1dobrynin_n_m_rossiyskiy_federalizm_stanovlenie_sovremennoe_s

чения со значениями показателя Иоб и с показателем дифференциации субъектов Российской Федерации по производству ВРП на душу населения, рассчитанными на основе данных государственной статистики аналогично показателю уровня дифференциации субъектов по обеспеченности расходов бюджета субъектов «собственными» бюджетными доходами, но с использованием медианного значения производства ВРП на душу населения (чтобы снизить влияние ряда сверхвысоких показателей, характерных для некоторых субъектов федерации). Результаты представлены в табл. 21.

Т а б л и ц а 2 1

Дифференциация субъектов Российской Федерации по доходной обеспеченности бюджетов, относительному

благополучию текущей бюджетной ситуации и производству ВРП

Продолжение табл . 2 1

Окончание табл . 2 1

Уровень межсубъектной дифференциации, иллюстрируемой данным показателем, определяется различными факторами.

Коэффициент корреляции между рядами значений коэффициента межрегиональной дифференциации доходной обеспеченности бюджета и Иоб составляет всего 0,221. Можно сказать, что при расчете Иоб значение показателя относительной обеспеченности бюджетных расходов субъекта «собственными» доходами играет незначительную роль. Вме-

243

сте с тем величина показателей бюджетной обеспеченности на душу населения оказывает наибольшее влияние на значение Иоб: коэффициент корреляции между Иоб и ОНСДБ равен 0,875. То есть чем она выше по сравнению с усредненным (медианным) значением, тем более высоким является значение Иоб.

Несомненно, доходность бюджета территории напрямую зависит от объема налогооблагаемой базы региона, что заставляет говорить о наличии прямой и весьма значимой зависимости между коэффициентом дифференциации субъектов Российской Федерации по производству ВРП на душу населения и коэффициентом межрегиональной дифференциации доходной обеспеченности бюджета: наибольшим значениям первого должны соответствовать наибольшие значения второго.

Можно утверждать, что зависимость между объемом доходов, получаемых бюджетом субъекта за счет собственных доходных источников, и производством ВРП на душу населения в регионе очевидна. Но насколько значительной она является? Можем попытаться оценить ее при помощи имеющихся показателей. Коэффициент корреляции между значениями коэффициента межрегиональной дифференциации доходной обеспеченности бюджета и коэффициента дифференциации субъектов по производству ВРП на душу населения составляет 0,442. Это говорит о средней силы положительной связи между показателями. Однако, судя по тому, что значение коэффициента корреляции не достигает 0,5, можно сделать вывод о наличии, как минимум, еще одного серьезного фактора, влияющего на объем «собственных» бюджетных доходов субъекта. Этот фактор, как представляется,— модель управления финансовыми ресурсами и финансовыми потоками на территории субъекта, а также (хотя и в меньшей степени) реализуемый на территории региона подход к управлению социально-экономическим развитием. В комплексе эти составляющие определяют эффективность системы регионального управления.

Из рассмотренных выше данных логично вытекает следующий вопрос: почему, например, Республика Калмыкия, ВРП которой из расчета на душу населения составляет 46,1 тыс. руб., по показателю Иоб находится на 76-м месте, в то время как ее соседи, Волгоградская, Астраханская области, Краснодарский, Ставропольский края, производя ВРП на душу населения меньше, занимают 63, 52, 49 и 68-е места соответственно? Напрашивается вывод: существующая на территории данных областей и краев модель управления позволяет использовать имеющийся потенциал более эффективно. Можно заключить: показатель относительного благополучия текущей бюджетной ситуации Иоб и коэффициент межрегиональной дифференциации доходной обеспеченности бюджета испытывают влияние не только сложившейся на территории субъекта федерации социально-экономической ситуации, но и в значительной степени — эффективности регионального управления.

244

Остается одно важное замечание. Данная группировка субъектов Российской Федерации отражает ситуацию в сфере государственных финансов на их территории, обеспеченности населения средствами бюджетов субъектов, однако, хотя на основе этого можно делать в целом верные выводы о состоянии экономики и уровня жизни населения на территории субъекта, не следует эти выводы абсолютизировать.

Таким образом, индекс относительного благополучия текущей бюджетной ситуации может использоваться как индикатор эффективности государственного управления на территории того или иного региона. Вместе с тем было бы слишком упрощенным подходом использовать его в качестве единственного индикатора. Помимо оценки состояния системы государственных финансов региона для изучения качества государственного управления на его территории необходима характеристика и других сторон социально-экономической жизни территории. Показатель Иоб в таком случае в соответствии с приведенной ранее контурной схемой описания социально-территориальной общности (см. рис. 3) будет стержневым показателем эффективности государственного управления. Аналогичные интегрированные показатели можно выработать и для других подсистем социально-территориальной общности, установив между ними связи и соотношения в рамках единой системы показателей оценки эффективности государственного управления. Приоритетными с точки зрения оценки региональной эффективности здесь должны быть показатели социального развития субъекта федерации.

5.1.5. Новая территориальная структура Российской Федерации:

принципы формирования и субъектный состав

Теперь на основе представленных данных возможно создать мо-

дель укрупнения ряда субъектов федерации с целью формирова-

ния регионов с более стабильной бюджетной ситуацией, серьезной стартовой основой для дальнейшего социально-экономического развития, расширения и укрепления налогооблагаемой базы субъекта и, как следствие, повышения благосостояния населения и обеспеченности его социальными услугами.

Было бы логично выбрать в качестве критериев улучшения бюджетной ситуации в новообразуемом регионе следующие:

•улучшение ситуации в половине (или более) субъектов, вошедших

вновый регион, при одновременном приближении к усредненным по совокупности субъектов значениям бюджетной обеспеченности (в каче-

стве усредненных при расчете Иоб и при сравнении показателей обеспеченности населения субъектов средствами бюджетов субъектов можно использовать медианы показателей, которые отчасти нивелируют сильное влияние сверхвысоких значений бюджетной обеспеченности в

245

субъектах-лидерах на усредненное значение показателя при расчете по формуле средней арифметической простой);

• как можно большее абсолютное значение индекса благополучия текущей бюджетной ситуации, в идеале — как можно выше нуля.

Сообразно разработанным критериям бюджетной обеспеченности и примерному учету географического фактора можно предложить следующий субъектный состав Российской Федерации:

1)Алтайская губерния (территория Алтайского края и Республики Алтай);

2)Амурская губерния (территория Амурской области);

3)Архангельская губерния (территория Архангельской области, включая Ненецкий автономный округ);

4)Валдайская губерния (территория Тверской, Смоленской, Брянской и Калужской областей);

5)Владимирская губерния (территория Владимирской, Ивановской, Костромской и Ярославской областей);

6)Волжская губерния (территория Пензенской, Самарской, Саратовской и Ульяновской областей);

7)Вологодская губерния (территория Вологодской области);

8)Вятско-Камская губерния (территория Кировской, Пермской областей (включая территорию Коми-Пермяцкого автономного округа), Удмуртской Республики);

9)Западно-Сибирская губерния (территория юга Тюменской области и Курганской области);

10)Иркутская губерния (территория Иркутской области, включая Усть-Ордынский Бурятский автономный округ);

11)Кабардино-Балкарская Республика;

12)Калининградская губерния (территория Калининградской области);

13)Камчатская губерния (территория Камчатской области, включая Корякский автономный округ);

14)Карачаево-Черкесская Республика;

15)Карельская губерния (территория Мурманской области и Республики Карелия);

16)Кемеровская губерния (территория Кемеровской области

иРеспублики Хакасия);

17)Красноярская губерния (территория Красноярского края, включая Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа);

18)Кубанско-Донская губерния (территория Ростовской области, Краснодарского края и Республики Адыгея);

19)Магаданская губерния (территория Магаданской области);

20)Московская губерния (территория Московской области и Москвы);

246

21)Нижегородская губерния (территория Нижегородской области, республик Мордовия, Чувашия и Марий Эл);

22)Обь-Иртышская губерния (территория Омской, Томской

иНовосибирской областей);

23)Окско-Донская губерния (территория Липецкой, Воронежской, Тамбовской, Белгородской, Орловской, Курской, Рязанской и Тульской областей);

24)Оренбургская губерния (территория Оренбургской об-

ласти);

25)Прикаспийская губерния (территория Республики Калмыкия, Астраханской и Волгоградской областей);

26)Приморская губерния (территория Приморского края);

27)Псковско-Новгородская губерния (территория Псковской

иНовгородской областей);

28)Республика Башкортостан;

29)Республика Дагестан;

30)Республика Ингушетия;

31)Печорская губерния (территория Республики Коми);

32)Республика Северная Осетия (Алания);

33)Республика Татарстан;

34)Республика Тыва;

35)Республика Бурятия;

36)Республика Саха (Якутия);

37)Санкт-Петербургская губерния (территория Ленинградской области и Санкт-Петербурга);

38)Сахалинская губерния (территория Сахалинской области);

39)Ставропольская губерния (территория Ставропольского

края);

40)Уральская губерния (территория Свердловской и Челябинской областей);

41)Хабаровская губерния (территория Хабаровского края и Еврейской автономной области);

42)Чеченская Республика;

43)Читинская губерния (территория Читинской области, включая Агинский Бурятский автономный округ);

44)Чукотская губерния (территория Чукотского автономного округа);

45)Югорская губерния (территория Ханты-Мансийского автономного округа);

46)Ямальская губерния (территория Ямало-Ненецкого автономного округа).

Итак, предлагаемый нами новый субъектный состав федерации включает в себя 46 субъектов.

247

В проблемном с точки зрения политической и социальной безопасности регионе, включающем в себя территории северокавказских республик, ситуацию предлагается оставить в том виде, в каком она пребывает сейчас, поскольку изменения субъектного состава могут обострить существующие проблемы и выявить целый комплекс новых.

Нужно оговориться, что перед нами не окончательный вариант, в будущем вполне реально произвести укрупнение некоторых из вышеуказанных субъектов, если это будет признано необходимым и возможным.

Однако при укрупнении субъектов необходимо соблюсти определенные правила, которые позволят избежать опасности принятия ошибочных решений.

Во-первых, укрупнение субъектов федерации, несомненно, должно способствовать формированию новых регионов, обладающих достаточно мощной социально-экономической системой, на территории которых будут функционировать более или менее целостные хозяйственные комплексы. В силу этого регионы будут определяющим образом влиять на развитие таких комплексов как единого целого (а не пытаться управлять развитием какой-либо одной из частей народнохозяйственного комплекса, функционирующего на самом деле на территориях разных субъектов, что требует дополнительных усилий по согласованию деятельности органов государственной власти этих субъектов). Тогда станет возможной опора на собственные источники развития.

Тем не менее не следует упускать из виду, что укрупнение субъектов федерации не должно порождать суперрегионов, это приведет лишь к новому витку социально-экономической дифференциации. При этом экономика наиболее мощных субъектов (в нынешней Тюменской области (с округами) производство ВВП на душу населения превышает аналогичный средний по России показатель в 10 раз) станет к тому же в большей степени самодостаточной, что будет вести к разрыву между их экономическими интересами и экономическими интересами остальных, т. е. в регионе должны присутствовать собственные источники развития, и вместе с тем он должен быть заинтересован в тесном экономическом взаимодействии с другими регионами федерации, являясь не только производителем собственного продукта, но и потребителем произведенного вне его границ.

Во-вторых, при объединении следует учитывать сходство экономических систем, функционирующих на объединяемых территориях, так чтобы в рамках одного субъекта можно было выделить направления экономического развития, не являющиеся разнополюсными. На каждой из объединяемых в один субъект территорий должно присутствовать некоторое количество схожих отраслей специализации, которые позволят интегрировать усилия экономики региона в рамках разработки и осуществления приоритетных направлений развития. Диверсифицированность региональной экономики не должна разобщать регион. Принципиальное различие территориальной специализации будет способст-

248

вовать в основном распылению ресурсов, в результате чего выбор будет сделан, скорее всего, в пользу направления, обещающего наиболее значительную и вместе с тем максимально быструю отдачу в ущерб другим, не менее перспективным (но в долгосрочном отношении) направлениям. В основном предложенная субъектная структура федерации не нарушает обозначенных выше принципов.

Вкачестве не соответствующей названным принципам ошибки укрупнения можно привести пример объединения юга Тюменской области

свходящими в ее состав автономными округами. Сюда также относятся и проекты укрупнения в единый регион Курганской, Омской и Тюменской (вместе с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами) областей. В результате такого укрупнения Российская Федерация получает сверхмощный субъект, обладающий к тому же стратегически важным экономико-географическим и геополитическим положением: он разделяет территорию России на две большие части — Запад и Восток.

Интегрированная таким образом Тюменская область станет геополитической «осью разрыва» Российской Федерации, по которой, при любом ослаблении системы российской государственности, может произойти распад России на 3–4 отдельных государства.

Производя политическое объединение Тюменской области, мы закладываем под существование российского федерализма «бомбу» куда более серьезную, чем национально-территориальное деление, тем более что развитие системы нефте-, газопроводов в направлении на Китай и Казахстан создаст в ближайшем будущем предпосылки для инфраструктурной независимости Тюменского макрорегиона от остальной федерации.

Кроме того, данный регион будет постоянным источником социаль- но-экономической и политической напряженности. После образования он сразу же «распадается» на два субрегиона — северный и южный — с совершенно разными экономическими интересами в силу того, что их экономические системы весьма различны. А по причине политических

разногласий и об успешном социально-экономическом развитии говорить затруднительно66.

Вэкономике Ханты-Мансийского автономного округа по объективным причинам преобладают отрасли, имеющие сырьевую специализацию, связанную с добычей на его территории нефти (рис. 6).

Схожей структурой обладает экономическая система Ямало-Ненец- кого автономного округа (рис. 7), некоторое отличие имеется лишь в отрасли специализации: для него это добыча природного газа, а не нефти, как в Ханты-Мансийском округе.

66 О существовании сильной положительной связи между политическим согласием, стабильностью политической ситуации и успешностью социально-экономического развития см., напр.: Березина Е. А., Ионкин В. П. Воздействие политических факторов на экономическое развитие региона // Регион: Экономика и социология. 2003. № 2. С. 66–75.

249

Напротив, экономика юга области имеет иную структуру (рис. 8). С учетом этого обстоятельства можно сказать, что производственный комплекс Тюменской области по структуре в большей степени схож с производственным комплексом Курганской области (рис. 9).

Помимо сходства структуры промышленности, Курганская и юг Тюменской области обладают достаточно развитым сельскохозяйственным комплексом, уникально позиционирующим их в условиях Сибири.

В этих условиях сырьевая ориентация региона, в случае включения в него еще и автономных округов, послужит сдерживающим фактором для развития иных отраслей промышленности кроме нефте-, газодобычи и переработки. Есть риск, что «южные» территории будут становиться все в большей степени экономически зависимыми от «северных», а эту зависимость в экономической сфере местные политические элиты постараются компенсировать усилением политического, властного влияния. Экономическая несхожесть «северных» и «южных» территорий усугубится постоянными политическими разногласиями между «северными» и «южными» политическими элитами (наследие трехсубъектной структуры Тюменской области, различность воззрений по поводу статуса области и округов и их взаимодействия, причем не только политических элит, но и рядового населения. Возникновение на этом фоне в высшей степени самодостаточного и мощного в экономическом отношении региона, который будет способен в значительной мере влиять на принимаемые федерацией решения, повлечет за собой либо нарастание внутрирегионального сепаратизма, ведущего в конечном итоге к параличу региональной системы государственного управления и фактическому распаду региона, либо усугубление все большего политического и социально-экономического разрыва между ним и остальными субъектами, а также федерацией в целом.

Идея повышения статуса Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов соответственно до Ямальской и Югорской областей в последнее время находит широкую поддержку в политических элитах региона. Так, губернатор Ямало-Ненецкого автономного округа Ю. В. Неелов на пресс-конференции после заседания Совета губернаторов отметил: «Если ведется сейчас активная дискуссия, что надо укрупнять субъекты, по моему мнению, нужно говорить о том, что появились самодостаточные субъекты, которые давно выросли из своего сегодняшнего статуса и готовы к его повышению. Примером этому являются ЯмалоНенецкий и Ханты-Мансийский автономные округа. России от этого будет только лучше. Мы своей работой доказали, что округа самостоятельные, от их работы во многом зависит экономика России, и почему бы сегодня не сообщить, что мы “выросли из своих штанишек” и готовы сегодня быть по статусу областью»67.

67 Тюменские губернаторы об идее укрупнения субъектов федерации // http://www. regions.ru.

250