Глава 1 теоретические аспекты государственной и муниципальной службы

1.1 Государственная служба: понятие, виды, правовой статус служащего

Понятие «государственная служба» многозначно, и в социальном, и в правовом обозначении. По мнению Н. М. Коркунова, службой государству, в широком смысле, следует понимать любую деятельность в интересах государства. Обобщая свое мнение, он обозначил государственную службу «как особое публично-правовое отношение служащего к государству, которое основано на подчинении и подразумевает обязательную деятельность, совершаемую от лица государству и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности»¹.

С развитием юридических наук содержание понятия «государственная служба» существенно менялось. Сейчас специалисты отказались от понимания государственной службы, как деятельности лиц, занимающихся исключительно интеллектуальным трудом в противоположность к труду физическому. ²

Государственная служба стала чаще рассматриваться как деятельность определенной категории служащих в органе государственной власти на профессиональной основе, выражающей систему отношений, складывающихся при осуществлении ими полномочий государственных органов.

Н. М. Конин так же утверждает, что государственную службу можно рассматривать как социальную, так и государственно-правовую категория. И с этой точки зрения, такая служба является сложным общественным явлением. Ее необходимо разделять на организационный и правовой институт.

Как организационный институт она непосредственно связана с организацией государственной деятельности и является ее элементом. Государственная организация выполнения стоящих перед государством задач и реализации ими функций содержит в себе следующие этапы:

1. государство в лице своих высших органов государственной власти устанавливает и закрепляет в своей Конституции основные звенья государственного механизма. Эти звенья специализируются на определенных видах властной государственной деятельности (представительная, законодательная власть, исполнительная власть, судебная власть, различные виды общегосударственной контрольно-надзорной власти);

2. определяет систему органов в каждом из звеньев государственного механизма;

3. формирует каждый конкретный орган во всех звеньях системы государственного механизма;

4. организует работу личного состава – служащих всех органов государственного аппарата.

В качестве правового института, государственная служба представляет собой совокупность правовых норм, которые регулируют однородный круг общественных отношений по государственной организации и практическому осуществлению служебных полномочий. ³

Основным нормативным актом, регламентирующим государственную службу, является Федеральный закон «О системе государственной службы РФ». Согласно данному закону, «государственная служба РФ – профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий РФ, федеральных государственных органов, субъектов РФ, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, а также государственные должности субъектов РФ»⁴.

Принципы построения и функционирования данной системы таковы:

• федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;

• законность;

• приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

• равный доступ граждан к государственной службе;

• единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

• взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

• открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

• профессионализм и компетентность государственных служащих;

• защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы.

В современном Российском государстве государственная служба представлена следующими видами⁵:

– государственная гражданская;

– военная;

– государственная служба иных видов.

Следует отметить, что государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ, а военная и государственная служба иных видов (правоохранительная служба) – виды федеральной государственной службы.

Эффективность работы государственного служащего, его поведенческие стереотипы, ориентация на активное участие в разрешении управленческих задач с позиции создания в нашей стране правового и социального государства в значительной мере определяется его правовой культурой. Высокая правовая культура государственного служащего – это необходимая предпосылка для реализации им функций, предписанных государством.

Государственный служащий как субъект права обладает общегражданскими правами и обязанностями, установленных Конституцией и иными нормативно-правовыми актами, но также его гражданские права и свободы могут быть ограничены законом. ⁶

Гражданская служба и государственная служба функционируют на основе единства системы государственной службы, а так же с помощью:

1) соотношений основных условий с материальным обеспечением труда и основных социальных гарантий государства;

2) установления особых ограничений и обязательств при прохождении государственной службы РФ различных видов;

3) учета стажа государственной службы РФ иных видов при исчислении стажа гражданской службы;

4) ссоотношения основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу РФ.

Если говорить о правовом статусе государственного служащего, то это комплексная характеристика его правового положения как субъекта права, которая представляет собой сложное явление, объединяющее множество взаимосвязанных элементов: права, обязанности, правоспособность, гарантии, ответственность и т.д. Однако, изучая данную категорию, практически все позиции ученых склонны к мнению, что основу правового статуса составляют соответствующие права и обязанности государственного служащего. ⁷

Правовой статус государственных служащих состоит из:

– общего статуса, предусмотренного законодательством для всех государственных служащих определенного вида службы;

– должностного статуса, возникающего у государственного служащего в связи с замещением определенной должности государственной службы;

– особого статуса милитаризованных служащих в связи с их нахождением на дежурстве, в наряде, боевом походе, ликвидацией последствий стихийных бедствий и другими особыми и чрезвычайными обстоятельствами.

Рассматривая классификацию государственных служащих, необходимо отметить что они подразделяются на:

1. В зависимости от характера и объема полномочий:

– руководители (должностные лица местного самоуправления, выполняющие организационно-распорядительные функции);

– специалисты (обеспечивают полномочия органов, выборных должностных лиц местного самоуправления – консультант главы, консультант управления, главные и ведущие специалисты);

2. В зависимости от требований, предъявляемых к уровню образования и профессиональной подготовке, необходимых для замещения муниципальной должности;

3. С учетом квалификационных разрядов.

Предельный возраст пребывания на гражданской службе, установленный законодательством, – 60 лет.

Гражданскому служащему, достигшему предельного возраста пребывания на гражданской службе, срок данной службы, с его согласия, может быть продлен по решению представителя работодателя, но не более чем до достижения им 65 лет. А гражданскому служащему, замещающему должность гражданской службы категории «помощники (советники)», учрежденную для содействия лицу, замещающему государственную должность, – до окончания срока полномочий замещаемого лица.

Федеральному гражданскому служащему, при достижении им предельного возраста пребывания на гражданской службе, при условии, что он замещает должности категории «руководители» высшей группы должностей, при его согласии, срок может быть продлен на основе решения Президента РФ, но не свыше 70-летнего возраста.

Правоохранительная служба — федеральная государственная служба, профессиональная служебная деятельность граждан на должностях правоохранительной службы по обеспечению законности и правопорядка, безопасности личности, общества и государства⁸.

Следует иметь в виду, что в настоящее время понятие «правоохранительная служба» из законодательства исключено. В то же время данный термин продолжает использоваться в юридической доктрине для обозначения службы на должностях сотрудников в правоохранительных органах.

Условия прохождения правоохранительной службы регулируется Федеральными законами, действующими в отношении только указанных органов. Единого Закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» нет. Но можно выделить ряд общих условий прохождения правоохранительной службы в этих органах:

• Возраст поступающего на правоохранительную службу должен быть не менее 18 лет;

• Поступающий на правоохранительную службу должен быть способен по своим личным качествам и состоянию здоровья исполнять возложенные на него обязанности;

• Поступающий на правоохранительную службу должен не иметь судимости;

• Государственный служащий правоохранительной службы не должен находиться в близком родстве или свойстве с другим государственным служащим связано с подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

• Государственный служащий правоохранительной службы должен иметь гражданство России;

• А также другие условия прохождения правоохранительной службы.

Правоохранительная служба занимает промежуточное положение между военной службой и гражданской. Это обусловлено тем, что правоохранительная служба схожа как с военной (своими задачами и строгой дисциплиной), так и с гражданской службой (на служащих правоохранительной службы распространяется также законодательство о труде и иные нормативные акты). При этом законодательно статус правоохранительной службы каким-либо образом не закреплен, помимо общего определения.

Правоохранительная служба предусмотрена в следующих государственных органах:

• Министерство Внутренних Дел РФ (МВД РФ);

• Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст РФ);

• Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС РФ);

• Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации (сотрудники, имеющие специальные звания, состоят в кадрах МВД) (ГФС РФ);

• Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН РФ);

• Федеральная служба судебных приставов (ФССП РФ);

• Федеральная таможенная служба (оперативные сотрудники, дознаватели, а также руководящий состав таможен) (ФТС РФ);

• Следственный комитет Российской Федерации

• Прокуратура Российской Федерации

• Другие органы, к которым может быть прикомандирован государственный служащий правоохранительной службы.

Однако военная и правоохранительная служба не подразумевает обязательное наличие занимаемой должности в государственной организации.

Согласно российскому законодательству по военной службой понимается «вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства, которым присваиваются воинские звания»⁹.

Военная служба предусмотрена в следующих органах:

• Вооруженные силы РФ;

• МВД РФ;

• ФСБ РФ (Федеральная служба безопасности);

• МЧС РФ;

• Других воинских формированиях.

Основная задача военной службы – охрана государства от посягательств иных стран на конституционный строй, независимость, территориальную целостность, военный и экономический потенциал государства. Военнослужащие проходят подготовку к обороне и непосредственно ее осуществляют, охраняют государственную тайну, государственную границу и прочие важные для государства объекты. Существенная доля военнослужащих формирует условия для выполнения основной задачи службы путем теоретической и практической подготовки, медицинского и жилищно-коммунального обслуживания военнообязанных и военнослужащих, борьбы с нарушениями законности и выполнения другой дополнительной деятельности.

Различие военной службы от любой другой публичной службы заключается в том, что она комплектуется не только на добровольной основе, но и на основе призыва. Согласно данному аспекту военная служба делится на: службу по контракту и службу по призыву.

К гражданам, зачисляемым (поступающим) на военную службу, предъявляются более высокие требования к состоянию здоровья, образованию, уровню профессиональной подготовки, морально-психологическим качествам, выполнению нормативов физической подготовки.