наиболее распространенное преступление злоупотребление должностными полномочиями, предусмотрено статьей 285 УК РФ. Использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, наказывается штрафом в размере от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного до двух месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до четырех лет.

То же деяние, совершенное лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления, наказывается штрафом в размере от пятисот до восьмисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от пяти до восьми месяцев либо лишением свободы на срок до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, повлекшие тяжкие последствия, наказываются лишением свободы на срок до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.

Уголовно наказуемым является и служебный подлог (ст. 292 УК РФ). Служебный подлог, то есть внесение должностным лицом, а также государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, в официальные документы заведомо ложных сведений, а равно внесение в указанные документы исправлений, искажающих их действительное содержание, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности, наказываются штрафом в размере от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного до двух месяцев, либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо арестом на срок от трех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет.

Подвержено уголовно-правовому воздействию и неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта (ст. 315 УК РФ), довольно часто допускаемая на практике. Злостное неисполнение представителем власти, государственным служащим, служащим органа местного самоуправления, а также служащим государственного или муниципального учреждения, коммерческой или иной организации вступивших в законную силу приговора суда, решения суда или иного судебного акта, а равно воспрепятствование их исполнению наказываются штрафом в размере от двухсот до четырехсот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до четырех месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо арестом на срок от трех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет.

Законодательство зарубежных стран также регулирует некоторые правоотношения, связанные с привлечением государственного служащего к уголовной ответственности. Так, статья 80 устава Римской курии предусматривает, что порядок дисциплинарных взысканий не применяется при увольнении в связи с вынесением компетентными органами власти государства-города Ватикан или других государств обвинительного приговора за совершение умышленного преступления. То есть применяется один вид ответственности, или дисциплинарная или уголовная. В Японии привлечение к уголовной ответственности (ст. 109-111) не препятствует применению и дисциплинарной ответственности, так следует из ст.85 закона Японии.

Материальная ответственность государственного служащего значительно менее ощутимый для него вид государственного воздействия. Никакой государственный служащий законно не может иметь такой уровень материального благосостояния, которое давало бы ему возможность в случае причинения ущерба государству рассчитаться с государством из своих собственных материальных запасов. Поэтому государственно организованный народ всегда очень рискует, давая согласие на занятие тем или иным лицом государственной должности, так как на должности от имени всего народа недобросовестный М.С.Горбачев наделает столько долгов, никакой народ не рассчитается.

В Великобритании этого и не пытаются достичь. За соблюдение обязательств по договору, в который он вступил от имени Короны, личной ответственности гражданский служащий обычно не несет, пишет Д.Гарнер[Гарнер Д. Указ. соч., стр. 79.]. Ему нельзя предъявить иск и о нарушении договорных гарантий, данных им от её имени. Если он совершит правонарушение, находясь при исполнении должностных обязанностей, то в большинстве случаев отвечать за него будет его наниматель, т.е. Корона. Но, как правило, он не может избежать ответственности, сославшись в своё оправдание на приказ вышестоящего должностного лица или на государственную необходимость, если правонарушение совершено им не на службе её величества и если истец не является британским подданным.

В буржуазных странах среди мер ответственности государственных служащих распространены материальные взыскания: сокращение жалованья, отстранение от службы без сохранения жалованья и другие. В Российской Федерации такие наказания не распространены.

Ст. 25 швейцарского закона обязывает должностное лицо добросовестно и разумно выполнять служебные приказы своих начальников, ответственность за которые несет начальник. А вот в суд он может идти только по разрешению компетентного органа (ст. 28). Ст. 29 закона Швейцарии предусматривает, что Конфедерация отвечает перед третьими лицами за содержание специальных постановлений федерального права, но в этом случае она подает жалобу в суд против виновного должностного лица. Это право иска Конфедерация сохраняет и после прекращения служебных обязанностей должностного лица. С этим связаны и последствия ответственности государственных служащих. В законе Швейцарии прямо закреплено, что ответственности государственный служащий может подвергаться дважды или трижды за одно и то же деяние. В 1958 году именно эта статья была отменена. Ст.30 закона гласит, что дисциплинарная мера недействительна в отношении ответственности за причиненный ущерб и в отношении уголовной ответственности должностного лица. То есть за одно деяние могут быть применены три наказания. Третий абзац ст. 31 гласит: в исключительных случаях могут одновременно налагаться несколько дисциплинарных взысканий. Но срок рецидива увеличен (ст. 32, часть 4), нужно пять лет, чтобы считалось, что служащий не привлекался к дисциплинарной ответственности.

Отметим симптоматическое для государственной службы правонарушение, наказываемое по Закону о реорганизации в Иране (ст.26, п.10), в соответствии с которым наказывается активное участие в заключении при прежнем режиме грабительских или наносящих стране убытки договоров, как внутренних, так и внешних, военных и невоенных в форме внесения предложений, утверждения несправедливых цен, разработки и утверждения нереальных обоснований, вмешательства, руководство и участие в их парафировании, подписании и т.д.. Правда, наказанием там предусмотрено только увольнение со службы в государственных учреждениях без права приема на государственную службу в будущем. Вместе с тем содержание этой статьи имеет прямую проекцию и на российские реформы.

В истории России применялись и другие способы ответственности государственных служащих. Так, Петр Шафиров, член Сената при Петре 1, ослушался регламента, по которому полагалось выйти в определенный момент из Сената. Но когда возникла перепалка в Сенате и прокурор потребовал от Шафирова выйти, тот не вышел. За такое нарушение регламента Петр 1 предал Шафирова суду. Суд приговорил его к смертной казни. Казнь совершили в Москве. Палач поднял топор и в момент отрубания головы опустил топор рядом с головой. В этот момент Шафирову объявили, что он помилован. Так Петр 1 ценил, уважал параграф и шведский порядок государственной службы, сообщал 30 января 2002 г. на канале Культура центрального телевидения РФ Феликс Разумовский в программе Кто мы?.