1.2 Сучасний стан надання муніципальних послуг в Україні на регіональному рівні

Важливим фактором забезпечення регіонального розвитку є оптимізація надання адміністративних послуг , зокрема - муніципальних . Реалізація стратегічного курсу держави , викладеного у Щорічному Посланні Президента України до Верховної Ради України «Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2012 році », передбачає наступне : «Серед першочергових завдань – децентралізація виконання функцій із надання адміністративних послуг , передача їх на рівень органів місцевого самоврядування »

Зважаючи на динамічний розвиток вітчизняного законодавства , зокрема – надання адміністративних послуг , варто звернути увагу на наступне . Нормами Закону України « Про адміністративні послуги » передбачено утворення окремих підрозділів у виконавчих органах місцевих рад. Центр надання адміністративних послуг - це постійно діючий робочий орган або структурний підрозділ виконавчого органу міської , селищної ради або Київської , Севастопольської міської державної адміністрації , районної , районної у містах Києві , Севастополі державної адміністрації , в якому надаються адміністративні послуги через адміністратора шляхом його взаємодії з суб’єктами надання адміністративних послуг .

Також буде запроваджено посади « адміністратора - посадової особи органу , що утворив центр надання адміністративних послуг , яка організовує надання адміністративних послуг шляхом взаємодії з суб’єктами надання адміністративних послуг ». Враховуючи необхідність раціонального використання бюджетних коштів , що особливо актуально для місцевих бюджетів , жорсткою вимогою є забезпечення їх ефективної діяльності .

Варто зазначити , що рядом країн ЄС запроваджено новітній елемент управління ефективністю надаваних послуг . Ним є SMART метод , що передбачає розробку системи індикаторів , за якими відстежується динаміка якості надання публічної послуги . SMART в даному випадку – абревіатура англійських термінів : Specific ( конкретний ), Measurable (вимірюваний ); Achievable (досяжний ); Relevant ( відповідний ), Timed ( визначений в часі ).

Всі наведені поняття встановлюють вимоги до якості індикаторів . На думку розробників даної методології , вкрай важливим є забезпечення моніторингу « розвитку показників ефективності . Вони мають відігравати конструктивну роль в управлінні послугами . Існують певні характеристики , які будуть визначати їх ефективність » ( див . табл . 1).

Таблиця 1

Критерії для показників ефективного управління

Актуальність	Показники мають оцінювати аспекти діяльності, що є важливими для муніципалітету; вони повинні відображувати інтереси споживачів та впливових громадських організацій .
Достовірність	Дані мають сприйматися громадськими організаціями як надійні та достовірні, та підлягати незалежній перевірці . Важливо відноситися до процесу збору інформації уважно та прискіпливо . Залучення до роботи фахових співробітників допоможе забезпечити цей процес .
Своєчасність	Показники повинні містити інформацію , що має бути доступною для керівників та представників державних структур у будь -який час , коли вона їм необхідна , наприклад , для погодження бюджету та щоквартальних переглядів показників ефективності управління . Механізм збору даних , в тому числі своєчасність та періодичність , є дуже важливим .
Ясність	Показники мають бути простими , чітко визначеними та легкими у використанні ; вони мають надавати зрозумілу інформацію .
Зосередженість	Має використовуватися обмежена кількість ключових показників , які зосереджуються на найбільш важливих аспектах послуг , що надаються . Інакше , управління стає обтяжливим , а не надає певні можливості .
Порівнянність	Показники мають підлягати порівнянню у часі , а також порівнюватися з аналогічними в інших органах місцевої влади .
Приналежність	Повинно бути зрозуміло , якою мірою змінилися дані про ефективність в результаті власної діяльності муніципалітету , а не зовнішніх факторів , на які муніципалітет впливає лише опосередковано .
Економічна ефективність	Має бути надана можливість збору даних про ефективність за розумною ціною та протягом певного проміжку часу .
Гнучкість	Показники не мають обмежувати інновації . Вони повинні бути чутливими до змін .

Джерело : Toolkit IV on strategic municipal planning and performance management at local level [8].

На наше переконання, підходи до оптимізації надання муніципальних послуг органами місцевого самоврядування варто шукати у площині їх функцій, закріплених у законодавстві в аспекті повноважень . Констатовані більшістю дослідників проблеми неякісного, тобто – неадекватно потребам, надання муніципальних послуг, можуть, на нашу думку , бути вирішені за допомогою ряду механізмів. Зокрема – організаційному та правовому, як таких , що не потребують значного залучення коштів при реалізації . Їх застосування варто «відпрацювати » у системі органів місцевого самоврядування , в якій діють принципи організаційної, правової та фінансової автономії і, проаналізувавши їх наслідки, транслювати, з урахуванням специфіки системи, в органи державного управління .

Що стосується організаційного механізму оптимізації надання публічних послуг, то найбільш яскравим його виявом у даному контексті може слугувати запровадження системи управління якістю ( СУЯ ) надаваних муніципальних послуг. Найбільш відомі вітчизняні практики побудови СУЯ у виконавчих органах місцевого самоврядування – міста Бердянськ, Камянець -Подільський, Комсомольськ, Вінниця, Бориспіль, Славутич та ряд інших .

Необхідність забезпечити надання суб'єктам господарювання та громадянам адміністративних послуг сучасного європейського рівня, потреба у їх алгоритмізації, а також впровадження у Вінницькій міській раді системи управління якістю за міжнародним стандартом ISO 9001:2000 зумовили створення Центру адміністративних послуг « Прозорий офіс». Головною метою реалізації проекту була перебудова всієї системи надання адміністративних послуг мешканцям міста, а не просто запровадження тих чи інших окремих вдосконалень. Суть нових стандартів, які запроваджувались, полягала в орієнтації на задоволення потреб клієнтів , а не фахівців , які надають послуги. В рамках впровадження та реалізації проекту « Бориспіль – місто якості » під гаслом « Через якість — до міста європейського зразка » здійснюється надання якісних і доступних адміністративних послуг для громади міста ; створено реєстр адміністративних послуг та інформаційно -довідковий центр , має викликати більшу довіру громадян до органів місцевого самоврядування.

Що стосується правового механізму , то значний інтерес становить нормотворча діяльність місцевих рад. Так, Львівська міська рада прийняла Рішення № 175 від 18.02.2011 «Про затвердження Концепції покращання надання публічних послуг виконавчими органами міської ради». Лейтмотивом Концепції є продовження поступального розвитку демократичних засад управління територіальною громадою . « У 1996 році у Львівській міській раді, в одній з перших на Україні, запроваджений електронний документообіг ; у 2004 році створений уповноважений орган для роботи з мешканцями міста – відділ адміністративних послуг, який почав працювати за принципом “ єдиного вікна “ ; створений реєстр послуг; протягом 2004-2006 років прописані адміністративні процедури виконавчих органів та розміщені на офіційному сайті міської ради . У 2007 році створено управління «Дозвільний офіс ». У 2009 році відділ адміністративних послуг реорганізований у Центр обслуговування мешканців . З початку 2010 року Центри обслуговування мешканців починають працювати і у районних адміністраціях , у яких також запроваджені нові принципи роботи з відвідувачами , що у першу чергу , базуються на ввічливості , розумінні і бажанні допомогти , забезпеченні належних умов для прийому та реєстрації документів . У кінці 2009 року затверджений новий перелік послуг , який налічував 244 послуги . Протягом 2010 року цей перелік динамічно змінювався та доповнювався і станом на 20.10.2010 містив 348 послуг, що надаються виконавчими органами міської ради ». Аналіз Концепції дає підстави стверджувати , що її реалізація спрямована на досягнення основної мети – сприяти покращанню якості надання публічних послуг у місті Львові , що надаються виконавчими органами міської ради через запровадження “ універсамів послуг “. Запропонований «Універсам послуг » може інтерпретуватися як інституційна основа надання публічних послуг . На нашу думку , інституційна складова є інтегруючим фактором , що поєднує організаційний і правовий механізми .

Водночас, просторовою основою для функціонування як організаційного, правового механізмів, так і для формування ефективної інституційної складової є територіальна організація влади в країні . На порядку денному сьогодні стоїть питання розробки нової концепції державної регіональної політики . Як зазначається у Щорічному Посланні Президента України В.Ф.Януковича до Верховної Ради України у 2011 році : «Нова конфігурація адміністративно-територіальних одиниць має визначатися відповідно до надання публічних послуг на рівні законодавчо визначених соціальних стандартів ». Це додатково підтверджує чітку кореляцію між ефективним наданням адміністративних , у т.ч. муніципальних , послуг і управлінням регіональним розвитком, що є адекватним до поставлених цілей .

Як випливає з проведених досліджень, оптимізація діяльності місцевих органів публічного управління у сфері надання муніципальних послуг на регіональному рівні досягається шляхом застосування комплексу заходів . Суб’єкти впливу відносяться як до внутрішньої організації (прийняття рішення при запровадженні SMART-методу , тощо в структурі окремо взятого органу публічного управління ), так і зовнішньої надсистеми (затвердження відповідних програм на регіональному рівні , а згодом – і на державному ).

В результаті проведеного дослідження встановлено, що вітчизняна система надання муніципальних адміністративних послуг знаходиться на стадії формування . Визначено специфіку та переваги SMART-методу управління результативністю надаваних муніципальних послуг . Запропоновано комплекс інструментів, що здатен забезпечити ефективність надання муніципальних послуг, який , з урахуванням принципів синергетики, взаємопідсилює ресурси та можливості SMART-методу управління результативністю, потенціалу принципів організаційної та правової автономії.

1.3.Принцип надання муніципальних послуг

Послуги, що надаються органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями, які перебувають в їх управлінні становлять сферу публічних послуг. Залежно від суб'єкта, що надає публічні послуги, розрізняють державні та муніципальні послуги.

Державні послуги надаються органами державної влади (в основному виконавчої) та державними підприємствами, установами, організаціями, а також органами місцевого самоврядування в порядку виконання делегованих державою повноважень за рахунок коштів державного бюджету.

Муніципальні послуги надаються органами місцевого самоврядування, а також органами виконавчої влади та підприємствами, установами, організаціями в порядку виконання делегованих органами місцевого самоврядування повноважень за рахунок коштів місцевого бюджету.

Важливою складовою як державних, так і муніципальних послуг є адміністративні послуги. Адміністративна послуга - результат здійснення владних повноважень уповноваженим суб'єктом, що відповідно до закону забезпечує юридичне оформлення умов реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою (видача дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації тощо).

Уповноважений суб'єкт - орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, державне підприємство, установа, організація, що на виконання закону надає адміністративну послугу (далі - адміністративний орган).

Належність послуг до адміністративних визначається за такими критеріями:

- повноваження адміністративного органу щодо надання певного виду послуг визначається законом;

-послуги надаються адміністративними органами шляхом реалізації владних повноважень; - послуги надаються за зверненням фізичних та юридичних осіб; - результатом розгляду звернення є адміністративний акт, що має індивідуальний характер (паспорт, свідоцтво, ліцензія, дозвіл тощо); - надання послуг пов'язане із забезпеченням створення умов для реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів. Контрольна діяльність адміністративного органу (перевірки, ревізії, інспектування тощо) не є адміністративною послугою. Спеціально утворені для проведення контролю органи не можуть надавати платних послуг, пов'язаних з виконанням ними контрольних функцій.

Плата за адміністративні послуги

Особливо актуальними є проблеми віднесення окремих видів адміністративних послуг до платних, обґрунтованості розмірів плати за них, прозорості цього процесу. Надання адміністративних послуг на платній (безоплатній) основі, переліки адміністративних послуг, а також розмір плати за адміністративні послуги (у фіксованому розмірі на рівні середньої собівартості надання даного виду послуг) повинні визначатися виключно законами. Розмір плати за адміністративну послугу може бути підвищено, якщо це пов'язано з вимогами особи (наприклад за терміновість), публічні інтереси зумовлюють підвищені фінансові вимоги до отримувача послуги чи вид діяльності, яку він провадить, містить у собі певну загрозу інтересам суспільства, здоров'ю громадян або довкіллю. Потребує удосконалення механізм оплати адміністративних послуг, зокрема визначення строку внесення плати. Соціально вразливим категоріям громадян надаватиметься адресна допомога або компенсація для забезпечення оплати адміністративних послуг.

Підвищення якості надання адміністративних послуг.

Для підвищення якості надання адміністративних послуг необхідно: -максимально децентралізувати їх надання;

-забезпечити конкурентоспроможну оплату праці в адміністративних органах, сприяти виробленню у працівників мотивації для досягнення кінцевого результату, а не формального дотримання правил;

-розробити стандарти надання адміністративних послуг;

-запроваджувати сучасні форми надання адміністративних послуг, що дасть можливість організувати отримання всіх або найбільш поширених адміністративних послуг, які надаються на певному адміністративно-територіальному рівні, в одному приміщенні; здійснювати оплату послуг безпосередньо на місці.

Оцінка якості надання адміністративних послуг

Підвищенню якості надання адміністративних послуг сприятиме визначення критеріїв оцінки їх якості та стандартів надання.

Такими критеріями є:

результативність - задоволення потреби фізичної або юридичної особи в адміністративній послузі;

своєчасність - надання адміністративної послуги в установлений законом строк;

- доступність - фактична можливість фізичних та юридичних осіб звернутися за адміністративною послугою. Критерій доступності передбачає:

- територіальну наближеність адміністративного органу до отримувачів послуг;

- наявність транспортного сполучення, вказівних знаків, під'їзних шляхів та місць паркування для транспортних засобів фізичних та юридичних осіб;

- можливість вільного (безперешкодного) доступу до приміщення адміністративного органу;

- безперешкодне одержання бланків та інших формулярів, необхідних для звернення за адміністративною послугою, можливість отримання таких бланків з веб-сторінки адміністративного органу;

зручність - урахування інтересів та потреб отримувачів послуг у процесі організації надання адміністративних послуг. Критерій зручності передбачає:

- можливість вибору способу звернення за адміністративною послугою, у тому числі поштою, електронною поштою тощо;

- запровадження принципу "єдиного вікна";

- установлення адміністративним органом графіка приймання фізичних та юридичних осіб з урахуванням їх інтересів;

- удосконалення порядку оплати адміністративної послуги (плата у міру можливості повинна прийматися безпосередньо в приміщенні адміністративного органу);

відкритість - безперешкодне одержання необхідної для отримання адміністративної послуги інформації, яка розміщується на інформаційних стендах в адміністративних органах, на їх веб-сайтах друкується в офіційних виданнях та буклетах. Критерій відкритості передбачає:

- наявність інформації стосовно процедури надання певної послуги, переліку документів для її отримання із зразками заповнення таких документів, розміру та порядку оплати адміністративної послуги, посадових осіб, відповідальних за надання певних видів адміністративних послуг;

- можливість отримання інформації телефоном та електронною поштою, а також кваліфікованої консультативної допомоги;

повага до особи - ввічливе (шанобливе) ставлення до отримувача адміністративної послуги. Цей критерій включає:

- готовність працівників адміністративного органу допомогти отримувачеві послуги в оформленні документів;

- дотримання принципу рівності усіх громадян;

- забезпечення побутових зручностей в адміністративному органі;

професійність - належний рівень кваліфікації працівників адміністративного органу.

На основі зазначених критеріїв встановлюються стандарти надання адміністративних послуг.

Законодавче забезпечення розвитку системи надання адміністративних послуг

Розвиток системи надання адміністративних послуг, забезпечення належної якості їх надання потребує розроблення законодавства у цій сфері.

Першочергове значення має розроблення проектів та прийняття основоположних законів, які повинні визначити основні засади функціонування системи надання адміністративних послуг фізичним та юридичним особам.

Для підвищення якості надання адміністративних послуг органами виконавчої влади необхідно законодавчо визначити засади їх діяльності у цій сфері.

З метою реалізації Концепції слід:

сприяти прийняттю Законів України "Про Кабінет Міністрів України" та "Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади";

забезпечити розроблення проекту Адміністративно-процедурного кодексу України та сприяти його прийняттю Верховною Радою України;

переглянути законодавство з питань надання адміністративних послуг з метою його вдосконалення, зокрема виключення норм, які передбачають затвердження Кабінетом Міністрів України переліків платних послуг, якщо це не визначається спеціальними законами [5].

РОЗДІЛ 2: ПРОБЛЕМА МУНІЦИПАЛЬНОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ

2.1. Формування муніципальної служби в Україні

На сучасному етапі розвитку державотворення в українському суспільстві гостро постали питання стосовно того, що можна вважати муніципальним управлінням, чим воно відрізняється від державного і хто головний суб'єкт здійснення владних повноважень – чи можна його називати публічним службовцем?

Проблема полягає в тому, що за невизначеності термінів неможливо чітко зрозуміти, із чим саме ми повинні мати справу, коли йдеться про реформування діяльності органів державної влади, оскільки виникає запитання, що конкретно слід удосконалювати – державну службу чи службу в органах місцевого самоврядування; систему державного управління чи систему публічного адміністрування? У свою чергу, якщо мова, скажімо, про публічне адміністрування, то належить з'ясувати: воно потребує реформування чи створення основ? Відсутність чітких відповідей на поставлені запитання гальмує внесення змін в існуючу в Україні систему державного управління, необхідність в яких нині набула апогею актуальності.

Перш ніж розглянути тему публічного адміністрування й публічної служби, охарактеризуємо ті відомі суспільно-правові інституції, стосовно яких існує достатній обсяг інформації, зокрема опублікованої різними вченими й фахівцями, які вивчали це питання з різних боків. Такими інституціями є насамперед держава та державна служба.

Відповідно до конституційно-правового принципу поділу влади державна служба може бути представницькою, виконавчою йсудовою. Поза цими рамками залишається служба як професійна діяльність в органах прокуратури, що також повинна бути (і по суті) державною згідно зі статтею 9 чинного Закону України «Про державну службу», так само як і служба в органах Секретаріату Президента України, Ради національної безпеки і оборони України, Національного банку України та в деяких інших органах державної влади, функції яких відмінні від реалізації загальновідомими формами  державної влади.

Зауважимо, що сучасна державна служба організована і здійснюється з урахуванням специфіки різних сфер державної діяльності. Тому до неї відносять також військову службу, службу в органах внутрішніх справ, митних і податкових органах, органах податкової міліції тощо. Правове регулювання таких видів державної служби характеризується системністю, охоплюючи службу в органах усіх рівнів або службу у відповідних галузях (сферах) у цілому.

Беручи до уваги ці та інші види державної служби, виокремлюють два її основних типи:

1) цивільну (наприклад, служба в обласних чи районних державних адміністраціях своєї країни, в управлінських наднаціональних інституціях Євросоюзу);

2) мілітаризовану (військова служба, служба в органах внутрішніх справ, податковій міліції, митних органах, залізничних військах, гірничорятувальна служба).

У багатьох країнах сучасної Європи щодо працівників національних органів влади й наднаціональних інституцій застосовується термін «цивільні службовці». У перекладі з англійської civicозначає «громадянський». Отже, така назва щодо державних службовців, по-перше, підкреслює немілітаризований характер зазначеної категорії службовців, а по-друге, указує на юридичний зв'язок об'єкта та суб'єкта службової діяльності з державою, адже саме громадяни – це ті люди, які проживають на території відповідної держави і є основними носіями суверенітету.

Цивільна служба може бути:

· загальнофункціональною – здійснення загальних, традиційних, так би мовити стандартних, для будь-якої сфери діяльності державно-службових функцій, що не відрізняються галузевою специфікою (робота персоналу в адміністрації області, її відділах та управліннях,

у міністерствах, державних комітетах тощо);

·  спеціалізованою – реалізація особливих, установлених нормативно-правовими актами повноважень службовців, які обіймають посади в державних органах із чітко вираженою галузевою компетенцією, що накладає відбиток на практичну діяльність персоналу (суддівська, дипломатична служби, діяльність державного нотаріуса, служба на залізничному транспорті* та ін.).

Цивільна й мілітаризована служби можуть містити в собі різні ознаки одна одної, утворюючи об'єктивно необхідні державі підвиди для здійснення спеціальних функцій з особливою внутрішньогалузевою компетенцією. Таким чином, цивільна служба, будучи за своєю суттю немілітаризованим різновидом державної служби, дає змогу відносити до неї й ті категорії службовців, які не передбачені законодавством Україні про державну службу (зокрема, службовців залізничного обслуговування, державних нотаріусів, поштових службовців, також у цьому ракурсі можна розглядати викладачів державних вищих навчальних закладів).

Для мілітаризованої служби характерні відмінні від цивільної служби ознаки:

·  своєрідність професійного обов'язку службовців даної категорії, а саме – захист життя й здоров'я людей, забезпечення безпеки громадян і встановленого порядку управління, задоволення основних прав громадян і публічних інтересів, охорона громадського порядку і правопорядку,

·  наявність спеціальних дисциплінарних уставів, положень про дисципліну, обумовлених специфічними посадовими функціями мілітаризованих службовців;

·  особливі умови добору на службу, її проходження, присвоєння спеціальних звань, проведення атестації та припинення служби, особливий порядок притягнення до юридичної відповідальності.

За іншим критерієм сучасна служба може поділятися на такі два основних типи:

1) державну (включає в себе цивільну й військову служби);

2) громадську (до неї належать муніципальна служба, служба в державних організаціях і установах, апаратах політичних партій, громадських об'єднаннях, недержавних, некомерційних організаціях, приватних підприємствах тощо).

Такий поділ відображає думку авторів, які підтримують точку зору щодо недержавного характеру служби в органах місцевого самоврядування (муніципальної служби). Зокрема йдеться про громадську теорію походження місцевого самоврядування, одним з різновидів якої є доктрина «вільних громад», тобто природного існування місцевих спільнот, що мають своє, природне право на самоврядування. Цей підхід передбачає недержавну позицію як самого місцевого самоврядування, так і його службовців.

Державницька теорія місцевого самоврядування використовується зараз у багатьох країнах світу, зокрема в усіх країнах англосаксонської системи права. Так, у Канаді, відповідно до основних законів країни – Акта про Британську Північну Америку 1867 pоку і Акта про Конституцію 1982pоку, органи місцевого самоврядування підпорядковані провінційним (на півночі – територіальним) органам влади, що встановлюють і змінюють кордони територіальних одиниць, розробляють основи політики, у рамках якої діють муніципалітети. Крім того, у Франції, що, власне кажучи, є апологетом зовсім іншої – континентальної – системи права і громадської теорії походження місцевого самоврядування, «територіальна», або муніципальна, служба також належить до державної як окремий її підвид.

Говорячи про муніципальну службу, слід також звернутися до етимології слова: французький термін municipalпоходить від латинськогоmuniceps, що складається зmunus– обов'язок, посада іcapere– брати, одержувати. Отже, цей термін не можна розглядати як такий, що свідчить на користь однієї з теорій, оскільки він означає тільки виконання муніципальними чиновниками певних обов'язків. Сама ж природа цих обов'язків не розкривається. Хоча, з одного боку, очевидним є те, що за часів Стародавнього Риму існувала міцна держава – монополіст влади. З іншого боку, поняття «муніципальний» використовувалося французькими вченими, які побудували модель, що можна вважати першоосновою громадівської теорії місцевого самоврядування.

Таким чином, місцева служба (муніципальна служба або служба в органах місцевого самоврядування) розглядається у світі як різновид і державної служби, і громадської служби (разом з такими її підвидами, як служба в апаратах політичних партій, громадських об'єднань, недержавних, некомерційних організаціях, приватних підприємствах тощо).

Розглянувши терміни «державна служба», «цивільна служба», «муніципальна служба», «мілітаризована служба» та «громадська служба», перейдемо до основного питання, що полягає у визначенні поняття «публічна служба». Для цього насамперед потрібно з'ясувати, за яким критерієм слід виокремлювати публічну службу від інших її різновидів?

Зрозуміло, що для надання будь-якій службі статусу публічної сучасні політологи й фахівці в галузі державного управління ставлять за умову її належність до механізму реалізації публічної влади, тобто влади, яка поширюється на необмежене (чи обмежене) коло осіб і здійснюється через демократично сформовані органи. У цих органах працюють службовці певних категорій. І, якщо таку владу називати публічною (від слова public– суспільство), то службовці відповідно іменуватимуться публічними (тобто суспільними –такими, які служать українському суспільству в цілому). Саме в даному контексті вони відрізняються від службовців, котрі працюють у громадських організаціях, приватних підприємствах тощо.

Специфіка тут полягає у формі службових відносин. Ідеться про державно-службові правові відносини, службові відносини в громадських об'єднаннях та інших недержавних організаціях (комерційні організації, партії, фонди), органах місцевого самоврядування. Відмінності служби як виду діяльності в різних інституціях для кожного конкретного випадку зумовлюють установлення особливості статусу службовця. Наприклад, за параметрами й ознаками діяльності державні службовці суттєво відрізняються від службовців апаратів політичної партії, громадського об'єднання, комерційної організації, муніципальних органів.

Службовці, які працюють на користь акціонерів підприємства, також здійснюють певні владні повноваження, однак їхня влада носить суто внутрішньогосподарчий, економічний характер і поширюється на визначене коло осіб, котрі входять до складу акціонерного товариства, у якому, до речі, також на демократичних засадах обираються органи управління і представницький орган – збори акціонерів.

Щодо суспільної влади, то в її реалізації основна відмінність полягає в об'єкті владного впливу, а саме: є різниця за юридичною й територіальною ознаками, що

передбачають належність фізичної або юридичної особи (об'єкта владного впливу) до території та юрисдикції конкретної країни.

Розібратися в сутності й виявити основні риси публічної (суспільної) служби неможливо без попереднього визначення видів суспільно корисної діяльності людей, що може здійснюватися в таких формах:

· виробництво товарів (матеріальних цінностей), надання послуг;

· створення нематеріальних благ (духовних цінностей) –

написання книжок, статей, сценаріїв, постановка спектаклів, фільмів тощо;

·  забезпечення соціально-культурних потреб – підтримка соціально незахищених верств населення, праця в галузі освіти, надання медичної допомоги, збереження й розвиток історичних традицій, культурної спадщини та ін.

Досвід країн Європи також свідчить про наявність процесів державно-управлінського характеру навіть на наднаціональному рівні для інституцій Європейського Союзу. Євросоюз можна охарактеризувати швидше як державу, ніж як міжурядову організацію, а вплив його інституцій на внутрішнє суспільне життя країн-членів – як державно-управлінський. Причому система європейського управління має багаторівневий характер, ознаками якого на наднаціональному, національному, регіональному та місцевому рівнях є збільшення кількості суб'єктів управління, підвищення процесуальності, ефективності в деяких сферах політики, а також демократизму.

Адміністрування – це бюрократичне керування за допомогою наказів і розпоряджень замість конкретного керівництва. Звичайно, у сучасному розумінні «адміністрування» носить значно ширший характер, воно охоплює сферу державного управління, а також уключає в себе поняття «демократичного врядування». Проте для з'ясування змісту терміна «публічне адміністрування» необхідно чітко розмежувати поняття «державне» і «публічне». Державне управління – це діяльність особливого роду, зміст якої полягає у виконанні законів та інших актів органів державної влади шляхом різних форм організуючого впливу на суспільні явища та процеси.

Щодо того, як визначити публічне адміністрування, в Україні існують різні думки. Уважається, що головна суть публічної адміністрації, яку представляють чиновники всіх рівнів, бути приязною, по-перше, до громадян – оскільки вони платять податки й мають право очікувати ретельного, термінового й ввічливого вирішення їхніх справ, по-друге, до підприємців – тому що вони теж платять податки й хочуть справедливості з боку держави. Такий підхід висуває певні вимоги, яким мають відповідати державні службовці для виконання своїх функцій. Ці вимоги розцінюються як необхідні кроки, що повинна здійснити держава назустріч суспільству. Проте в такому разі йдеться про державне адміністрування, яке має бути наближене до суспільних вимог, а не про публічне (суспільне), адже суспільство не може адмініструвати само себе.

Іншим змістовним навантаженням наділяють публічне адміністрування ті, хто передбачають у ньому обов'язкову демократичну складову – так зване демократичне врядування. Зокрема, відомий західний учений і філософ Дж. Міль у своєму есе «Про свободу» указав, що врядування є водночас і величезною силою, яка впливає на людські душі, і сукупністю заходів з організації суспільного життя. На його думку, суспільство, де панує варварська сваволя, за якої кожен індивід живе задля себе, хіба що зрідка підкоряючись зовнішньому контролю, практично не здатне хоч трохи просунутися у своєму цивілізаційному розвитку доти, доки його члени не навчаться покорі. Тому врядування над таким суспільством має полягати й у тому, щоби примусити його коритися.

Отже, поняття служби в державі розглядається по-різному: як вид діяльності людини, як соціально-правовий інститут, як діяльність у системі державних органів, як духовна діяльність і т. ін. Іншими словами, служба полягає як у класичному управлінні, здійсненні державної діяльності, забезпеченні самого управлінського процесу, так і в діяльності щодо врядування, організації взаємозв'язку держави та суспільства, а також у соціально-культурному обслуговуванні людей.

З огляду на зазначене раніше, усіх службовців, які перебувають на службі в державі, можна класифікувати за критерієм їхньої діяльності:

1) службовці державних органів;

2) службовці державних установ, підприємств, організацій

і об'єднань;

3) посадові особи місцевого самоврядування (муніципальні службовці);

4) службовці прибуткових та неприбуткових недержавних організацій;

5) службовці громадських об'єднань;

6) службовці виконавчих органів міжнародних, іноземних

і змішаних організацій.

Таким чином, звужуючи коло публічної (суспільної) служби до державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, ми штучно створюємо підсистему суспільної служби за однією ознакою: службовці цієї підсистеми обов'язково є носіями публічної влади.

Однак цього принципу на практиці часто не дотримуються. Так, відкритим залишається питання щодо того, яку владну функцію можна визначити в діяльності державних службовців Національної академії державного управління при Президентові України або Національного центру з питань євроатлантичної інтеграції України, інших організацій та установ, працівники яких віднесені сучасним українським законодавством до категорій державних службовців. Звичайно, службовці, які працюють в подібних державних установах, не реалізують владно-управлінської функції, тобто функції публічної влади, а тому за критеріями, визначеними вище, не можуть бути публічними (суспільними) службовцями.

Відтак, коли йдеться про державну службу, зрозуміло, що сама належність службовця до державно-управлінського механізму, органів та установ держави виправдовує його статус.

У випадку з публічними (суспільними) службовцями все набагато складніше.

В Україні здавна є визнаною римська теорія походження сучасного права, що передбачає розмежування на публічне та приватне право. Згідно з нею до державних і муніципальних службовців належать співробітники органів публічної влади, які працюють на професійній основі й виконують завдання цих органів (наприклад, державних органів або органів місцевого самоврядування), і співробітники структур, які є юридичними особами публічного права (наприклад, державних адміністрацій, органів муніципального утворення [8].

2.2. Актуальні проблеми публічної служби в Україні

Політико-правові процеси, які сьогодні відбуваються в Україні, зумовили необхідність переглянути державно-службове законодавство на предмет його оновлення і усунення наявних колізій. Важливе значення має створення в Україні цілісного інституту публічної служби. У світі немає жодної універсальної моделі, яку можна було б використати під час формування національного інституту публічної служби. Проте врахування досвіду зарубіжних країн, передовсім членів Європейського Союзу, дасть змогу визначити основні засади публічної служби в Україні і сприятиме створенню відповідної законодавчої бази. Поняття ”публічна служба” набуває поширення у законодавстві більшості європейських держав після Першої світової війни. Формування цілісного інституту публічної служби у нашій державі вперше було передбачено в Концепції адміністративної реформи в Україні 1998 р. Однак завдання реформи залишилися, значною мірою, не реалізованими. Серед них і питання створення цілісної моделі національної публічної служби загалом та оновлення її складових – державної служби і служби в органах місцевого самоврядування. Відповідно до Концепції адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу, потрібно дослідити і реально оцінити власні здобутки у цій сфері та вивчити і проаналізувати відповідне законодавство та практику його застосування в зарубіжних країнах. Це надасть змогу пришвидшити процес урегулювання публічно-службових відносин. Проте не було проведено комплексного дослідження публічно-службових відносин і не вироблено виваженої позиції щодо самого поняття “публічна служба”. Сьогодні єдиним законодавчим актом, який містить дефініцію цього поняття, залишається Кодекс адміністративного судочинства України. Тому питання формування публічної служби в Україні не втратили своєї актуальності. Розкрити природу публічної служби можна через з’ясування змісту таких понять, як “публічна влада” і “публічна адміністрація”. Як відомо, правове регулювання суспільних відносин забезпечують норми приватного і публічного права, тоді як приватне право має захищати інтереси окремих осіб, публічне право регулює відносини за участю держави в особі її органів. Сучасні політичні і соціально-економічні процеси значно підвищують роль держави у вирішенні суспільних завдань, у забезпеченні реалізації прав і свобод громадян. Своєю чергою це підвищує потребу в регулюванні публічно- службових відносин. Публічне право регулює відносини, пов’язані з правовим механізмом організації і функціонування держави та її органів, тобто реалізацією публічної влади. Як зазначено в академічному курсі “Адміністративне право України” (Загальна частина), остання характеризується, “по-перше, легальністю застосування сили у межах держави, по-друге, верховенством і обов’язковістю її рішень для будь-якої іншої влади, знеособленістю, загальністю, різноманітністю ресурсів тощо”. З метою реалізації публічної влади у державі формується система органів виконавчої влади. Однак, з метою забезпечення повноти виконання завдань держави і доступності надання адміністративних послуг населенню, деякі публічно-владні повноваження делегуються органам місцевого самоврядування. самоврядування завданняпублічної адміністрації реалізуються. Цей момент і зумовлює доцільність дослідження проблем розвитку державної служби і служби в органах місцевого самоврядування в єдиній площині – як публічної служби.

Поняттям “публічна служба” доцільно охопити передусім, два основні види службової діяльності – державну службу і службу в органах місцевого самоврядування. Аргументом є той факт, що обидва види служби об’єднує спільна мета діяльності, пов’язана з виконанням завдань і функцій держави, спрямованих на забезпечення загальнодержавного (публічного) інтересу, який визначається політичною владою у формі загальнообов’язкових правових норм. Наприклад, у ст. 2 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” наголошено: “Місцеве самоврядування в Україні є гарантованим державою правом та реальною здатністю територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України”. Служба в органах місцевого самоврядування (муніципальна служба) слугує з метою реалізації завдання, які визначає територіальна громада, чи представницькі органи місцевого самоврядування у межах своєї компетенції, а також і ті, що делеговані державою. Правова природа служби в органах місцевого самоврядування засвідчує як про можливість, так і доцільність зачислення її до публічної служби. Після прийняття Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” (1997 р.) дія Закону “Про державну службу” (1993 р.) була поширена і на діяльність посадових осіб органів місцевого самоврядування. Ситуацію у правовому регулюванні служби в органах місцевого самоврядування змінило прийняття Закону України “Про службу в органах місцевого самоврядування” від 7 червня 2001 р. В Україні створена і діє єдина система органів управління у сфері державної служби і служби в органах місцевого самоврядування, яку очолює Головне управління державної служби. Основним завданням Головдержслужби України є участь разом з іншими державними органами у формуванні та проведенні державної політики у сфері державної служби та служби в органах місцевого самоврядування. Органи управління розробили і запровадили єдину програму навчання і підвищення кваліфікації державних службовців і службовців органів місцевого самоврядування. Єдині засади у виконанні кадрової політики в органах державної влади і органах місцевого самоврядування також свідчать про можливість і доцільність формування цілісного інституту публічної влади з єдиним центром управління .

РОЗДІЛ 3:ФОРМУВАННЯ СУЧАСНОГО ІМІДЖУ МУНІЦИПАЛЬНОГО СЛУЖБОВЦЯ

3.1. Визначення поняття та складових іміджу муніципального службовця

Імідж  — штучний образ, що формується у суспільній чи індивідуальній свідомості засобами масової комунікації і психологічного впливу. Імідж створюється з метою формування у масовій свідомості певного відношення до об’єкта. Може поєднувати як реальні якості об’єкта, так і надумані, неіснуючі .  Отже, якщо йдеться про імідж, то маємо на увазі образ,  те,  що ми у першу чергу бачимо і оцінюємо. Не тільки те, що зовні, але, так би мовити, «всередині» - саму суть: спосіб мислення, дії, вчинки тощо.

Отже, для муніципального службовця в першу чергу імідж – це достойний представницький  вигляд. Стриманий, діловий, неяскравий, але стильний, сучасний, з необхідними аксесуарами.

Проте зовнішній вигляд – це лише оболонка, гарна картинка. Адже для виконання завдань і функцій держави цього явно замало. Що ж очікують громадяни від муніципального службовця? Уваги, шанобливого ставлення, розуміння і допомоги.  Зовнішній вигляд без внутрішнього глибоко морального наповнення не відповідає потребам.

Тому муніципальний службовець повинен дотримуватись принципів службового етикету, який втілюється безпосередньо в моральних вимогах до культури взаємовідносин таких, як: гуманізм, людяність; ввічливість (коректність; шанобливість, ґречність; люб'язність; делікатність); тактовність, скромність, точність.

Запропонований список не є вичерпним, його можна доповнювати чи зменшувати, виокремлювати групи, види, форми моральних якостей. У дослідженнях, що стосуються муніципальної служби, визначаються ще такі цінності, як взаємодовіра, толерантність, чесність, непідкупність, професійна честь,  відповідальність,  підзвітність закону та громаді,  патріотизм тощо.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про державну службу» муніципальний службовець – це особа, яка здійснює професійну діяльність на посаді у державному органі та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави, має відповідні службові повноваження та одержує заробітну плату за рахунок державних коштів [18, с. 490]. Для практичного виконання завдань і функцій держави державний службовець повинен володіти такою рисою, як професіоналізм.

Професіоналізм — це передусім здатність муніципального службовця визначати з урахуванням умов і реальних можливостей найбільш ефективні шляхи та способи реалізації поставлених перед ними завдань у межах нормативно визначених повноважень .

Стосовно муніципальних службовців їх професіоналізм насамперед передбачає наявність вищої освіти (кваліфікації спеціаліста чи магістра). Муніципальні службовці мають також отримати певну професійну підготовку в галузі муніципального управління, муніципальної служби, конституційного, адміністративного та інших галузей права, економіки.

Оскільки функціональні обов’язки посад муніципальних службовців мають певну фахову спрямованість, то державний службовець повинен мати вищу освіту за спеціальністю, яка відповідає вимогам професійно-кваліфікаційної харак­теристики. Професіоналізм муніципального службовця покликаний забезпечити якісне виконання посадових обов’язків, стабільність державної служби, постійну готовність до підготовки та реалізації рішень із складних завдань, можливість підвищення своєї кваліфікації та ін.

Галузі та сектори економіки, сфери муніципального управління потребують високого «галузевого» професіоналізму. Службовцям різного профілю органів державної влади (міністерств, державних комітетів, тощо) та різних рівнів (центральні органи, територіальні органи центральних органів, місцеві органи виконавчої влади) потрібні значною мірою різні знання, професійні вміння та навички.

До професійних якостей муніципального службовця слід віднести також організацію руху інформації не лише відповідно до загальнодержавних інтересів, а й у громадянському правовому полі, що забезпечується Конституцією держави. Тому професійним обов'язком муніципальних службовців є вміння відбирати, обробляти, аналізувати інформацію, захищаючи права і гідність людини й пускати в обіг лише таку, без якої не можна розв'язати завдання саме в інтересах людини і держави.

Професійним за своїм змістом є виконання муніципальним службовцем своїх службових обов'язків, ініціатива і творчість у роботі. Моральна вимога має в управлінському професіоналізмі особливе навантаження, оскільки йдеться про постійне існування неадекватності державної функції, правового нормативу й реального життя. Сумління муніципального службовця як вияв культури державного управління, полягає не у загальноприйнятому “гідному” ставленні до своїх обов'язків, а в професійному вмінні доводити правову норму до життя, максимально ефективно використовувати її потенціал відповідно до конкретної ситуації, конкретного управлінського завдання. У цьому контексті стає більш зрозумілою вимога Закону України “Про державну службу” до державних службовців виявляти в роботі ініціативу та творчість, хоч вони не мають правових характеристик і можуть сприйматися лише в технологічному спілкуванні колег. Тому ініціатива і творчість у діяльності державних службовців повинні мати професійно-правові обмеження, проявлятися як культура державного управління в разі нестачі правового підґрунтя щодо певної управлінської ситуації, і має бути доповнена професіоналізмом державного працівника, рівнем його державницького мислення згідно з чинною Конституцією України і згаданим законом.

Реалізація принципу професіоналізму в першу чергу потребує постійного професійного розвитку персоналу муніципальної служби, що має забезпечуватися активним функціонуванням, високим ступенем організації та науково-методичного керівництва системою підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців. Навчання можна розглядати як довгостроковий процес, складний за змістом, динамічний залежно від соціально-економічного стану держави, що має здійснюватися диференційовано з огляду на професійні обов’язки та повноваження державних службовців відповідно до цілей та завдань органів державної влади та місцевого самоврядування. У зв'язку з цим варто ставити питання про перехід від інформаційного до моделюючого навчання. Адже для сучасного державного службовця важливі не просто самі по собі знання, а здатність ефективно діяти в різних реальних ситуаціях.