Административное право. Общая и Особ часть. Курс лекций_Бородин С.С, Громыко С.С_ГУАП 2007 -432с

ляется важнейшей и даже главной. Его субъекты наделены широки ми надведомственными полномочиями. В связи с этим администра тивный надзор, как правило, носит надведомственный характер, он распространяется как на государственные, так и на общественные, религиозные и иные негосударственные организации, а также на граждан. Важной особенностью такого надзора является то, что он, как правило, связан с применением мер административного принуж дения.

Существует большое число государственных структур, занимаю щихся общим административным надзором. Одни из них являются самостоятельными, другие — как структурные подразделения госу дарственных органов. К органу, самостоятельно функционирую щему, относится Федеральная служба по экологическому, техноло гическому и атомному надзору.

Вместе с тем ряд федеральных служб, осуществляющих админис тративный надзор, действуют в системе того или иного министерства

иявляются его структурными подразделениями. Так, например, Го сударственная инспекция безопасности дорожного движения (ГИБДД) входит в систему МВД России, Государственная противопожарная служба входит в систему МЧС России, Федеральная служба по надзо ру в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека подчи нена Министерству здравоохранения и социального развития Россий ской Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере образования

инауки подчинена Министерству образования и науки Российской Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере природопользо вания является частью системы Министерства природных ресурсов Российской Федерации.

Действующие нормативные акты закрепляют несколько групп полномочий органов, осуществляющих административный надзор:

1)полномочия по предупреждению правонарушений;

2)полномочия по пресечению правонарушений;

3)полномочия по привлечению к ответственности виновных лиц;

4)полномочия по нормотворчеству.197

Полномочияпопредупреждениюправонарушенийпозволяют орга нам административного надзора беспрепятственно посещать поднад зорные объекты и проводить на них проверки по вопросам, входя щим в их компетенцию, получать необходимые материалы, сведе ния, справки, объяснения; заслушивать руководителей поднадзор ных объектов, выдавать разрешения (лицензии) на производство

197 См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Указ. соч. С. 338.

261

отдельных видов работ, а также заключения по проектам строитель ства производственных и иных объектов, на производство машин, агрегатов, изготовление и выпуск медикаментов, продуктов пита ния; участвовать в различных комиссиях по приемке в эксплуата цию соответствующих объектов, по расследованию обстоятельств и причин аварий, объявлять карантин и закрывать при необходимо сти границы; досматривать транспортные средства и запрещать их движение и др.

Вторую группу составляют полномочия по пресечению правонару2 шений. Они выражаются в применении мер административного пре сечения к правонарушителям, в принудительном прекращении на чавшегося правонарушения.

В соответствии со своими полномочиями органы административ ного надзора вправе давать обязательные для исполнения предписа ния о приостановлении работ, ведущихся с нарушением соответству ющих норм, правил безопасности, а в случае крайней необходимос ти, связанной с угрозой жизни людей, они сами останавливают та кие работы на основании вынесенного постановления. Они запрещают эксплуатацию технически неисправных транспортных средств, при останавливают действие ранее выданного разрешения (лицензии) на право ведения определенного вида деятельности; отстраняют либо ставят вопрос об отстранении от работы лиц, систематически нару шающих соответствующие нормы, правила и др. Такими полномо чиями наделены Государственная инспекция безопасности дорожно го движения МВД России198, Государственная противопожарная служба МЧС России и др.

Большинство органов административного надзора наделены пра вом привлечения виновных лиц к административной ответствен2 ности. В пределах своей компетенции они самостоятельно возбуж дают и рассматривают дела об административных правонарушени ях, налагают административные наказания. Перечень органов ад министративного надзора, имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях, дан в гл. 23 КоАП РФ (орга ны внутренних дел; органы государственной санитарно эпидемиоло гической службы РФ; органы, осуществляющие государственный ветеринарный надзор; органы рыбоохраны; органы государственно го энергетического надзора и др.).

Те органы административного надзора, которые выявили правона рушения, не относящиеся к их компетенции, направляют дела о та

198 См.: СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 2897.

262

ких правонарушениях федеральным судьям, органам и должност ным лицам, уполномоченным рассматривать такие дела.

Последнюю группу составляют полномочия по нормотворчеству. Они реализуются органами административного надзора разными пу тями. Одни органы самостоятельно разрабатывают и утверждают правовые, технические нормы и правила. Например, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:

а) федеральные нормы и правила в области использования атом ной энергии;

б) порядок выдачи и форма разрешений на выбросы вредных (заг рязняющих) веществ;

в) порядок организации и осуществления надзора за системой го сударственного учета и контроля ядерных материалов и другие нор мативные правовые акты.

Некоторые органы административного надзора утверждают нор мы и правила совместно с другими органами. Так, Государственная противопожарная служба утверждает совместно с заинтересованны ми организациями обязательные для исполнения требования, нор мы и правила в области пожарной безопасности, пожарной техники и огнетушащих средств.

Одной из форм участия органов административного надзора в нор мотворческой деятельности является подготовка ими проектов норма тивных актов, которые утверждаются (принимаются) другими органа ми (Государственной думой, Президентом, Правительством РФ) или со гласовываютпроектыправовыхактов,принимаемыхдругимиорганами.

В завершение можно отметить, что среди органов, осуществляю щих административный контроль (надзор), большой объем работы возложен на органы внутренних дел. Так, Законом РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции», другими законами и подзаконными актами на нее возлагается осуществление следующих видов административно го контроля (надзора):

1)контроль за поведением граждан в общественных местах — ст. 11

п.1 Закона «О милиции»;

2)контроль за соблюдением законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую де ятельность — ст. 11 п. 25 Закона «О милиции»;

3)контроль за объектами лицензионно разрешительной систе мы — ст. 10 п. 10 Закона «О милиции» и ст. 28 Федерального закона от 13 декабря 1996 г. № 150 ФЗ «Об оружии»;

263

4)надзор и контроль за безопасностью дорожного движения — ст. 10 п. 9 Закона «О милиции» и Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196 ФЗ «О безопасности дорожного движения»;

5)контроль за соблюдением паспортно регистрационных пра вил — ст. 10 п. 17 Закона «О милиции и Закон РФ от 25 июля 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Феде рации»;

6)контроль за соблюдением правил пребывания в России иност ранных граждан и лиц без гражданства — ст. 10 п. 17 Закона «О ми лиции», Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114 ФЗ «О по рядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Феде рацию», Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115 ФЗ «О право вом положении иностранных граждан в Российской Федерации»;

7)контроль за частной детективной и охранной деятельностью — ст. 10 п. 19 Закона «О милиции» и Закон РФ от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Фе дерации»;

8)контроль в пределах своей компетенции за лицами условно осуж денными к лишению свободы и осужденными, которым назначены наказания, не связанные с лишением свободы — ст. 10 п. 18 Закона «О милиции»;

9)контроль за некоторыми категориями лиц, освобожденных из мест лишения свободы – ст. 10 п. 18 Закона «О милиции».

Библиографический список

Конституция Российской Федерации. М., 1993. Ст. 15, 33, 46, 80, 114, 118, 125

Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»//СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447

Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. № 1 ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»//Там же. № 18. Ст. 1589.

Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1 ФКЗ «О судебной системе в Российской Федерации»//Там же. 1997. № 1. Ст. 1.

Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4 ФЗ «О Счетной па лате Российской Федерации»//СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167.

264

Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. № 168 ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации»//Там же. 1995. № 47. Ст. 4472; 1999. № 7. Ст. 848.

Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжалова нии в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граж дан»//Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.

Указ Президента РФ от 6 июня 1996 г. № 810 «О мерах по укреп лению дисциплины в системе государственной службы»//СЗ РФ. 1996. № 24. Ст. 2868.

Устав о дисциплине работников организаций с особо опасным про изводством в области использования атомной энергии. Утв. Поста новлением Правительства РФ от 10 июля 1998 г. № 744//Рос. газе та. 1998. 27 авг.

Устав о дисциплине работников морского транспорта. Утв. По становлением Правительства РФ от 23 мая 2000 г. № 395//Рос. га зета. 2000. 1 июня.

Устав о дисциплине экипажей судов обеспечения Военно Морско го Флота. Утв. постановлением Правительства РФ от 22 сентября 2000 г. № 715//Рос. газета. 2000. 29 сент.

Бородушко И. В. Контрольная деятельность в России: история и современность: Монография/Под общ. ред. В. П. Сальникова; СПб. ун т МВД России. СПб., 2001. 83 с.

Обращения граждан: организация и порядок рассмотрения: Сб. нормат. актов. 3 е изд., доп. М.: Юрид. лит., 1997. 432 с.

Примов Н. Расширить сферу судебного обжалования//Рос. юсти ция. 1996. № 3.

Проблемы теории законности, методологии и методики прокурор ского надзора. М., 1994.

Рябко А. И.Социальный контроль и его правовые формы (вопросы теории). Монография/РЮИ МВД России. Ростов на/Д., 1999.

СтукановА.П.Прокурорский надзор за исполнением законов орга нами административной юрисдикции Российской Федерации. СПб.: Юрид. центр «Пресс», 2000. 225 с.

Чиркина В. Е. Контрольная власть//Государство и право. 1993. № 4.

265

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

Л Е К Ц И Я 14

УПРАВЛЕНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ

ИОХРАНОЙ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ

1.Правовые основы управления использованием

иохраной природных ресурсов

Конституция РФ 1993 г. в ст. 42 законодательно определила пра во каждого гражданина на благополучную окружающую среду и дос товерную информацию о ее состоянии, а также на возмещение ущер ба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим право нарушением. Это право реализуется главным образом через админи стративное законодательство.

Так, Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7 ФЗ «Об охране окружающей среды»199 (далее: Закон) закрепил основные понятия, используемые в нем. Например, под окружающей средой понимается совокупность компонентов природной среды, природных и природ но антропогенных объектов, а также антропогенных объектов.

К компонентам природной среды относятся земля, недра, почвы, атмосферный воздух, поверхностные и подземные воды, раститель ный и животный мир и иные организмы, а также озоновый слой ат мосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле.

Что касается природных ресурсов, то в это понятие включаются не только компоненты природной среды, но также природные объекты (естественная экологическая система, природный ландшафт) и при родно антропогенные объекты (природные объекты, измененные в ре зультате хозяйственной и иной деятельности).

Закон отводит гл. III регламентации прав и обязанностей граж дан, общественных и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды.

199 См.: СЗ РФ. 2002. № 1. Ч. 2. Ст. 133.

266

Например, ч. 1 ст. 11 закрепляет общее право граждан на благо приятную окружающую природную среду, на ее защиту от негатив ного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде.

Это право обеспечивается:

—планированием и нормированием качества окружающей при родной среды, мерами по предотвращению экологически вредной де ятельности и оздоровлению окружающей природной среды, предуп реждению и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий;

—социальным, государственным и экологическим страхованием граждан, образованием государственных и общественных резервных

ииных фондов помощи, организацией медицинского обслуживания населения;

—предоставлением каждому реальных возможностей для прожи вания в условиях благоприятной для жизни и здоровья окружаю щей природной среды;

—возмещением в судебном или административном порядке вре да, причиненного здоровью граждан в результате загрязнения окру жающей природной среды и иных вредных воздействий на нее, в том числе последствий аварий и катастроф;

—государственным контролем за состоянием окружающей при родной среды и соблюдением природоохранительного законодатель ства, привлечением к ответственности лиц, виновных в нарушении требований обеспечения экологической безопасности населения.

Часть 2 ст. 11 Закона закрепляет конкретные п р а в а граждан:

—создавать общественные объединения, фонды и иные обществен ные формирования, осуществляющие деятельность в области охра ны окружающей среды;

—принимать участие в собраниях, митингах, пикетах, шествиях

ипикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах, из лагать свое мнение, обращаться с письмами, жалобами, заявления ми по вопросам охраны окружающей природной среды, требовать их рассмотрения;

—требовать от соответствующих органов предоставления своев ременной, полной и достоверной информации о состоянии окружаю щей природной среды и мерах по ее охране;

—требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструк

267

ции, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении деятельности предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека;

— ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных юри дических лиц и граждан, предъявлять в суд иски о возмещении вре да, причиненного здоровью и имуществу граждан экологическими правонарушениями.

Следует отметить, что названный Закон особо выделяет право граждан, экологических и иных общественных объединений, выпол няющих экологические функции, требовать от соответствующих ор ганов предоставления своевременной, полной и достоверной инфор мации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее ох ране.

Владение этой информацией, свободный доступ к ней является той основой, которая реально может создавать и уже создает необхо димые предпосылки к реализации каждым гражданином своего кон ституционного права на жизнь в условиях благоприятной окружаю щей среды.

Вместе с тем ч. 3 ст. 11 указанного Закона закрепляет обязаннос ти граждан в области охраны окружающей природной среды.

Граждане о б я з а н ы: охранять природу и окружающую сре ду, бережно относиться к природе и природным богатствам; соблю дать иные требования законодательства.

Впоследние годы государством, его исполнительными властными структурами предприняты существенные усилия, чтобы граждане РФ владели этой информацией.

Ее анализ позволяет более точно определить не только общее со стояние окружающей природной среды, но и сформулировать при оритетные задачи в области ее охраны, в том числе и с помощью пра воохранительных органов.200

Следует различать использование и охрану природных ресурсов.

Всоответствии с Законом от 10 января 2002 г. под использованием природных ресурсов понимается их эксплуатация, вовлечение в хо зяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в про цессе хозяйственной и иной деятельности, т. е. при их использова

200 См.: Ерофеев Б. В. Экологическое право России: Учебник. Изд. 2 е, перераб. и доп. М.: Юрист, 1996. С. 224; Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о дея тельности Правительства РФ и Федеральных органов исполнительной вла сти»//СЗ РФ. 2003. № 7. Ст. 658.

268

нии достигаются определенные хозяйственные и иные цели (добыча, переработка, реализация и т. п.).

Охрана природных ресурсовтрактуется Законом как деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов го сударственной власти субъектов Федерации, органов местного само управления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и вос становление природной среды, рациональное использование и вос производство природных ресурсов, предотвращение негативного воз действия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

Таким образом, охрана преследует цель — предотвратить эколо гически вредное воздействие хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду, обезопасить ее от загрязнения, пор чи, истощения или разрушения. Названные цели взаимосвязаны

ивзаимообусловлены, так как рациональное использование природ ных ресурсов предполагает бережное к ним отношение, недопущение необратимых для них последствий, т. е. по сути их охрану.

Всоответствии со ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации относится установление основ федеральной политики

иутверждение федеральных программ экологического развития Рос сии. Большинство же полномочий в рассматриваемой сфере в соот ветствии со ст. 72 Конституции РФ отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов – вопросы владения, пользо вания и распоряжения землей, недрами, водными и другими природ ными ресурсами; природопользование, земельное, водное, лесное за конодательство, а также законодательство о недрах и об охране ок ружающей природной среды; непосредственная охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; регулирование воп росов особо охраняемых природных территорий и др.

Основным (рамочным) законодательным актом в данной области является, как мы уже отметили, Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды». Вместе с тем в последние годы много внимания уделяется отраслевому законодательству, которое регулирует вопросы природопользования и природоохранной деятель ности по отдельным их направлениям. Так, 21 февраля 1992 г. при нят Закон РФ «О недрах» (с изменениями и дополнениями); 14 мар та 1995 г. — Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях», 24 апреля 1995 г. — Федеральный закон «О животном мире», 16 ноября 1995 г. введен в действие Водный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. «Об экологи

269

ческой экспертизе», 29 января 1997 г. — Лесной кодекс РФ, 4 мая 1999 г. Президентом РФ подписан Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» и другие законы.

На Правительство РФ возложена обязанность координировать работу органов государственного управления по совместному приро допользованию, проведению природоохранных мероприятий и реа лизации крупных экологических программ федерального и между народного значения, а также утверждению положений о контроле за охраной окружающей среды, осуществлении государственного мо ниторинга и др.

Не менее важная компетенция отводится органам власти субъек тов Федерации: определение основных направлений охраны окру жающей среды на территориях субъектов; разработка и издание за конов и иных нормативных актов в области охраны окружающей среды с учетом географических, природных, социально экономичес ких и иных особенностей субъектов Федерации; утверждение тер риториальных экологических программ, учет и оценка состояния природных ресурсов, руководство экологической службой, контроль за использованием и охраной земель, лицензирование, образование особо охраняемых природных территорий регионального значения; организация и развитие системы экологического образования, ве дение Красной книги субъекта Федерации и регулирование других вопросов в области охраны окружающей среды в пределах своих пол номочий.

Однако как на федеральном, так и на региональном уровне, т. е. в субъектах Федерации, действует система исполнительных органов специальной компетенции в области природопользования и охраны природных ресурсов.

2.Органы государственного управления природопользованием

иохраной природных ресурсов

Внастоящее время в соответствии с Указом Президента РФ от 9 мар та 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов испол нительной власти» к органам государственного управления приро допользованием и охраной природных ресурсов относятся:

1) Министерство природных ресурсов РФ (далее: Минприроды России), в составе которого образованы одна Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и три федеральных агентства: водных ресурсов, лесного хозяйства и по недропользованию;

270