1dobrynin_n_m_rossiyskiy_federalizm_stanovlenie_sovremennoe_s
.pdfТеряет смысл выделение каких-то конкретных налогов как федеральных, региональных и муниципальных, поскольку распределение их в рамках бюджетной системы в любом случае происходит централизованно на уровне федерации, причем степень свободы региональных и муниципальных властей еще в большей степени ограничивается в отношении как установления ставок налогов, так и распределения поступающих средств (см., например, п. 3 ст. 58 указанного проекта, касающийся обязательности отчислений в местные бюджеты части региональной доли от налога на доходы физических лиц).
Согласно данному законопроекту, бюджеты регионов в значительной мере лишаются ренты от добычи полезных ископаемых (углеводородного сырья) на территории субъекта (что особенно тяжело отразится на бюджетах добывающих моноспециализированных регионов), а муниципалитеты лишаются их вовсе. При этом в Конституции России зафиксировано положение, определяющее природные ресурсы как основу жизни и жизнедеятельности народов, проживающих на данной территории (п. 1 ст. 9). В качестве основных налогов, которые могли бы восполнить потери от сокращения до 5 % доли региональных бюджетов в поступлениях от данных налогов (а по природному газу их вообще планируется полностью централизовать в федеральный бюджет), оказываются выделены налоги на доход физических лиц и прибыль организаций. Но остальные отрасли промышленности таких территорий зачастую не являются развитыми настолько, чтобы компенсировать значительное сокращение бюджетных доходов. Многие из основных плательщиков этих налогов — организации, добывающие углеводородное сырье, и их владельцы — физические лица — уплачивают их отнюдь не по месту деятельности добывающих предприятий. При общем сокращении финансовых ресурсов регионов финансовая поддержка муниципалитетов всех уровней через систему специальных бюджетных фондов, обозначенных в законопроекте, целиком и полностью ложится на региональный бюджет.
Уже говорилось об институте временной финансовой администрации, осуществляемой федеральными органами власти по отношению к субъекту РФ (гл. 19.1 рассматриваемого проекта изменений в Бюджетный кодекс, ст. 168.1–168.6). Предлагаемое введение института временной федеральной финансовой администрации, которая, будучи чрезвычайной мерой, по сути дела означает «банкротство» региональных властей, не сопровождается никакими предложениями по формированию механизмов разработки и реализации федеральной политики, направленной на расширение и укрепление налогооблагаемой базы региона (ст. 168.4 только упоминает план восстановления платежеспособности, не раскрывая его содержательных аспектов). Это может способствовать постепенному появлению на карте страны все большего количества централизованно управляемых «федеральных территорий», ведь на время введения временной финансовой администрации вся полнота исполнительной власти на территории субъекта переходит в руки федерального органа — вре-
201
менной финансовой администрации. Обозначен срок действия такого плана — пять лет, однако срок работы временной финансовой администрации, согласно проекту, не превышает года. К тому же непонятно, что произойдет, если платежеспособность субъекта не будет восстановлена по истечении года, срока действия плана… И, кроме того, имеет ли смысл вообще существование института временной финансовой администрации в связи с изменением порядка выборов (назначения) высшего должностного лица субъекта, осуществленным федеральным законом № 159-ФЗ от
11 декабря 2004 г.?
Вкачестве положительных моментов идущей реформы можно отметить, что сегодня положено начало процессу инвентаризации полномочий всех трех уровней управления в Российской Федерации. Уже
проведено исследование совокупности полномочий федеральных органов власти. В свою очередь ст. 263 закона № 95-ФЗ содержит перечень полномочий органов государственной власти субъектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, осуществляемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Данный перечень весьма обширен: он включает в себя предоставление за счет бюджетов субъектов федерации социальных услуг в сферах образования, здравоохранения, поддержки культуры и искусства, управление развитием сельского хозяйства, борьбу с чрезвычайными ситуациями и стихийными бедствиями, меры по обеспечению занятости населения, охрану окружающей среды, организацию транспортного обслуживания населения и т. п. Причем формулировки полномочий таковы, что на органы государственной власти субъектов федерации возлагается основная тяжесть реализации мер государственной политики в этих сферах.
Всвете этого перераспределение налоговых полномочий, наделение субъектов федерации собственными источниками бюджетных доходов, достаточных для выполнения всех возложенных на них обязательств,— просто необходимый шаг, который позволит субъектам самостоятельно решать перечисленные задачи, не ожидая постоянно того, что федеральный центр в очередной раз изменит нормативы выделяемых средств, оставив субъект лицом к лицу с проблемой выполнения предписанных законом обязательств перед населением.
Более того, необходимо отметить, что решение должно носить ком-
плексный характер. Реформа бюджетного федерализма, проводимая изолированно от других преобразований, без подкрепления со стороны других мер (укажем тот же институт временной финансовой администрации), направленных на развитие регионов как основы усиления государства в целом, преобразуется в систему чисто техни-
ческих финансовых мероприятий. Поэтому наряду с реформированием сферы межбюджетных отношений следует обратить внимание и на другие аспекты повышения эффективности работы системы государственного и муниципального управления федерации.
202
5.1.2. Территориальная структура федерации и проблема бюджетной обеспеченности
Современная система территориальной организации власти в нашей стране многовариантна. В соответствии с различными критериями
ицелями выделяется несколько схем структуризации территории Российской Федерации для выполнения задач государственного управления. Однако следует заметить, что обозначенные на сегодня схемы территориального деления Российской Федерации весьма далеки от совершенства.
Современное вертикальное разделение властей и админист- ративно-территориальное деление в России демонстрируют избы-
точное количество (89) и неравноправие субъектов федерации. Мировая практика показывает, что в среднем федеративные государства состоят не более чем из 15–30 субъектов (за некоторыми исключениями). Аналогично районирована территория большинства государств унитарного типа. Данная закономерность — отражение правила, описывающего предельное оптимальное соотношение управляющего и управляемых объектов (систем) как 1:20. В нашем случае этот оптимум превышен вчетверо, что затрудняет координацию согласованного развития всей системы, государства в целом, создает сложности со сбором и обработкой информации. Юридическое неравноправие субъектов ведет к росту противоречий, с одной стороны, между регионами, с другой — между субъектами и центром, фактически признающим субъектное неравенство в федерации.
Неравноправие усугубляется экономическим неравенством. Вопреки теоретическим рассуждениям о благотворном влиянии развития федеративных отношений на экономический рост и процветание регионов, в действительности наблюдается удручающая картина нарастающего обнищания большинства из них, отчасти вследствие рассредоточения потенциала развития и слабого учета социально-экономических связей
ипотребностей управления социально-экономическим развитием страны. За годы рыночных реформ существенно увеличилась дифференциация субъектов федерации по основным экономическим показателям; значительно усилился разрыв между десятком наиболее «развитых», «богатых» регионов и десятком самых «отсталых», «бедных», в результате чего по величине среднедушевого производства ВРП и среднедушевым реальным доходам населения субъекты Российской Федерации стали различаться более чем в 20 раз. В Европе аналогичное соотношение между регионами Европейского союза составляет 4,6 раза, между всеми европейскими странами — около 13 раз (первое место — Люксембург, последнее — Молдова). Бóльшие различия существуют лишь
между развитыми западными державами и самыми слаборазвитыми странами Африки и Азии32.
32 Гранберг А. Г. Основы региональной экономики: Учебник для вузов. М., 2000. С. 286.
203
Одним из элементов системы государственного программирования экономического развития является деление территории страны на экономические районы с целью гармонизации функционирования и более тесной интеграции их экономических систем на основе межрегионального разделения труда.
Следует отметить, что деление территории страны на экономические районы с целью гармонизации функционирования и более тесной интеграции их экономических систем на основе межрегионального разделения труда — один из важных элементов системы государствен-
ного программирования экономического развития. Например, в ФРГ три экономических района «первого порядка» и восемь — «второго порядка», на территории Франции имеются 22 планово-экономических района, Великобритания разделена на десять экономических районов, США — на четыре экономических макрорегиона и девять экономических районов, Япония — на десять экономических районов33.
Критерии выделения районов могут быть различными: общность экономико-производственной системы входящих в районы территорий (основа выделения экономических районов в СССР), общая культурная традиция и тенденции социально-экономического развития (в основном по этому принципу выделены многие регионы в Европейском союзе), программно-целевой критерий (лежащий в основе выделения, например, особых экономических зон в России и КНР).
Однако система экономического (социально-экономического) районирования обычно не остается статичной, в отличие от администра- тивно-территориального деления, меняясь с течением времени. Например, в Китае в 1980-е гг. был осуществлен переход к районированию территории страны на три экономические зоны (Восточная, Центральная и Западная), в свою очередь подразделяющиеся на экономические районы в целях более адекватного отражения реально складывающейся социально-экономической территориальной структуры страны34.
Сложившаяся к концу 1980-х гг. сетка экономического районирования
СССР (включавшая в себя на территории РСФСР 11 крупных экономических районов и фактически без изменений трансформировавшаяся в 12 экономических районов нынешней Российской Федерации; двенадцатый экономический район — территориально обособленная Калининградская область35) далеко не идеальна, поскольку одним из определяющих крите-
33Социально-экономическая география зарубежного мира / Под ред. В. В. Вольско-
го. М., 2001. С. 218–223, 233–238, 257–265, 335–343, 544–547.
34Там же. С. 524–528.
35По данным общероссийского классификатора экономических регионов. ОК 024 —
095.Разработан Советом по размещению производительных сил и экономическому сотрудничеству (СОПС и ЭС) Минэкономики России и Минсотрудничества России. Принят и введен в действие Постановлением Госстандарта от 27 декабря 1995 г. № 640. Переиздан с изменениями в ноябре 1998 г. (изменялся и дополнялся, в частности, № 5/2001 (ИУС № 4 2001 г.), введенным 2 января 2002 г.: добавлены федеральные округа). Также
204
риев ее формирования был нормативный государственный план36, что не вполне соответствует современной топологии и характеру экономических, социальных связей междурегионами страны.
Современные экономические районы излишне крупны (почему управление их развитием также оказывается затруднено), несбалансированны, сетка экономических районов, по нашему мнению, все меньше соответствует потребностям управления социально-экономическим развитием регионов и страны в целом. В числе ее недостатков можно выделить следующие37:
1)разномасштабность отдельных экономических районов, сильные различия их экономического потенциала;
2)недостаточно полное и последовательное отражение принципа территориальной специализации, складывающейся на данный момент;
3)значительная дифференциация во многих районах оценок ресурсов многоцелевого назначения, недоучет новых экономических связей между субъектами Российской Федерации.
Во многом этим и объясняется незначительное использование ее для целей государственного управления. Поэтому, по мнению ряда авторов, целесообразным было бы пересмотреть современную схему
экономического районирования РФ с тем, чтобы в большей степени приблизить ее к современным социально-экономическим реалиям38.
Межрегиональные ассоциации экономического взаимодейст-
вия39 как форма межрегионального сотрудничества стали образовываться с 1991 г. Характерно, что вначале инициаторами создания ряда таких ассоциаций выступили Советы народных депутатов. В этой связи, например, глава администрации Хабаровского края В. Ишаев (Председатель Совета Дальневосточной ассоциации) указывал, что политиче-
в данном классификаторе зафиксированы основные пространственные характеристики и состав межрегиональных ассоциаций.
36Колоссовский Н. Н. Теория экономического районирования. М., 1969. С. 269. Это особенно верно в отношении самой первой схемы экономического районирования (см.: Районирование СССР: Сб. материалов по районированию с 1917 по 1925 гг. / Под ред. К. Д. Егорова. М., 1926. С. 7–9, 19–20). Для более поздних схем экономических районов страны также характерно районирование «на перспективу», хотя оно как таковое не являлось главным для определения сетки экономических районов (см.: Алампиев П. М. Экономическое районирование СССР. М., 1963. Кн. 2. С. 212–213, 222–228). В связи с этим необходимость пересмотра сетки экономического районирования, кстати, периодически вставала перед Госпланом.
37Кистанов В. В., Копылов Н. В. Региональная экономика России: Учебник. М., 2002. С. 287–288.
38См., напр.: Региональная экономика: Новые подходы / Л. А. Козлов, И. А. Ильин, Б. М. Штульберг и др. М., 1993. С. 17; Кистанов В. В., Копылов Н. В. Региональная эко-
номика… С. 287–288.
39Количество, наименование, описание пространственной конфигурации, органы управления и членский состав см., напр.: Межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия // http://nsn.net.ru/?id=3039&ch=2&sub=6; Межрегиональные ассоциации // http://www.cityline.ru/politika/reg/regass.html; Гранберг А. Г. Основы… С. 19, 21.
205
ская ориентация таких ассоциаций на начальных этапах их деятельности вызывала определенную настороженность центральных органов власти. Однако в дальнейшем центр тяжести всех ассоциаций сместился в экономическую сферу40, и они получили официальное название — межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия.
В целом эффективность работы межрегиональных ассоциаций, с нашей точки зрения, сейчас относительно невелика. Это объясняется многими причинами: нечеткостью их функций, отсутствием реальных механизмов регулирования интеграционных процессов, ориентацией руководителей регионов на локальные интересы (зачастую руководство подобных ассоциаций использует их потенциал лишь для давления на федеральный центр и лоббирования нужных им решений) и т. д. Между тем ведущую роль здесь играют два негативных фактора: во-первых, кризисное состояние экономики субъектов федерации (что существенно затрудняет выделение из региональных бюджетов или внебюджетных фондов значимых ресурсов на межрегиональные нужды); во-вторых, нечеткий, слабый правовой статус ассоциаций41.
Первый фактор практически исключает начало работы над реализацией интеграционных межрегиональных программ и проектов (а именно они должны доказать реальную пользу и значимость интеграции). Так, например, несмотря на решение межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение» о долевом финансировании сибирскими субъектами федерации (наряду с финансированием из федерального бюджета) разработки федеральной целевой программы «Сибирь», только два из них внесли необходимую сумму в бюджет ассоциации42.
Второй фактор отчасти носит объективный характер (нетипичность подобных ассоциаций как субъектов, не «вписывающая» их в типовое законодательство). Поэтому предпринимаются попытки изменить это положение, в частности, на основе закона РФ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов федерации»43. Анализ данного закона показывает, что, хотя в результате его принятия межрегиональные ассоциации получили более официальные «права гражданства» (что может заметно облегчить их работу), существенного продвижения в вопросах статуса ассо-
40Гужвин А. Роль межрегиональных ассоциаций в развитии сотрудничества регионов // Проблемы теории и практики управления. 1998. № 6 (статью можно найти по адре-
су: http://www.ptpu.ru/issues/6_98/_/10_6_98.htm); Лесников Г. Ассоциации экономического взаимодействия и развитие федеративных отношений // Обозреватель — Observer. 1997.
№3–4 (86–87) (статью можно найти по адресу: http://www.nasledie.ru/oboz/N3-4_97/014. htm); Селиверстов В. Е. Анализ форм и механизмов межрегиональной интеграции // http:// ieie. nsc.ru/~tacis/rep-int-2.htm.
41Лесников Г. Ассоциации…; Селиверстов В. Е. Анализ….
42Селиверстов В. Е. Анализ….
43СЗ РФ. 1999. № 51. Ст. 6286.
206
циаций, их роли в федеративной системе России, прав, обязанностей, полномочий и т. д. не достигнуто.
В соответствии с текстом этого закона, межрегиональная ассоциация — это «некоммерческая организация, учредителями которой являются органы государственной власти субъектов Российской Федерации и которая создается на добровольной основе в целях межрегиональной интеграции и социально-экономического развития субъектов Российской Федерации» (ст. 1). Следует констатировать, что принятый закон не определяет в должной мере основы деятельности ассоциаций экономического взаимодействия. Более того, во многом функции ассоциаций экономического взаимодействия, согласно нормам закона, сводятся к представительским: представление интересов входящих в них субъектов в федеральных органах власти и внесение предложений, касающихся мер социально-экономической политики. Основная статья закона (ст. 4 «Основные цели и задачи ассоциаций») сформулирована в достаточно общем виде, который не раскрывает возможные формы и механизмы регулирования межрегиональной интеграции. Прочие статьи носят, по сути, формальный характер, отражающий лишь процедурные вопросы или общие моменты работы ассоциаций (устав, имущество, регистрация и реорганизация ассоциаций, основы взаимодействия с органами власти, ответственности и т. д.).
По нашему мнению, экономические ассоциации субъектов сегодня не обладают статусом, который позволил бы им осуществлять действительное управление социально-экономическим развитием, а не служить лишь средством согласования интересов. К тому же они в целом повторяют советскую схему районирования, утратившую в связи с распадом
СССР некоторые звенья, тесное взаимодействие с которыми было важно для успешного развития находящихся на территории России экономических районов.
Региональная структура, отвечающая критерию националь- но-государственного устройства, определяя совокупность субъек-
тов Российской Федерации в соответствии со специфическими особенностями каждого из них и предполагая их равенство, на деле устанавливает неравное в отношениях с центром положение субъектов различного типа.
Российская Конституция, закрепляя наличие шести разновидностей субъектов в системе государственного устройства страны, создает дополнительные противоречия между ними и трудности в управлении всей федерацией. С одной стороны, ст. 5 Конституции Российской Федерации однозначно гласит, что во взаимоотношениях с федеральным центром все субъекты Российской Федерации равны между собой, с другой — республики не только обладают дополнительными политическими и национальными правами (например, наличие республиканских институтов президентства, собственного флага, официального языка (наряду с русским) и др.), но и пытаются на практике установить на основе двух-
207
сторонних договоров особые отношения с федеральными органами власти (например, не платить ряд федеральных налогов).
Ущемление экономических прав краев и областей не может восприниматься последними позитивно. Реакция колебалась от попыток аналогично устанавливать для себя особый режим взаимодействия с федерацией путем заключения двухсторонних соглашений44 до инициатив образования на базе существующих краев и областей новых республик45, что в дальнейшем закономерно вело к росту сепаратистских настроений, тенденций и альтернатив.
Практика показывает, что федерация, сформированная по национальному признаку, неустойчива, причем наиболее нестабильно то государство, которое стало (или становится) федерацией в результате борьбы за автономию отдельных народностей в ранее уни-
тарном государстве. В таком случае предоставление территориальной автономии отдельным народностям может повлечь за собой попытку полного разрыва с центром, политическое обособление, непризнание его суверенитета и, как следствие, распад государства. Об этом свидетельствуют опыт Югославии и пример Чеченской Республики. В указанных случаях сохранение единства государства (кстати, не только федеративного) требует значительных политических, дипломатических, экономических, организационных и моральных усилий; чревато угрозой значительной потери влияния государства в регионе, подверженном воздействию сепаратистских тенденций, ухудшения его геополитической позиции, снижения управляемости страной, а возможно — попадания под политическое влияние иностранных государств. Даже в имеющих довольно длительную историю, относительно стабильных государствах, таких, как Канада и Великобритания (вообще являющаяся унитарным государством), для преодоления сепаратизма территорий, базирующегося на стремлении наций к автономии, постоянно принимаются необходимые меры, направленные на сохранение существующего государственного устройства (сепаратизм франкоязычных провинций Канады, шотландский сепаратизм46).
44См.: Иванов В. Внутрифедеральные договоры 1997 года увеличили количество привилегированных субъектов Российской Федерации // Федерализм. 1998. № 3. С. 137– 164.
45Например, обращение летом 1993 г. Вологодской области в Верховный Совет Российской Федерации с инициативой преобразования области в республику (на основании ст. 70 действовавшей тогда Конституции, предусматривавшей возможность изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации на основе волеизъявления большинства избирателей, проживающих на его территории, с последующим утверждением Съездом народных депутатов Российской Федерации), одностороннее решение Совета народных депутатов Свердловской области 21-го созыва от 27 октября 1993 г. об образовании Уральской республики (явно неконституционный шаг).
46См., напр.: Мелкумов А. А. Канадский федерализм: Теория и практика. М., 1998. С. 156–178; Канадский опыт, где тоже есть проблемы // Россия: Власть на местах. 2001.
№2 (68). С. 47–50. О шотландском сепаратизме см., напр.: Европейский сепаратизм //
208
Государства (или их объединения), наиболее успешно и экономично (с точки зрения усилий по поддержанию status quo и развитию государства в целом) реализующие принцип федерализма (или движущиеся в направлении создания федерации), напротив, для внутрифедеральной стратификации используют не национальные, а иные критерии. Даже в отношении Европейского союза имеет смысл говорить не о постепенной эволюции в сторону создания национальной федерации, а, скорее, об объединении на основе общности экономических интересов и унификации наций, постепенного сплава западно-европейских и центральноевропейских народов в однородную европейскую нацию47. Российская Федерация изначально представляла собой не естественную, сформировавшуюся на базе объединения федерацию, а искусственную, образованную в процессе диссоциации, основанную на делегировании полномочий на уровень отдельных региональных образований, ставших субъектами федерации48.
Основным источником центробежных тенденций, по нашему мнению, становятся субъекты федерации, сформированные по националь-
ному признаку,— республики. Субъектами же, в наибольшей степе-
ни работающими на стабильность федерации, на данный момент оказываются области, образованные в свое время в соответствии с административно-территориальным или/и эконо-
мическим критерием. Для внутригосударственной стратификации территорий национально-культурный критерий явно не подходит, он может стать источником предвзятого представления части населения страны о своей особенности, политической обособленности ее от остального населения и в дальнейшем ведет к нарастающему сепаратизму. Помимо этого усугубляющаяся социально-экономическая дифференциация регионов отнюдь не облегчает задачи поддержания единства федерации, резко разделяя субъекты по их экономическим интересам и
http://kurginyan.ru/_/publ.shtml?cmd=sch&cat=559&vip=13; Шотландский опыт: Триста лет мирной борьбы за суверенитет // Вести из Южной Осетии. 22 мая 2000. № 4.
47См., напр.: Европейский федерализм: Современные тенденции: Аналитический обзор / РАН ИНИОН. Центр соц. науч.-информ. исслед. Отд-ние ист. наук; отв. ред. А. А. Твердохлеб. Сер. «Федерализм, региональное управление и местное самоуправление». М., 2000. С. 60–72. Однако федерализация Европы не является бесконфликтным и безболезненным процессом, настоящее время характеризуется в том числе и растущими сепаратистскими настроениями.
48Хотя руководство республик в составе Российской Федерации считает, что она образована, наоборот, путем делегирования полномочий субъектами федеральному центру, причем из высказываемых некоторыми авторами позиций следует вывод о том, что полномочия на самом деле делегированы не центру, а русскому народу, в связи с чем субъектами становятся именно республики (и, возможно, автономные округа и области), но не края и области, которые суть просто административно-территориальные образования, составляющие один «субъект», в котором титульная нация — русская (см.: Сафиуллин Ф. Ш. Отказ от насилия и войны — важнейший принцип российского федерализма // Современный федерализм: Опыт и перспективы: Материалы российско-канад- ской конф. / Гос. Совет республики Татарстан. Казань, 1996. С. 64).
209
стратегиям получения необходимых бюджетных средств (регионыдоноры и дотационные регионы).
Существование национальных республик, обладающих особым, отличающим их от других субъектов России статусом, часто объясняется необходимостью реализации принципа национального самоопределения, необходимостью обеспечения прав народов и национальностей, проживающих на территории Российской Федерации. Однако подобный подход к воплощению в жизнь этих принципов на практике влечет за собой дискриминацию тех народов и народностей, которые оказываются лишены «своей» территории. К тому же критерии выделения «титульных» народностей в рамках национальных республик не совсем понятны. Если это количественный критерий, то он не совсем соответствует реальному положению вещей. Во многих национальных республиках Российской Федерации большинство населения (более половины) составляют русские. Если брать во внимание критерий историчности (в смысле территории, на которой данный народ проживал долгое время), то он также не однозначен. Согласно данному критерию, национальных республик в составе России должно быть значительно больше. Предоставлять право образовывать национальные республики любой народности, достигшей определенной ступени развития, или оставить возможность реализации этого права в зависимость от существования самостоятельной государственности у народа, ныне проживающего на территории России,— будет расцениваться как дискриминация.
В этой связи выравнивание политического статуса субъектов,
когда останется лишь один тип субъектов федерации и, как следствие, возникнет реальное равенство их прав и обязанностей в отношениях с центром, по нашему мнению, является действительно верным вариантом, нацеленным на сохранение единства федеративного государства в долговременной перспективе.
Вместе с тем нет необходимости в «упразднении» национальных республик как субъектов федерации, но необходимо перестать делать акцент на их национальной природе, выровняв по статусу с другими субъектами федерации. Их особенность как территорий относительно компактного проживания тех или иных народов должна выражаться в содействии развитию национальной культуры на уровне государственной национальной политики, в том числе и в форме доступа в органы государственной власти и управления (например, путем квотирования мест в выборных органах власти — опыт, достаточно хорошо показавший себя в Ханты-Мансийском автономном округе).
Своего рода ответом на трудности, возникающие в связи с управлением развитием федеративного государства, состоящего из большого количества субъектов, обладающих de facto различным политико-правовым статусом, попыткой интегрировать их в рамках единого политического и соци- ально-экономического пространства страны стало создание федеральных округов — промежуточного уровня, опосредующего отношения между цен-
210